美、德、日三國殘疾人社會保障法律制度概覽

■余向東/文

當(dāng)今世界，社會保障已成為各國公民的一項基本權(quán)利，殘疾人社 會保障在整個保障體系中的地位也日漸提升。社會保障作為一種文明社會共同的制度選擇，自然存在著一些共同的質(zhì)的規(guī)定性，而國情社情的差異又必然使得這一法律制度在不同的國家各具特色，呈現(xiàn)出既互相區(qū)別又互相聯(lián)系的特征。本文對美、德、日三國有影響力、有代表性的做法作一簡要介紹，以期對中國殘疾人社會保障法律制度建設(shè)提供參考和借鑒。

美國的殘疾人社會保障法律制度

美國的現(xiàn)代社會保障制度形成時間相對較晚，但現(xiàn)在卻是一個社會保障法律制度相當(dāng)健全的發(fā)達(dá)國家。雖不屬于高福利的社會保障制度，然而其對弱勢群體尤其是殘疾人的社會保障卻很完善。

一、強調(diào)就業(yè)與勞動自助

美國1920年制定的《職業(yè)康復(fù)法》是世界上第一部專門針對殘疾人就業(yè)方面的法律。1935年美國實施《社會保障法》，規(guī)定為殘疾人重新就業(yè)而進(jìn)行培訓(xùn)，聯(lián)邦政府對州政府給予財政援助。1956年艾森豪威爾執(zhí)政時擴大和推進(jìn)了對殘疾人的就業(yè)保障，制定了包括老年、遺族、殘疾保險的OASDI計劃。1973年《康復(fù)法案》首次在社會福利層面禁止對殘疾人實行就業(yè)歧視。美國總統(tǒng)喬治·布什于1990年簽署了《美國殘疾人法案》，其中的就業(yè)條款宣告了對符合工作要求的殘疾人在任何就業(yè)環(huán)節(jié)的歧視都是非法的?？肆诸D總統(tǒng)于 1999年簽署一項重要法令，規(guī)定采取一系列保障措施為殘疾人提供就業(yè)培訓(xùn)和求職輔導(dǎo)，從而實現(xiàn)病殘救濟計劃的重心從提供福利保障到重獲工作能力的重大轉(zhuǎn)變。

在2001年的財政年度預(yù)算中，美國國會批準(zhǔn)勞動部新設(shè)殘疾人就業(yè)政策辦公室(ODEP)。2002年財政年度預(yù)算總統(tǒng)建議再增加2003萬美元，并在ODEP增加10個專職職位。ODEP的使命是在助理國務(wù)卿的領(lǐng)導(dǎo)下，長期和持續(xù)地致力于幫助越來越多的殘疾人就業(yè)。2003年12月11日，美國勞工部長趙小蘭和小企業(yè)管理局局長巴雷托簽署了一份《戰(zhàn)略聯(lián)盟備忘錄》，以幫助殘疾人創(chuàng)辦小企業(yè)，增加殘疾人在小企業(yè)中的就業(yè)機會。美國政府作為最大的雇主，政府部門中也有殘疾職工，根據(jù)2008年的一次統(tǒng)計，美國政府部門有16萬殘疾雇員。[1]美國殘疾人就業(yè)門路比較寬，就業(yè)方式多種多樣，更難能可貴的是一些殘疾人還就職于高、新、尖領(lǐng)域。

二、突出教育與轉(zhuǎn)換服務(wù)

美國國會根據(jù)殘疾人教育存在的問題及發(fā)展走向，在不同的歷史時期頒布或調(diào)整相應(yīng)的法律。從1958年《殘障兒童教育補助法》、1968年《協(xié)助殘障兒童早期教育法案》、1975年《所有殘障兒童教育法》到1990年《殘疾人教育法》、1997年《殘疾人教育法修正案》、2004年《殘疾人教育促進(jìn)法》，在教育對象、教學(xué)管理、經(jīng)費保障、教師隊伍等方面作了詳細(xì)規(guī)定。美國殘疾人教育主要包含六個基本原則：堅持零拒絕、非歧視性評估、免費而合適的公立、最少限制的環(huán)境、家長參與決策以及正當(dāng)程序保護等，由特殊學(xué)校、特殊班級、資源教室和全納學(xué)校等實施機構(gòu)，采取個別化的教育方式和有針對性的課程體系。美國殘疾人教育歷經(jīng)了隔離教育階段、回歸主流教育階段和全納教育階段，在其發(fā)展過程中始終探索如何加強學(xué)校、家庭和社會的合作關(guān)系，構(gòu)建殘疾人教育的強大支持系統(tǒng)。[2]

轉(zhuǎn)換服務(wù)是指繼續(xù)中學(xué)后教育以及培養(yǎng)就業(yè)、獨立生活的能力，以使殘疾學(xué)生在中學(xué)后具有最大的獨立性和創(chuàng)造性，從而充分有效地挖掘殘疾人人力資源和創(chuàng)造潛力。1990年以前，研究人員就認(rèn)識到其重要性，轉(zhuǎn)換計劃被納入了1990年的《殘疾人教育法》（EHA）修正案。1990年以后，EHA要求學(xué)校和家長必須為每個殘疾學(xué)生設(shè)計個別化的教育計劃，在該計劃中增加一項關(guān)于接受高等教育或者就業(yè)的轉(zhuǎn)換目標(biāo)。1997年EHA修正案要求為14歲以上殘疾學(xué)生制定的個別化教育計劃，要對他們的轉(zhuǎn)換服務(wù)需求進(jìn)行陳述并且必須每年更新，以強化轉(zhuǎn)換計劃的重要性。[3]可見轉(zhuǎn)換服務(wù)為殘疾學(xué)生中學(xué)后階段的培養(yǎng)做好了充分準(zhǔn)備，為殘疾人接受高等教育和拓展就業(yè)空間打下了堅實基礎(chǔ)。

三、注重康復(fù)與融入社會

美國具有較為完善的康復(fù)醫(yī)療服務(wù)和殘疾人專用的康復(fù)設(shè)施，并形成了聯(lián)邦政府與地方政府分權(quán)、國家與社會機構(gòu)互動互補的格局。1973年美國國會通過了《殘疾人康復(fù)法》，明確聯(lián)邦康復(fù)服務(wù)署為法定主管機關(guān)，地方政府設(shè)立職業(yè)康復(fù)機構(gòu)以執(zhí)行康復(fù)計劃，中央給予80%經(jīng)費補助。一般由普通醫(yī)院或護理機構(gòu)為殘疾人提供醫(yī)療服務(wù)，由保健局或護理機關(guān)為殘疾人提供護理人員，其中，“訪問護士制度”是國家為殘疾人提供康復(fù)服務(wù)的主要渠道之一。對于精神病患者，美國從隔離保護的政策走向社區(qū)護理，由社區(qū)衛(wèi)生中心、州立精神醫(yī)院、康復(fù)中心等機構(gòu)協(xié)作進(jìn)行。美國各個州也根據(jù)各自的情況開展了康復(fù)項目。職業(yè)訓(xùn)練、康復(fù)、返回工作崗位計劃由州負(fù)責(zé)，每年為上百萬傷殘人士提供康復(fù)服務(wù)。[4]

1961年美國標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會制定了第一個“便于殘疾人出入、使用建筑物及有關(guān)設(shè)施的設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)”，使美國成為第一個制定“無障礙標(biāo)準(zhǔn)”的國家。1968年美國頒布了《建筑障礙法》，1973年成立了屬于聯(lián)邦獨立機構(gòu)的無障礙委員會。1990年生效的《美國殘疾人法案》，標(biāo)志著美國殘疾人進(jìn)入了“無障礙時代”?！敖袢彰绹鴼埣矌椭媱潯本哂袠O為獨特的意義與地位，在促進(jìn)殘疾人獲得公共服務(wù)、社區(qū)服務(wù)等方面不斷發(fā)揮著重要作用。在美國，每一個有50個車位的停車場至少具備2個以上的殘疾人車位，公共交通開設(shè)了無障礙巴士服務(wù)，城市道路、建筑物、文化體育場館、住宅社區(qū)等均設(shè)立了無障礙設(shè)施，辦公設(shè)備、電子產(chǎn)品和通信工具等均采用了無障礙技術(shù)。[5]

德國的殘疾人社會保障法律制度

19世紀(jì)80年代，俾斯麥領(lǐng)導(dǎo)的德國政府先后頒布了三項法案，其中《勞工疾病保險法》不僅是世界上首部現(xiàn)代社會保障法律，也成為德國最早有關(guān)殘疾人社會保障的法律。魏瑪共和國時期(1919—1933)，有關(guān)重度殘疾人的法律被法典化。1953年德國重度殘疾人法頒布，1974年重度殘疾人保障法對原有的殘疾人法律原則進(jìn)行了修正。2001年《殘疾人保障法》以社會法典第9章的形式頒布，德國形成了專門性的殘疾人保障法律。德國殘疾人社會保障之所以一直是理論和實務(wù)界關(guān)注的對象，源于其歷史演進(jìn)的開創(chuàng)性、形式內(nèi)容的豐富性、管理方式的獨特性。

一、特惠的福利津貼

德國被譽為僅次于瑞典的“福利國家”，殘疾人可以享受許多方面的福利，各種社會保險來承擔(dān)其生活照顧費用。首先由傷殘保險金來提供，如果不夠支付，第二步由醫(yī)療儲蓄金管理機構(gòu)來繼續(xù)支付，如仍舊不夠，致殘者有權(quán)申請社會救濟來保障其基本生活。[6]德國殘疾人福利津貼主要有疾病保險待遇、工傷保險待遇、戰(zhàn)爭傷殘賠償、一般傷殘待遇或殘疾人過渡津貼。勞動者傷病治療期間的疾病保險待遇一般相當(dāng)于其工作收入的70%，在殘疾人接受康復(fù)或職業(yè)訓(xùn)練之后，就業(yè)援助機構(gòu)進(jìn)行勞動能力鑒定并為其介紹相關(guān)工作，如果仍然不能進(jìn)入勞動領(lǐng)域，就按照不同的致殘原因由不同的部門按月發(fā)放傷殘待遇。[7]

德國殘疾人可以享受到諸多間接的津貼，重度殘疾人可以申請領(lǐng)取殘障金，以作為對由于殘疾而導(dǎo)致的在社會中處于劣勢地位的補償，主要包括：稅收優(yōu)惠、免費的公共交通、減額的車輛使用稅、特殊的停車設(shè)施，以及電視和廣播許可費免除等。不管何種原因致殘的殘疾人，都可以向戰(zhàn)爭賠償辦公室提出申請，戰(zhàn)爭賠償辦公室會進(jìn)行取證以確定該申請者是否具有享受上述待遇的資格。[8]殘疾年金在德國以不同的致殘原因為依據(jù)，劃分為法定事故保險年金、勞動能力降低年金、殘疾人養(yǎng)老年金、社會賠償年金四種。[9]德國任何一項社會保障基金都有可能對某一部分殘疾人的特定需求負(fù)責(zé)，它幾乎存在于社會保障系統(tǒng)的所有子項目之中，保障內(nèi)容涵蓋了殘疾人社會生活的方方面面。

二、嚴(yán)格的就業(yè)保護

德國實際上開創(chuàng)了按比例安排殘疾人就業(yè)的先河，其影響波及歐洲各國和世界許多國家，因此常被稱作德國模式。德國將雇傭殘疾人規(guī)定為法定義務(wù)，特別是1994年，德國把殘疾人勞動就業(yè)權(quán)作為基本權(quán)利入憲并且適用于國內(nèi)的司法實踐中。根據(jù)德國法律規(guī)定，任何有20個或超過20個工作崗位的公共或私家雇主，都要保留其5%的職位留給殘疾人，有些聯(lián)邦機構(gòu)需要保留其崗位的6%。如果企業(yè)或機構(gòu)沒有遵守這項法令，則雇主需支付一種補償性征收即殘疾人就業(yè)保障金。[10]另一方面，殘疾人的就業(yè)合同受到法律的自動保護，企業(yè)解雇殘疾職工，必須經(jīng)過政府勞資部門批準(zhǔn)。

德國不僅在法律上設(shè)立了明確的殘疾人就業(yè)比例和相應(yīng)的嚴(yán)格懲罰規(guī)定，而且還制定了詳細(xì)的就業(yè)政策。按照從輕到重的殘疾程度，德國企業(yè)在崗位分配中形成了這樣的鏈條：普通工作崗位配備輔助設(shè)施——受保護的單個工作位置——企業(yè)里的殘障員工車間或部門——康復(fù)工廠(包含在家工作)——勞動能力學(xué)習(xí)工廠——專門醫(yī)院管理下的殘障人勞動車間——住院治療機構(gòu)內(nèi)的勞動康復(fù)。殘障程度越高，生產(chǎn)能力越低，在此鏈條中所展示之勞動康復(fù)方法越在后面。[11]殘疾人如果在公共勞動市場就業(yè)無法達(dá)到，德國康復(fù)方案便提供兩種可供選擇的就業(yè)形式：一體化項目和庇護工廠。德國把殘疾人職業(yè)康復(fù)和培訓(xùn)就業(yè)緊密而又科學(xué)地結(jié)合起來，這一做法堪稱典范，值得借鑒。

三、完善的社會服務(wù)

德國法律明確提出，德國境內(nèi)不應(yīng)當(dāng)有任何一個人有被忽視和被排斥的感覺。任何殘疾不管致殘原因如何，都有權(quán)利并且能夠獲得各種及時、周到的社會服務(wù)。德國醫(yī)療康復(fù)包括：治療、藥物、包扎用品、疾病體操、運動療法、語言療法等醫(yī)療手段，患者或殘疾人在門診治療和康復(fù)診所中還可以享受醫(yī)療康復(fù)援助，食宿費用亦由相關(guān)社會保障基金或待遇承擔(dān)。德國還設(shè)有 “在宅護理制度”，為殘疾人提供了極大方便。德國職業(yè)康復(fù)包括職業(yè)培訓(xùn)、進(jìn)修、改行及雇傭，使殘疾人盡快地獲得、改善和恢復(fù)勞動能力。德國的就業(yè)援助和職業(yè)介紹服務(wù)內(nèi)容豐富、細(xì)致入微，根據(jù)不同的殘疾狀況和不同的需要采取一切必要措施，有些職業(yè)服務(wù)機構(gòu)還承擔(dān)殘疾人食宿。[12]

德國對殘疾人的服務(wù)兼顧了不同的需求，老年殘疾人有護理保險待遇解決其生活需要照顧的問題，16歲以下的殘疾兒童少年治療康復(fù)和功能訓(xùn)練的全部費用均由國家承擔(dān)。政府建有特殊兒童中心和各式特殊學(xué)校，對需要家長照顧的殘疾兒童，政府發(fā)給一位家長最低工資讓其全職在家照顧，對上學(xué)路程較遠(yuǎn)的殘疾兒童，政府包下全部費用指定出租汽車負(fù)責(zé)接送。[13]對于需要配備輔助器具或需要進(jìn)行居住場所無障礙改造的殘疾人，則由政府或相應(yīng)的社會保障基金出資為其配備或改造。德國隨處可見人性化的無障礙設(shè)施，聯(lián)邦和州政府都設(shè)有專門的殘疾人事務(wù)專員，[14]各城市都成立了聯(lián)絡(luò)服務(wù)中心。政府鼓勵非政府組織、社會公益組織、慈善機構(gòu)從事殘疾人社會化服務(wù)，代表特定殘疾群體的殘疾人協(xié)會組織十分活躍。

日本的殘疾人社會保障法律制度

日本是亞洲地區(qū)第一個推行社會保險的國家，其社會保障制度與歐美發(fā)達(dá)國家既存在相似之處，又有著顯著不同。盡管日本的社會保障起步較晚，但其發(fā)展到目前已不亞于西歐福利國家。從戰(zhàn)后到20世紀(jì)70年代短短30年間，日本已系統(tǒng)地建立了涉及就業(yè)、教育、康復(fù)、福利、殘疾恤金等相當(dāng)全面的殘疾人社會保障法律制度，成為“東亞福利模式”的典范和樣板之一。

一、立法與體制保障并重

立法先行是日本推進(jìn)殘疾人社會保障制度的一條重要舉措和有效經(jīng)驗。日本1949年制定《殘疾人福利法》，1960年頒布《殘疾人雇傭促進(jìn)法》，1979年修訂了《特殊兒童撫養(yǎng)補助金給予法》。1988年頒布了《精神保障法》，并在此基礎(chǔ)上于1995年頒布了《精神保健福祉法》，1993年頒布《障礙者基本法》。相關(guān)的法律還有：1949年生效、1997年修訂的《身體殘疾人福利法》，1906年生效、1988年修訂的《精神殘疾人福利法》，1970年制定的《殘疾人福利協(xié)會法》，1970年生效、2004年重新修訂的《殘疾人基本法》，連同《殘疾人教育法》、《殘疾人職業(yè)訓(xùn)練法》、《傷殘病者特別援助法》等等，形成了相互支撐、相對完備的法律體系。[15]

為確保法律法規(guī)、規(guī)劃綱要落到實處，日本設(shè)置了大量相應(yīng)的具體執(zhí)行和實施機構(gòu)。主要有福利事務(wù)所、殘疾人更生咨詢所、兒童咨詢所、協(xié)作機構(gòu)。日本殘疾人福利措施包括殘疾人證的發(fā)放、咨詢、指導(dǎo)、更生醫(yī)療的給付、輔助器具的發(fā)放等等。殘疾人更生援助設(shè)施主要包括：殘疾人更生設(shè)施、治療療養(yǎng)設(shè)施、福利之家、職業(yè)設(shè)施、福利中心、輔助器具制造設(shè)施和視覺與聽覺障礙者信息供給設(shè)施。[16]特別值得一提的是，1960年日本制定了《弱智者福利法》，適用對象為18歲以上的弱智者。弱智其實為殘疾類型之一，但該法要求全體國民加深對弱智者福利的理解，并同樣設(shè)立相應(yīng)機構(gòu)、設(shè)置援助設(shè)施，由國家和地方公共團體負(fù)責(zé)實施更生援助及保護。

二、扶助與促進(jìn)就業(yè)兼顧

國際上對殘疾人實行扶助型的國家，以日本和法國最為突出。日本殘疾人的康復(fù)療養(yǎng)費用，政府補貼90%，家庭困難的全部由政府承擔(dān)。政府對殘疾人康復(fù)、就業(yè)、教育、培訓(xùn)、文體等所需用品用具進(jìn)行研制和供應(yīng)；對視力、聽力和肢體殘疾人的輔助器具、重度殘疾人的住宅改造以及日常護理服務(wù)等費用都給予補助，家庭困難的同樣全由政府承擔(dān)；對殘疾人的各種庇護工廠、職業(yè)學(xué)校、康復(fù)中心等給予經(jīng)費和政策支持。[17]日本設(shè)有“殘疾者手冊”，殘疾人憑此手冊可獲公共交通費、電訊使用費、航空費折扣或免費，同時還有殘疾人免交所得稅和居民稅的優(yōu)惠規(guī)定，在多種公共費用上享受減額照顧。此外日本不僅普設(shè)殘疾人生活指導(dǎo)機構(gòu)，而且還派遣家庭服務(wù)員幫助料理家務(wù)的制度。[18]

日本同樣高度重視、大力促進(jìn)殘疾人就業(yè)，殘疾人勞動就業(yè)主要有兩個渠道，一是集中就業(yè)，二是按比例就業(yè)。對殘疾人個體經(jīng)營和自主就業(yè)給予扶持，包括提供貸款擔(dān)保和資金援助。日本庇護性工廠近十幾年發(fā)展較快，全國已有400多個，安置重殘人2萬多人。[19]日本的企業(yè)、單位必須每年向公共就業(yè)保障辦公室遞交報告，對超過比例安排的企業(yè)、單位實行獎勵，每多招收一名殘疾人，每月獎勵2.7萬日元，用于改善殘疾人勞動條件和加強殘疾人技能培訓(xùn)。對沒有達(dá)到比例的企業(yè)或單位，該辦公室發(fā)出警告并要求作出解釋、限時限額完成，同時收取保障金，每少雇用一名殘疾人，每月交納5萬日元。

三、政府與社會各界合力

日本的介助人體系以“代替身心障礙者之手腳，協(xié)助其完成生活必須行為”為服務(wù)宗旨，幫助殘疾人完成家庭生活起居、各種家務(wù)、協(xié)助外出等。殘疾人只要有需求，即可向負(fù)責(zé)管理介助人體系的機構(gòu)提出申請，經(jīng)過確認(rèn)后可享受到介助人提供的服務(wù)。殘疾人只需承擔(dān)10%的費用，政府承擔(dān)90%；如果殘疾人家庭非常困難，則全部由政府承擔(dān)。管理介助人體系的機構(gòu)是殘疾人自立生活中心，接受政府的委托管理介助人，其服務(wù)質(zhì)量的高低由接受服務(wù)的殘疾人來評價。日本的“HABATAKI俱樂部”效仿美國“WANA（We are not alone）Club”的做法，始終堅持以殘疾人為中心，一切行為都須無條件圍繞殘疾人的需求來展開。[20]

日本社會保障的一個顯著特征和重要特點，是體現(xiàn)東方傳統(tǒng)文化、發(fā)揮家庭保障功能。日本年金制度的最大特征，是以家庭為投保計算單位而不是以個人。日本注重發(fā)揮親情的作用，不僅實行護理保險制度，還培養(yǎng)家庭護理員。殘疾人生活補助金基于家計調(diào)查，對于重度智障者和重度殘疾人并存的家庭給予特別福利津貼。[21]為加深殘健之間的理解與交流，動員社會各界對殘疾人的關(guān)心與支持，日本一方面實行“殘疾人日(周)”、“促進(jìn)殘疾人就業(yè)月”、“殘疾人紀(jì)念集會”等制度，一方面通過給予法人資格等方式，促進(jìn)以志愿者為主的市民活動，為殘疾人提供良好的環(huán)境條件和心理支持。[22]

縱觀以上三個國家殘疾人社會保障法律制度，盡管它們都以某些方面為偏好或側(cè)重，但實際上對其他方面也是兼?zhèn)涞模皇窃谡麄€殘疾人社會保障體系中所占的權(quán)重不同，組合的比例和操作的方式有別。在看到其法律制度比較健全和相對完善的同時，還必須看到其受到的局限和面臨的困境。中國具有深厚的文化淵源與制度傳統(tǒng)，現(xiàn)代意義上的殘疾人社會保障法律制度與具體國情之間必然有個嫁接、磨合和適應(yīng)的過程。唯有樹立正確的態(tài)度、采取理性的選擇，中國殘疾人社會保障前進(jìn)的道路才會更為順暢，行進(jìn)的步伐才能更加穩(wěn)健。

（作者系安徽省殘疾人聯(lián)合會副理事長）

（責(zé)任編輯：李瑞蔚）

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