楊洋

公共危機(jī)管理并不是新事物，每個(gè)國(guó)家都會(huì)遇到各種各樣不盡相同的危機(jī)事件。中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)劇變與社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要階段，此間社會(huì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)控制體系也發(fā)生著變化與重構(gòu)，傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)的威脅因素相互交織，顯在與潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)增加，由社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化引起的各種影響公共安全的危機(jī)事件也會(huì)頻繁發(fā)生。因此，我國(guó)探索有效的適合中國(guó)國(guó)情的公共危機(jī)管理將任重而道遠(yuǎn)。

我國(guó)公共危機(jī)管理現(xiàn)狀：成績(jī)與問(wèn)題

一、我國(guó)公共危機(jī)管理取得的成績(jī)。我國(guó)公共危機(jī)管理從二十世紀(jì)九十年代初至今，經(jīng)歷了從無(wú)到有，不斷完善的過(guò)程。在經(jīng)歷包括SARS疫情到近年接連不斷的特大自然災(zāi)害、食品衛(wèi)生安全問(wèn)題、群體性集體事件等，我國(guó)的危機(jī)管理初顯成效，公共危機(jī)管理能力逐步成熟

第一，加強(qiáng)重視，轉(zhuǎn)變觀念。SARS疫情出現(xiàn)后，政府把“公共危機(jī)”作為重要管理對(duì)象，加強(qiáng)了對(duì)危機(jī)的重視，逐漸以責(zé)任政府為價(jià)值取向，并通過(guò)制度安排保證了自身某些責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。

第二，建立健全相關(guān)管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)逐步建立起五大類(lèi)公共危機(jī)管理機(jī)構(gòu)，包括：預(yù)防和處置自然災(zāi)害、災(zāi)難事故、公共衛(wèi)生突發(fā)事件、社會(huì)危機(jī)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的管理機(jī)構(gòu)。

第三，完善信息公開(kāi)制度。政府以前的“內(nèi)外有別”媒體政策，逐步被以新聞發(fā)言人制度為主的一整套即時(shí)信息公開(kāi)措施所取代。

第四，相關(guān)法律法規(guī)的健全。頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》、《國(guó)家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》等公共危機(jī)相關(guān)法律制度。

二、我國(guó)公共危機(jī)管理存在的問(wèn)題。雖然我國(guó)在公共危機(jī)管理中取得了一些成績(jī)，但是我們要客觀的看待我國(guó)目前公共危機(jī)管理的現(xiàn)狀，依然存在著很多問(wèn)題。

第一，我國(guó)政府的公共危機(jī)管理缺乏高效統(tǒng)一的應(yīng)急管理體制。回顧我國(guó)政府近年來(lái)應(yīng)對(duì)幾次重大公共危機(jī)事件的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)每當(dāng)突發(fā)公共危機(jī)發(fā)生并造成一定的災(zāi)難后，國(guó)家決策機(jī)構(gòu)一般都會(huì)根據(jù)法律法規(guī)組建一個(gè)臨時(shí)性的指揮部門(mén)。在突發(fā)公共衛(wèi)生事件處理完畢之后，該指揮機(jī)構(gòu)也就撤銷(xiāo)解散，先關(guān)工作人員回歸原單位。由此可見(jiàn)，我國(guó)尚未建立全國(guó)性的公共危機(jī)管理的常設(shè)機(jī)構(gòu)，全國(guó)性的公共危機(jī)應(yīng)急管理體制也尚未形成。另一方面，我國(guó)政府雖形成了較為完備的垂直行政管理體系，但是部門(mén)地區(qū)橫向整合能力差。因而建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的應(yīng)急管理體制已經(jīng)成為公共危機(jī)治理亟待解決的問(wèn)題。

第二，政府的公共危機(jī)管理預(yù)警機(jī)制不健全。危機(jī)管理的核心在平時(shí)，在于預(yù)防，而不在于出現(xiàn)了危機(jī)之后的力挽狂瀾，我國(guó)目前沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的危及預(yù)警機(jī)構(gòu)，危機(jī)監(jiān)測(cè)不力。預(yù)警機(jī)制不健全不僅在于體制方面，部分政府官員的危機(jī)意識(shí)和心理適應(yīng)能力比較差，危機(jī)防范意識(shí)弱，對(duì)于具有潛在危機(jī)性質(zhì)的一般事件認(rèn)識(shí)不到位，同樣影響著預(yù)警機(jī)制的正常運(yùn)作。

第三，政府的公共危機(jī)管理缺乏有效的信息溝通機(jī)制。首先，我國(guó)政府組織的結(jié)構(gòu)層級(jí)較多，政府內(nèi)部，各地區(qū)之間信息溝通和共享機(jī)制欠缺。除此之外，政府與公正、大眾媒體之間缺乏有效的溝通。這些都會(huì)導(dǎo)致危機(jī)發(fā)生的初始階段政府不能及時(shí)、準(zhǔn)確的獲取信息，不能采取積極有效的應(yīng)對(duì)措施，從而影響危機(jī)處理的整個(gè)過(guò)程。

第四，我國(guó)公共危機(jī)管理缺乏完善的法制保障。我國(guó)公共應(yīng)急法制還不健全，這主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)行公共應(yīng)急法制尚不健全；二則是現(xiàn)行公共應(yīng)急法制的執(zhí)行不到位。

第五，公共危機(jī)管理的善后處理與評(píng)估機(jī)制不完善。危機(jī)事態(tài)得到控制并不意味著危機(jī)管理過(guò)程的結(jié)束。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系存在以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是評(píng)估主體單一，二是評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，三是評(píng)估對(duì)象的片面性。

完善我國(guó)公共危機(jī)管理的對(duì)策建議

一、建立公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制。為了適應(yīng)公共危機(jī)管理的要求，我國(guó)必須建立一個(gè)快速高效、職能明確、權(quán)責(zé)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一的危機(jī)管理體制，并將政府各職能部門(mén)的職責(zé)用法制化的手段明晰，以達(dá)到應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)這些部門(mén)間的高效協(xié)調(diào)運(yùn)作的目的。因此，需要建立合理完備的危機(jī)管理體制，即危機(jī)管理的指揮決策機(jī)構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢(xún)組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門(mén)和輔助部門(mén)。這些不同的組織部門(mén)，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過(guò)程中發(fā)揮著不同的作用。

二、建立健全的公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)。政府應(yīng)當(dāng)建立危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，盡早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，捕捉危機(jī)征兆，抓住解決的機(jī)遇，控制危機(jī)蔓延。公共危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)的建立健全，包括完善的公共危機(jī)監(jiān)測(cè)、咨詢(xún)、組織網(wǎng)絡(luò)和完善的法規(guī)體系，確保公共危機(jī)的科學(xué)識(shí)別、準(zhǔn)確分級(jí)和及時(shí)公布。

預(yù)防與控制是管理中成本最低、最簡(jiǎn)便的方法。公共危機(jī)的預(yù)防管理，應(yīng)該是危機(jī)管理中最為重要且難度最大的工作。包括對(duì)危機(jī)進(jìn)行合理的預(yù)測(cè)，對(duì)可能發(fā)生的危機(jī)進(jìn)行分析以形成備選方案，并根據(jù)危機(jī)的實(shí)時(shí)變化情況，不斷調(diào)整方案。

三、建立有效的信息溝通機(jī)制，促進(jìn)多元化合作。完善危機(jī)信息管理系統(tǒng)。良好的信息溝通機(jī)制可以保證信息準(zhǔn)確、及時(shí)地傳遞，有利于政府快速制定政策和決策。當(dāng)前要建立有效的信息溝通機(jī)制，促進(jìn)多元化合作必須做到以下兩個(gè)方面：

首先，要打破政府之間的信息封鎖壁壘。對(duì)于危機(jī)事件的處理全過(guò)程，政府部門(mén)之間應(yīng)該通力合作，服從協(xié)調(diào)。建立一個(gè)充分分享的信息交流平臺(tái)。其次，政府要增加透明度，暢通渠道。政府應(yīng)與媒體主動(dòng)性地溝通、協(xié)調(diào)和合作，政府引導(dǎo)媒體充分介入危機(jī)事件中。充分尊重和保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，尊重媒體的新聞自由，及時(shí)準(zhǔn)確的信息公布，可以形成“同舟共濟(jì)”的團(tuán)結(jié)局面。

四、完善公共危機(jī)管理的法律法規(guī)體系。我國(guó)公共危機(jī)應(yīng)急法制建設(shè)的重點(diǎn)是：盡快完善各層次、各領(lǐng)域的公共緊急法律法規(guī)，制定出我國(guó)緊急狀態(tài)法。此外，逐步完善與重大突發(fā)事件政府應(yīng)對(duì)機(jī)制密切的法律制度，例如行政強(qiáng)制法制、政府信息公開(kāi)法制、行政指導(dǎo)法制等等。

五、建立健全危機(jī)管理的善后處理與評(píng)估反饋系統(tǒng)。善后處理主要包括以下幾方面內(nèi)容：一是災(zāi)后生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施的重建和秩序的恢復(fù)；二是按照程序清算損失；三是賠償損失，要搶救受傷人員，救濟(jì)群眾，對(duì)住房、食品、用水、醫(yī)療、生產(chǎn)資料等進(jìn)行妥善安排；四是對(duì)公眾災(zāi)難心理創(chuàng)傷的安撫和慰藉；最后是進(jìn)行事故調(diào)查與危機(jī)直接責(zé)任人員的處理。

針對(duì)我國(guó)政府公共危機(jī)管理績(jī)效評(píng)估體系存在的問(wèn)題，可以從以下幾個(gè)方面思考：其一是堅(jiān)持自評(píng)、互評(píng)與第三方獨(dú)立評(píng)價(jià)相結(jié)合；其二是加快建立統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)；其三是健全政府危機(jī)管理中的問(wèn)責(zé)機(jī)制。

在公共危機(jī)管理上，只要政府建立起應(yīng)急反應(yīng)機(jī)制和完善的危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)，建立公共危機(jī)管理的統(tǒng)一指揮體制，動(dòng)員社會(huì)參與危機(jī)救治，加強(qiáng)信息流通，增進(jìn)社會(huì)認(rèn)同，促進(jìn)危機(jī)管理的法制化建設(shè)。就一定能確保我們控制局面，在各種危機(jī)和突發(fā)事件面前處變不驚，轉(zhuǎn)危為安。最大限度的減少危機(jī)傷害，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

（作者單位：廣西師范大學(xué)政治與行政學(xué)院）