“福利私營化”、“社會福利社會化”：辨析與反思

丁 華 徐永德

（北京大學中國社會科學調(diào)查中心 100871；香港大學社會工作及社會行政學系）

“福利私營化”、“社會福利社會化”：辨析與反思

丁 華 徐永德

（北京大學中國社會科學調(diào)查中心 100871；香港大學社會工作及社會行政學系）

自上個世紀八十年代以來，“福利私營化”成為西方福利國家福利體系改革的主要路向，福利服務(wù)提供和管理也相應發(fā)生了重大變化。而同時，中國也開始進行“社會福利社會化”的改革，并在近些年取得了很多進展。文章旨在通過對這兩個概念的起源、內(nèi)涵、利弊的深入比較、分析，澄清可能引起的概念混淆，并借鑒西方“福利私營化”進程中取得的經(jīng)驗對“社會福利社會化”政策的進一步發(fā)展提出建議。

福利私營化；社會福利社會化；多元福利

“福利私營化”的浪潮在西方已經(jīng)涌動了三十幾年，無論是在理論上還是實踐中，這一思潮都無疑極大的震動了福利國家的思想根源和運作理念，也極大的改變了政府部門、非營利部門、商業(yè)部門在福利服務(wù)和提供上的角色和分工。國家、市場和福利的關(guān)系在這個過程中得以重組和優(yōu)化，同時也為處于危機中的國家福利指明了一條具有借鑒意義的道路。恰恰是“福利私營化”在西方發(fā)展的初期，我國民政部門也開始了“社會福利社會化”的探索與實踐，經(jīng)過二十幾年的發(fā)展，已經(jīng)形成了一系列的政策和運作經(jīng)驗。在一定程度上可以說，“社會福利社會化”政策是對西方“福利私營化”思潮和內(nèi)部的經(jīng)濟改革的回應，在這一政策和實踐中既可以看到福利私營化理念的影子，也有著強烈的本土性。因此，如何理解和辨析這兩個概念的起源、內(nèi)涵和異同，如何借鑒和反思西方福利私營化過程中的得失利弊，如何定位不同部門在福利事業(yè)中的作用，將會對政策的評估和發(fā)展起到重要的作用。

一、“福利私營化”的內(nèi)涵和優(yōu)劣勢

20世紀80年代，西方福利國家在經(jīng)歷了福利危機之后，紛紛進行大規(guī)模的福利改革，從“國家福利”向“多元福利”轉(zhuǎn)變已是國際社會政策變化的大勢所趨［1］。 在這次改革中，“私營化”（Privatization）占有相當重要的地位并成為主要的改革方向，西方福利國家強調(diào)政府不再是唯一的福利提供者，希望逐漸降低對政府撥款補助的依賴，縮減政府在公共服務(wù)活動及資產(chǎn)所有權(quán)，把營利的商業(yè)組織與非營利的志愿性團體引入福利的供給中，進一步強化其角色與功能以使其成為服務(wù)供給的主體。

有學者指出：所謂福利私營化是指政府將社會福利的供給，完全或部分轉(zhuǎn)移到民營部門，同時引進市場經(jīng)營規(guī)則，以價格機能調(diào)節(jié)供需，重視成本回收，并強調(diào)使用服務(wù)者的購買力和受益者付費等措施，以分配并有效利用服務(wù)的資源［2］。Kolderie甚至認為只有在政府完全從所有的福利服務(wù)責任中抽離出來才能實現(xiàn)真正的私營化［3］。事實上，大多數(shù)的研究者認識到在社會福利領(lǐng)域存在的僅是修正的私營化，即盡管政府的服務(wù)提供責任會減少，但是政府還會維持政策制定和資金資助的責任。學者們強調(diào)，在社會福利私營化的過程中由于競爭機制的引入，服務(wù)成本將會降低、服務(wù)質(zhì)量會提高、管理的靈活性會改善、人們的選擇權(quán)會被保障、政府壟斷帶來的無效率會降低［4］。

深遠影響西方福利國家的 “福利私營化”改革浪潮的理論基礎(chǔ)和動力可以歸為新右派思想。二戰(zhàn)以后，在凱恩斯主義和國家干預思想的影響下，福利國家出現(xiàn)并發(fā)展。政府在社會福利服務(wù)領(lǐng)域的介入和包攬、國家在公民福利中扮演重要的提供者、管理者和資助者角色以及持續(xù)增長的福利開支被看作福利國家的基本特征。然而，七十年代中期石油危機所導致的經(jīng)濟危機卻開始動搖了福利國家的經(jīng)濟和意識形態(tài)基礎(chǔ)，也為新右派思想的形成和發(fā)展創(chuàng)造了舞臺。新右派繼承和發(fā)展了古典自由主義對國家干預的批判，要求政府摒棄對市場的干預，而要以“最小化的政府”作為發(fā)展經(jīng)濟和社會福利的基礎(chǔ)。對新右派而言，其核心概念在于“民間是好的”和“市場是好的”，市場經(jīng)營要比政府部門有效率且可以給服務(wù)使用者更多的選擇空間。在新右派思潮的帶動下，使得福利多元主義的倡導引起廣泛的重視。福利多元主義的側(cè)重點在于強調(diào)政府減少支配角色，轉(zhuǎn)而由志愿部門和商業(yè)部門來主導服務(wù)提供和輸送，以實現(xiàn)不同部門角色和功能的重新配置。

西方福利國家為達到福利私營化的目標，基本上是朝三個方向發(fā)展：（一）逐漸降低對政府撥款補助的依賴，回歸到以私立機構(gòu)為服務(wù)供給的主體；（二）以一種更具營利性的風氣來經(jīng)營服務(wù)的供給，伴隨而來是營利性福利機構(gòu)的逐漸增加；（三）強調(diào)服務(wù)使用者付費，使社會福利原有的利他動機逐漸被取代。為此，管理式競爭、民營化、契約外包、商品化、市場化、去機構(gòu)化、去科層化、結(jié)合民間資源與力量等概念紛紛被提出，主張政府與民間合作，共同提供社會福利的各項服務(wù)。在英國有“福利多元主義”、“福利的政治經(jīng)濟或混合式經(jīng)濟”；在美國有“共同生產(chǎn)”、權(quán)力下放；在歐洲其他國家有“福利組合”、“社會經(jīng)濟”；在澳洲則有“從福利國家到福利社會”等福利理念與策略的產(chǎn)生。這些策略名詞雖然不同，它們卻有相當類似的內(nèi)涵與發(fā)展方向，就是政府不再是唯一的福利提供者，福利的責任從此由政府部門、非營利部門、商業(yè)部門、非正式部門（家庭、朋友和鄰居）四個部門共同負擔。

關(guān)于福利私營化的方式，可以分為兩個類型，一個可以被看作是政府減負，具體措施包括減少財政預算、使用者付費、鼓勵義工參與和出售政府辦福利機構(gòu)等。第二種類型被視為為非政府機構(gòu)增權(quán)，措施有使用代金券、財政撥款和資助等［5］。在社會福利服務(wù)領(lǐng)域，最普遍的方式就是所謂的 “購買者與生產(chǎn)者分離”（Purchaser/Provider Split），也就是政府通過購買契約（Purchase of service contracting）或委托契約，來購買民間機構(gòu)所提供與生產(chǎn)的社會福利服務(wù)［6］。在這個契約關(guān)系中，政府主要擔負監(jiān)督和質(zhì)量控制的職責。具體來說，它要制定一系列資助服務(wù)使用者的規(guī)則和標準，以及確立契約和資助的規(guī)章。同時它還可以提供例如免稅等激勵措施來鼓勵和吸引個人或組織提供特定的福利服務(wù)。

隨著福利私營化的出現(xiàn)和發(fā)展，它的優(yōu)勢和劣勢也越來越受到關(guān)注。就私營化過程中政府的表現(xiàn)來言，主要有三點批評。第一點是政府越來越依賴非營利組織提供服務(wù)，也越來越難以在服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)實現(xiàn)充分的競爭。服務(wù)質(zhì)量參差不齊，私營化所期待的競爭機制并不存在，而且還會有少數(shù)機構(gòu)壟斷的現(xiàn)象。第二個問題是關(guān)于政府監(jiān)督的效率。學者認為只有那些易于監(jiān)督和控制的項目可以選擇采用私營化手段。就社會福利領(lǐng)域而言，只有政府辦和非營利組織辦的機構(gòu)可以被信任，因為福利服務(wù)的目標是模糊的并且服務(wù)的過程并不易于監(jiān)控。第三個問題是關(guān)于資金縮減的結(jié)果［7］［8］。學者認為在福利領(lǐng)域內(nèi)縮減財政支出并沒有真正的減輕政府的相關(guān)成本［9］。相反，這種做法導致了行政和監(jiān)督費用的增長、服務(wù)質(zhì)量的下降和服務(wù)使用者得到適當服務(wù)難度的加大。就私營化對非營利組織的影響而言，最嚴重的問題是目標置換（goal displacement）。在私營化過程中，通過對經(jīng)濟效率的強調(diào)，非營利組織變得越來越以營利為導向。社會福利組織可能會減少對貧困者的服務(wù)而樂于服務(wù)能夠付得起費的顧客，這使得真正有需要者無法獲得應有的照顧。而且，在這個過程中，非營利組織可能會把更多的精力用于籌集和吸引企業(yè)的捐助。此外，這些機構(gòu)傾向把他們的服務(wù)轉(zhuǎn)向更能吸引政府資助的領(lǐng)域［10］。

盡管對于福利私營化的批評很多，但是它的優(yōu)勢引起了更為廣泛的注意。例如專業(yè)化水平提高、創(chuàng)新和競爭的增加、項目靈活性提高、服務(wù)質(zhì)量提高、政府與私營機構(gòu)合作關(guān)系的建立等［11］。私營化在西方的浪潮依然還在繼續(xù)，它對于社會服務(wù)的質(zhì)量、數(shù)量、平等分配的長遠影響仍然并不能明晰，如何在老齡化日趨嚴重的趨勢下有效的利用人力和物力資源，為更多的人提供高質(zhì)量的服務(wù)成為學者們普遍關(guān)心的話題。私營化為80年代處于福利危機中的福利國家開辟了一條新的道路，在我國老齡化浪潮來襲、服務(wù)欠發(fā)達的情況下如何借鑒西方國家這二十年發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，并且應用到福利事業(yè)發(fā)展中尤其值得重視。

二、“社會福利社會化”概念的提出及內(nèi)涵

20世紀90年代以來，隨著計劃生育政策效果的顯現(xiàn)和家庭結(jié)構(gòu)的變化，我國老齡化程度不斷加深，同時人們生活水平快速提高，這使得人們對于機構(gòu)養(yǎng)老方式的認可程度和需求程度都有增高的趨勢。老齡化、人口流動以及家庭規(guī)模的縮小都削弱了家庭的功能和它所能提供的支持。老年人和殘疾人對機構(gòu)照料的需求一直在增加，而現(xiàn)有的供給卻非常有限?；谶@一背景，民政部門設(shè)計了社會福利機構(gòu)的改革政策。

早在80年代中期，針對社會福利事業(yè)資金渠道單一、服務(wù)對象狹窄、管理方式落后、服務(wù)水平不高、人員素質(zhì)偏低的狀況，民政部提出“社會福利社會辦”的思路，但并沒有形成完整的思路和相應的政策、辦法和措施。隨著改革的深化以及養(yǎng)老問題的顯現(xiàn)，政府加快了政策制定的進程，逐漸形成了明晰的福利社會化的思路。社會福利社會化成為民政部90年代初期確定的社會福利事業(yè)發(fā)展方向，并且經(jīng)過近五六年的探索與實踐，已基本形成了一套社會福利社會化的完整思路，出臺了一批相應的政策、規(guī)定和辦法。1994年，第十次全國民政會議提出了“深化福利事業(yè)單位改革，加快社會福利社會化進程”的要求。自1998年以來，民政部在各地探索與實踐的基礎(chǔ)上，在13個城市（廣東、上海、溫州、蘇州等）進行了社會福利社會化試點，取得了成功經(jīng)驗［12］。2000年4月中旬，民政部在廣東省召開了全國社會福利社會化工作會議，會議提出了“社會福利社會化”，就是政府在倡導、組織、支持和必要的資助下，動員社會力量建設(shè)社會福利設(shè)施，開展社會福利服務(wù)，滿足社會對福利服務(wù)的需求。這些政策旨在擴大民政工作的社會基礎(chǔ)，即把工作對象從過去的弱勢群體——“民政工作對象”擴大為全部城市人口，同時，動員新的經(jīng)濟資源用于福利服務(wù)。在養(yǎng)老方面，社會福利社會化開始表現(xiàn)為政府辦養(yǎng)老機構(gòu)向老年人開放，并且實行兩種養(yǎng)老方式，以院養(yǎng)院。但隨著老年人機構(gòu)養(yǎng)老需求的增加，動員各方面力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)成為一項重要的決策。

社會福利社會化自九十年代提出到現(xiàn)在也已經(jīng)有十幾年的時間了，這個思路的內(nèi)涵究竟是什么呢？2000年，民政部等11部委在《關(guān)于加快實現(xiàn)社會福利社會化的意見》中明確提出推進社會福利社會化的總體要求，即投資主體多元化、服務(wù)對象公眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化。具體涵義是要采取國家、集體和個人等多渠道投資方式，形成社會福利機構(gòu)多種所有制共同發(fā)展的格局。社會福利機構(gòu)在確保國家供養(yǎng)的“三無”對象、孤兒等群體的需求外，還要向全社會老年人、殘疾人開放。不斷擴大服務(wù)范圍和覆蓋面，并根據(jù)服務(wù)對象的不同情況，實行有償、減免或無償?shù)榷喾N服務(wù)。同時福利機構(gòu)要采取多樣化服務(wù)方式，除集中養(yǎng)老、助殘外，還應為家庭服務(wù)提供支持。此外，要逐步提高社會福利服務(wù)隊伍的專業(yè)化水平，實行職業(yè)資格和技術(shù)等級管理認證制度，并倡導志愿者服務(wù)，使其制度化、規(guī)范化。從這“四化”的內(nèi)涵中可以比較清晰地看出福利社會化的具體思路和發(fā)展方向。

楊團提出，社會福利社會化的思路是強調(diào)社會福利服務(wù)是全社會都要關(guān)注的事業(yè)，不能僅僅靠政府和計劃體制來實施，要充分動員社會各種力量，共同合作，滿足社會的需求［13］。具體來說，就是要改變政府包辦福利事業(yè)的狀況，國有福利機構(gòu)實行行政與服務(wù)的分離，轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)體制，成為獨立的主體；同時鼓勵發(fā)展民辦福利機構(gòu)，充分動員利用社會力量挖掘社會資源來共同發(fā)展社會福利事業(yè)。鄭功成認為，社會福利的社會化，首先是通過社會福利組織的社會化和向全體社會成員的開放來實現(xiàn)的。此外，要鼓勵民間力量舉辦社會福利事業(yè)，扶持并促使民辦社會福利組織的壯大與持續(xù)發(fā)展［14］。

盡管不同的學者和官員對于社會福利社會化的內(nèi)涵及其運行機制有不同的闡釋，但是發(fā)展和資助民間力量興辦福利事業(yè)、改革國有福利機構(gòu)的管理機制卻是改革過程中一致的關(guān)注點。西方福利國家在民間非營利組織有了長足的發(fā)展和豐富的運作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過國家政策上和資金上的支持，將更多的福利供給角色讓渡給民間組織，達成了在福利提供上政府資金支持和非營利組織運作效率優(yōu)勢互補的合作關(guān)系。而我國是在民間非營利組織未有相當?shù)陌l(fā)展經(jīng)驗的前提下，政府通過一系列政策的鼓勵，將一部分社會力量吸納進福利事業(yè)。在一定意義上可以說它們是在政府扶持和優(yōu)惠政策吸引下出現(xiàn)的，是相關(guān)政策催生的結(jié)果。在這種特殊背景下建立的民辦福利機構(gòu)，其生存和發(fā)展必然極大的受其所存在的制度環(huán)境的影響。那么，如何持續(xù)激發(fā)社會力量投資福利事業(yè)的熱情，如何管理并保證民辦機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量，如何規(guī)范并促進民間福利事業(yè)的發(fā)展，如何定位政府在福利社會化進程中各階段的角色，如何在發(fā)展福利事業(yè)中兼顧效率與公平等一系列問題值得引起關(guān)注。

三、“福利私營化”、“福利社會化”概念辨析及反思

勿庸置疑，“福利社會化”政策的福利思想與西方“福利私營化”概念有共通之處，因為這些國家面臨著一些相同的社會問題并且推動他們?nèi)訂T非正式的福利資源。因此，在這兩個概念的操作上存在著一些類似之處，例如接受私營部門作為福利服務(wù)的提供者、把政府的角色由直接的服務(wù)提供者逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣芾碚?、引進市場機制以提高服務(wù)質(zhì)量和水平等。尚曉援認為就城市地區(qū)老人、殘疾人和孤兒的院舍服務(wù)而言，其本質(zhì)已經(jīng)漸漸由“國家福利”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘣＠保椅覈呀?jīng)建立了“混合福利經(jīng)濟”，其中包括國家辦、集體辦甚至是私營的福利機構(gòu)。盡管在福利理念和具體的操作中，這兩者存在頗多相似之處，但也要清晰的看到，由于政治、經(jīng)濟、文化和發(fā)展歷史的差異，這兩個概念在很多方面存在著本質(zhì)的區(qū)別。這說明，我們在借鑒西方福利國家福利服務(wù)經(jīng)驗的同時要立足于本國的實際情況，在吸收國外運作方式的同時也要結(jié)合國情。

首先，就“福利”的概念而言，我國與西方國家存在著很大的區(qū)別。很長時間以來，我國的社會福利是一個很窄的范疇，它作為一個子系統(tǒng)被歸為社會保障的要素之一。社會福利服務(wù)的對象也因此主要限制于弱勢群體，如“三無”老人、孤殘人員等。相應的，一些福利機構(gòu)如社會福利院、兒童福利院、精神病院和福利企業(yè)成為實現(xiàn)社會福利的主要形式。這種類型的福利被格雷茲視為“第二種類型的福利”，意指選擇性的、剩余的和以資產(chǎn)調(diào)查為基礎(chǔ)的社會福利［15］。在“社會福利社會化”的政策中，社會福利的服務(wù)對象已經(jīng)由傳統(tǒng)的弱勢人群擴展至全社會的人，但是就“福利”的概念而言，并非為所有的人所享有。這就意味著在社會服務(wù)的涵蓋面擴大的同時，福利服務(wù)的范圍并沒有顯著的擴大。因此，與西方國家不同的是，在未來的發(fā)展中，我國政府不能如福利國家般縮減福利開支，而是要逐漸增加對福利事業(yè)的投入和支持，穩(wěn)妥的擴大福利服務(wù)的涵蓋人群，以提高國民的生活質(zhì)量。

其次，我國民間組織發(fā)展的歷史和背景與西方國家志愿部門相比，也存在著很大的差異。早在“福利私營化”改革進行之前，西方志愿部門已經(jīng)在福利服務(wù)中扮演了重要角色并且負擔了很大一部分的服務(wù)提供工作。在長期的服務(wù)實踐中，這些組織已經(jīng)積累了豐富的資金、運作經(jīng)驗、服務(wù)技巧并且發(fā)展出了專業(yè)的服務(wù)隊伍。更重要的，在自下而上的民間自助組織和社會運動的發(fā)展中，社會力量得到了良好的發(fā)育，同時國家在社會生活領(lǐng)域中也有意識的進行了“功能讓渡”［16］。這意味著在國家和志愿部門之間早已形成一定的合作伙伴關(guān)系，志愿部門擁有著很大的獨立性和自主性。在“福利私營化”過程中，國家與志愿部門間的關(guān)系有了進一步的調(diào)整。國家逐漸從服務(wù)直接提供者的舞臺退出，開始強化資助者、管理者、規(guī)范者和監(jiān)督者的角色，契約關(guān)系在國家和志愿部門、私營機構(gòu)間確立和完善。這種關(guān)系使得國家在福利服務(wù)中能夠?qū)Ｗ⒂谡w規(guī)劃和管理，能夠更有效的利用資源，同時，志愿部門和私營部門在競爭中能夠提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

與西方國家不同的是，我國民間組織是在社會需求拉動和體制改革推動的雙重力量下出現(xiàn)的。田凱認為中國非營利部門的發(fā)展面臨著與西方截然不同的制度環(huán)境，“中國是由一個權(quán)利中心決定制度安排的基本框架，并且遵循自上而下制度變遷原則的國家”［17］。在中國社會的歷史傳統(tǒng)中，非營利組織的發(fā)展就很不充分，“社會的力量比較弱小，社會組織或者不夠發(fā)達，或者處于依附于政府的地位”［18］。有學者甚至認為如果以西方標準來嚴格衡量，我國可能無法找到完全符合要求的非營利組織［19］。這說明，一方面我國的民間組織存在著先天不足，這表現(xiàn)在缺乏資金和經(jīng)驗積累，缺乏與政府部門溝通的制度基礎(chǔ)，缺乏專業(yè)隊伍的建設(shè)。另一方面，政府和民間組織間并沒有形成契約關(guān)系，這直接影響到兩者權(quán)利義務(wù)關(guān)系的確定，也使形成中的多元福利呈現(xiàn)不穩(wěn)定和不和諧的狀態(tài)。因此，在現(xiàn)階段民間組織發(fā)展的初期，“福利社會化”政策應該在鼓勵發(fā)展的同時加大對這些組織的資源支持和監(jiān)督管理，可以利用政府的符號資本和權(quán)利體系對其進行倡導和資助，使其度過艱難的創(chuàng)辦期。與此同時，政府應該借鑒西方“福利私營化”過程中逐漸完善的官民合作契約關(guān)系，形成制度化的資助和管理體系。

再次，與西方國家相比，我國在非營利組織的認定和政策區(qū)分上存在著模糊性。大體上，我國的非營利組織可以分為社會團體、民辦非企業(yè)單位和事業(yè)單位。從登記程序上來看，我國還沒有建立嚴格意義上的非營利評估制度，也沒有嚴格意義上的評估標準。除政府管理部門對民間組織進行監(jiān)督管理之外，目前我國還沒有形成對非營利組織進行評估的第三方評估制度、非營利組織的同行互律制度等。從國外的經(jīng)驗看，美國是通過強勢的政府部門、獨立的第三方評估機構(gòu)、媒體與公眾的監(jiān)督、同行自律、非營利組織的自律等五道防線確保非營利組織的非營利性；英國則是設(shè)立專門的職能部門 “英國慈善委員會”來確保非營利組織的非營利性［20］。相比國際經(jīng)驗而言，我國通過一個寬松的、非規(guī)范的登記政策，模糊掉了營利與非營利機構(gòu)之間的界限，使得更多的機構(gòu)以非營利福利服務(wù)機構(gòu)的身份被納入到福利事業(yè)中來。這種策略在“福利社會化”的早期快速增加了福利服務(wù)的供給，極大的解決了政府面對的福利服務(wù)供給遠遠落后于需求的社會問題，減輕了政府的負擔。但從長期來看，營利與非營利組織界限的模糊與有效評估制度的缺失可能會導致行業(yè)內(nèi)競爭的不平衡，進而影響福利組織對于專業(yè)的價值認同和行業(yè)的健康發(fā)展。在經(jīng)歷了福利服務(wù)供給數(shù)量快速增長期之后，應該更多的關(guān)注服務(wù)行業(yè)的規(guī)范化。

在西方“福利私營化”過程中，私營服務(wù)機構(gòu)同樣也得到了迅速的發(fā)展，在很多國家私營機構(gòu)已經(jīng)遠遠超過非營利組織成為服務(wù)提供的絕大多數(shù)。但是由于存在著嚴格的評估制度，能夠提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)且能獲得政府資助的非營利組織在競爭中仍能保持一定的優(yōu)勢，同時由于契約外包方式的引入使得私營部門能夠在提高服務(wù)質(zhì)量的基礎(chǔ)上獲得政府的一部分資助。組織類型的嚴格劃分一方面使行業(yè)內(nèi)的競爭處于良性狀態(tài)，另一方面也促進私營部門不斷提高服務(wù)質(zhì)量。從表面上看，西方“福利私營化”促進了私營部門在福利服務(wù)中的參與，而我國“福利社會化”則促成了非營利組織的快速發(fā)展。但實際上，由于準入制度和評估制度的不完善，非營利服務(wù)組織服務(wù)水平良莠不齊，政府很難對于真正意義上的非營利組織進行資助，也難以對營利組織進行管理和監(jiān)控。因此，在迅速增加福利服務(wù)提供和服務(wù)機構(gòu)數(shù)量迅猛擴張之后，政府應該借鑒西方國家的做法，一方面建立嚴格的非營利機構(gòu)評估制度，給真正非營利的服務(wù)機構(gòu)以資金支持，在服務(wù)業(yè)內(nèi)樹立良好的競爭秩序，保障服務(wù)使用者的利益，另一方面通過契約外包、購買服務(wù)等方式資助并督促私營機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

最后，在福利服務(wù)專業(yè)隊伍的建設(shè)和素質(zhì)上，我國與西方國家相比也存在著很大的差異。西方“福利私營化”兩個最重要的立論基礎(chǔ)為效率和效果：效率指的是成本減少，亦即民間部門的供給較公共部門便宜；效果指的是目標達成程度，特別是服務(wù)質(zhì)量的提高［21］。就效率而言，無論是“福利私營化”還是“福利社會化”都在很大程度上實現(xiàn)了節(jié)約成本的目的。但從效果來看，要實現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量的提高，除了需要具備完善的制度監(jiān)督和管理之外，服務(wù)人員的素質(zhì)成為必不可少的因素。在西方，社會工作的發(fā)展已經(jīng)有近百年的歷史，在專業(yè)工作方法和技巧上已經(jīng)形成了一整套科學的體系，儲備了一大批具有專業(yè)精神的服務(wù)人員隊伍，形成了行業(yè)自律和監(jiān)督的健全體制。這些條件為“福利私營化”改革的順利推行奠定了堅實的基礎(chǔ)，并且保證了國民的福利利益在市場化的運營中不受侵害。在我國，雖然社會工作專業(yè)早在上個世紀二十年代緊隨西方之后得到引進和發(fā)展，但是從50年代開始經(jīng)過三十多年的停滯后，社會工作專業(yè)人員的培養(yǎng)受到嚴重的影響。近年來，“福利社會化”的推行為專業(yè)服務(wù)的發(fā)展提供了機會與平臺，同時也面臨著很大的挑戰(zhàn)。研究表明，社會服務(wù)發(fā)展的最大障礙在于缺乏專業(yè)的人力資源［22］。換句話說，沒有專業(yè)社會服務(wù)的引進和發(fā)展，福利組織要在長時期內(nèi)保持良好的發(fā)展狀態(tài)是不可能的。因此，“福利社會化”在實現(xiàn)效率的基礎(chǔ)上要著力發(fā)展專業(yè)服務(wù)，培養(yǎng)社會服務(wù)的專業(yè)人員隊伍，通過扶持和監(jiān)督雙重機制培育福利服務(wù)行業(yè)從業(yè)人員的價值認同感和敬業(yè)精神，并逐步提高服務(wù)質(zhì)量。

四、總結(jié)

無論是福利私營化還是社會福利社會化，其根本要義在于廣泛動員和挖掘社會中可用之服務(wù)力量，實現(xiàn)以較小成本提供高質(zhì)量服務(wù)的目標。在該福利理念指引下，隨著國內(nèi)外相關(guān)實踐的深入發(fā)展，其對社會服務(wù)供給的效率和質(zhì)量的深遠影響雖然并不完全明晰，但它在各國面臨社會福利資源緊缺和制度僵化的問題時所帶來的社會服務(wù)領(lǐng)域思路變革和創(chuàng)新意義卻是非常重要的。

福利私營化和社會福利社會化理念的出現(xiàn)、發(fā)展和實踐已經(jīng)在國內(nèi)外進行了二三十年，由于理念出現(xiàn)背景的某些相似性使得兩個概念在實際操作中有一些類似之處，但應該清楚地認識到，由于政治、經(jīng)濟、文化和歷史的差異，兩者在很多方面仍存在著本質(zhì)的差異。這意味著，中國的福利改革實踐有著深刻的本土背景，需要在本土經(jīng)驗的基礎(chǔ)上進行進一步的改革。

在社會福利社會化理念的指導下，我國已經(jīng)在加速度的進行福利服務(wù)供給的拓展工作，雖然要滿足日益增長的福利服務(wù)需求仍有很長的路要走，但更重要的是需要在快速發(fā)展過程中加強制度的完善、規(guī)范的制定和專業(yè)化的發(fā)展。結(jié)合目前國內(nèi)已有的本土實踐經(jīng)驗和政策發(fā)展脈絡(luò)，提出促進福利社會化深入發(fā)展的若干建議如下：

首先，政府應繼續(xù)加大對福利事業(yè)的支持力度。目前政府已經(jīng)通過購買服務(wù)、給予補貼、稅收優(yōu)惠等形式鼓勵和支持民間力量參與福利服務(wù)事業(yè)，這對于激發(fā)社會力量投入到福利服務(wù)中以盡快緩解福利服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾具有重要作用。在福利社會化實踐持續(xù)深入的時期，政府雖然在直接的福利服務(wù)供給領(lǐng)域逐漸退出，但對于福利事業(yè)的投入和支持，尤其是政策扶持、輿論導向和監(jiān)督管理方面上應加大力度，以幫助社會福利組織順利渡過創(chuàng)辦期，并保證福利服務(wù)供給的質(zhì)量。

其次，政府機構(gòu)與民辦福利組織的關(guān)系需要理順并形成制度化的資助和監(jiān)管體系。經(jīng)歷過福利社會化早期服務(wù)機構(gòu)數(shù)量快速發(fā)展的階段后，應該在行業(yè)管理和行業(yè)規(guī)范化方面給予更多關(guān)注。政府和民間組織間契約關(guān)系的缺失直接影響到兩者權(quán)責關(guān)系的明晰，只有通過完善準入制度和評估制度，政府才能對非營利組織進行資助并對營利組織進行管理和監(jiān)控。在服務(wù)機構(gòu)數(shù)量迅猛擴張并極大緩解福利需求壓力的時期，應該盡快建立嚴格的非營利機構(gòu)評估制度，給非營利服務(wù)機構(gòu)以資金和政策扶持促進其健康持續(xù)運行。同時，應通過契約外包、購買服務(wù)等方式資助并監(jiān)督民辦私營機構(gòu)提高服務(wù)質(zhì)量。

再次，借鑒西方國家服務(wù)質(zhì)量內(nèi)涵和評估的理念和實際經(jīng)驗，在服務(wù)機構(gòu)發(fā)展的初期階段，完善的外部評估和監(jiān)督體制以及內(nèi)部監(jiān)督體制應該首先建立并確保強制實施。只有這樣，服務(wù)機構(gòu)才能關(guān)注機構(gòu)效益的同時加強對質(zhì)量的管理，才能有改善服務(wù)質(zhì)量的動力，管理部門也才能在鼓勵發(fā)展數(shù)量的同時重視對質(zhì)量的監(jiān)督。除此之外，服務(wù)使用者參與服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督和管理的理念也逐漸要得到關(guān)注和實施。在將來的發(fā)展方向上，或許可仿效國外的做法，將服務(wù)質(zhì)量與執(zhí)業(yè)資格掛鉤，以確保所有經(jīng)營的福利機構(gòu)均能符合服務(wù)標準。

最后，福利服務(wù)行業(yè)的專業(yè)化和從業(yè)人員的專業(yè)化亟需加強。在西方，專業(yè)服務(wù)標準的施行和專業(yè)服務(wù)人員的培養(yǎng)為“福利私營化”改革的順利推行奠定了堅實的基礎(chǔ)。在我國，社會工作專業(yè)由于經(jīng)歷過上世紀50年代到80年代的三十多年停滯，專業(yè)人員的培養(yǎng)受到嚴重的影響。隨著“福利社會化”政策的實施，迫切需要發(fā)展專業(yè)化的服務(wù)并培養(yǎng)專業(yè)服務(wù)人員隊伍。隨著福利社會化實踐的深入，服務(wù)人員專業(yè)化已經(jīng)開始受到重視，社會工作從業(yè)人員在福利機構(gòu)的配置在發(fā)達城市得到一定程度的保障，但專業(yè)服務(wù)標準的制定、實施和監(jiān)督仍然處在起步階段。為保證福利社會化改革的成效，需要在福利需求得到基本滿足的同時加強服務(wù)專業(yè)化的理念，并根據(jù)已頒發(fā)的服務(wù)標準對各類福利服務(wù)機構(gòu)服務(wù)水平進行提升。

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C913.7

A

1001-862X（2011）04-0132-007

丁華，女，山東人，北京大學中國社會科學調(diào)查中心在站博士后、執(zhí)行部主任，研究方向：社會福利政策、老齡化、民辦福利組織；徐永德，男，香港人，香港大學社會工作及社會行政學系副教授。

（責任編輯 焦德武）