非時(shí)政類報(bào)刊轉(zhuǎn)企改制九大問(wèn)題解析

郭全中

非時(shí)政類報(bào)刊出版單位的轉(zhuǎn)企改制能有效地解決報(bào)刊出版單位數(shù)量過(guò)多、實(shí)力過(guò)弱、規(guī)模過(guò)小等突出問(wèn)題，并進(jìn)一步提高市場(chǎng)集中度、改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和強(qiáng)化核心競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而促進(jìn)非時(shí)政類報(bào)刊出版單位的大發(fā)展大繁榮。當(dāng)前，非時(shí)政類報(bào)刊出版單位改革進(jìn)入攻堅(jiān)期，雖然已經(jīng)取得顯著成效，但還存在諸多突出問(wèn)題有待解決。

之一：出資人問(wèn)題

《公司法》第四條規(guī)定，公司股東依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等權(quán)利，因此，出資人能否科學(xué)合理地行使其權(quán)利將決定著一個(gè)公司的成敗。對(duì)于非時(shí)政類報(bào)刊出版單位來(lái)說(shuō)，一方面，由于其出版內(nèi)容不同程度具有意識(shí)形態(tài)屬性，另一方面其資產(chǎn)形式多為國(guó)有獨(dú)資，這兩方面的原因?qū)е缕涑鲑Y人的職責(zé)需要多部門行使，其出資人職責(zé)更難履行，也更難明確。

當(dāng)前，在改革中，對(duì)傳媒業(yè)的出資人安排主要有以下四種方案：一是由當(dāng)?shù)卣畵?dān)當(dāng)出資人，授權(quán)給傳媒集團(tuán)相關(guān)機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。如南方報(bào)業(yè)傳媒集團(tuán)就是由廣東省政府當(dāng)出資人，并授權(quán)給南方報(bào)業(yè)集團(tuán)管委會(huì)經(jīng)營(yíng)其所擁有的國(guó)有資產(chǎn)并履行出資人職責(zé)，但是集團(tuán)資產(chǎn)仍在省財(cái)政廳名下。二是由當(dāng)?shù)貒?guó)資委履行出資人職責(zé)。浙江日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)、杭州日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)和寧波日?qǐng)?bào)報(bào)業(yè)集團(tuán)等傳媒單位的資產(chǎn)由當(dāng)?shù)貒?guó)資委履行出資人職責(zé)。三是由財(cái)政部門履行出資人職責(zé)。目前，中央級(jí)報(bào)刊單位轉(zhuǎn)企改制之后其資產(chǎn)由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。四是由宣傳部門履行出資人職責(zé)。上海市的傳媒單位多采取這種方式，如新華傳媒在其招股說(shuō)明書(shū)中顯示的實(shí)際控制人是上海市委宣傳部。從上述出資人的幾種方式來(lái)看，方式林林總總，尚未形成統(tǒng)一明確的出資人制度。

科學(xué)明確的出資人制度將在很大程度上決定著傳媒單位轉(zhuǎn)企改制的成效，因此，要結(jié)合各地實(shí)際情況，逐步形成統(tǒng)一、明確的出資人制度。建議可以成立獨(dú)立的文化資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)或直接由現(xiàn)有的國(guó)資委進(jìn)行管理或者由財(cái)政部門成立專門的機(jī)構(gòu)來(lái)履行出資人職責(zé)。

之二：非時(shí)政類報(bào)刊出版單位的范圍問(wèn)題

當(dāng)前的相關(guān)文件規(guī)定：省級(jí)、副省級(jí)和省會(huì)城市黨委機(jī)關(guān)報(bào)刊所屬的非時(shí)政類報(bào)刊出版單位，文化、藝術(shù)、生活、科普等非時(shí)政類報(bào)刊出版單位，專業(yè)技術(shù)性較強(qiáng)的行業(yè)性報(bào)刊出版單位，隸屬于企業(yè)法人的報(bào)刊出版單位，要先行轉(zhuǎn)制。從這條規(guī)定可以明確看出，省級(jí)、副省級(jí)和省會(huì)城市黨委機(jī)關(guān)報(bào)刊毫無(wú)疑問(wèn)屬于時(shí)政類報(bào)刊，而其旗下所屬的其他單位可以認(rèn)定為非時(shí)政類報(bào)刊。但是為數(shù)不少的地市級(jí)黨委機(jī)關(guān)報(bào)刊是屬于時(shí)政類報(bào)刊還是屬于非時(shí)政類報(bào)刊尚未明確，這也使得地市級(jí)報(bào)刊的轉(zhuǎn)企改制缺少指導(dǎo)性原則，會(huì)導(dǎo)致其無(wú)所適從。

之三：非時(shí)政類報(bào)刊出版單位的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題

當(dāng)前的相關(guān)文件規(guī)定：晚報(bào)、都市報(bào)和財(cái)經(jīng)類報(bào)刊不同于一般非時(shí)政類報(bào)刊，承擔(dān)著重要的輿論引導(dǎo)職責(zé)，按照有利于做大做強(qiáng)主流媒體的要求，中央各部門各單位所屬的都市類和財(cái)經(jīng)類報(bào)刊、省級(jí)和副省級(jí)及省會(huì)城市黨報(bào)黨刊所屬的晚報(bào)、都市類和財(cái)經(jīng)類報(bào)刊等出版單位，經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)行轉(zhuǎn)制。

一方面，晚報(bào)、都市類和財(cái)經(jīng)類等報(bào)刊有一定的意識(shí)形態(tài)屬性，其轉(zhuǎn)企改制應(yīng)該更加慎重；另一方面，如果能把這些報(bào)刊單位轉(zhuǎn)企改制并全面推向市場(chǎng)，將極大地促進(jìn)中國(guó)報(bào)刊業(yè)的改革與發(fā)展。文件中提出“經(jīng)批準(zhǔn)可進(jìn)行轉(zhuǎn)制”，但是從相關(guān)文件規(guī)定中尚不清楚由誰(shuí)進(jìn)行批準(zhǔn)，到底是由中宣部和新聞出版總署進(jìn)行批準(zhǔn)？還是由當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T進(jìn)行批準(zhǔn)？如果是由當(dāng)?shù)氐闹鞴懿块T進(jìn)行批準(zhǔn)，則不同的地方認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)肯定會(huì)存在較大差異，這就會(huì)對(duì)晚報(bào)、都市類和財(cái)經(jīng)類報(bào)刊的轉(zhuǎn)企改制造成一定影響。

之四：堅(jiān)持黨管媒體的問(wèn)題

相關(guān)文件規(guī)定：堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，確保黨管媒體、黨管干部，確保正確政治方向。由于非時(shí)政類報(bào)刊也具有一定的意識(shí)形態(tài)屬性，無(wú)疑要堅(jiān)持黨管媒體和黨管干部，但是如何更科學(xué)地堅(jiān)持黨管媒體呢？

任何媒體和企業(yè)的關(guān)鍵在于人才尤其是高級(jí)管理人才，因此，只要管好干部就能有效地管好媒體。但是，如果事無(wú)巨細(xì)，既管干部又管資產(chǎn)，又管具體版面和事務(wù)，不僅和改革中政企分開(kāi)的思路不一致，而且由于媒體的具體管理要充分體現(xiàn)專業(yè)化、精細(xì)化和科學(xué)化，黨委在具體事務(wù)管理上也不可能得心應(yīng)手。因此，建議黨管好干部等重大問(wèn)題，而具體事務(wù)由專業(yè)部門進(jìn)行管理，以更好地實(shí)現(xiàn)專業(yè)化管理。

之五：人員分流安置問(wèn)題

相關(guān)文件規(guī)定：分期分批按照規(guī)范的程序改制，在清產(chǎn)核資的基礎(chǔ)上，核銷事業(yè)編制，注銷事業(yè)單位法人，進(jìn)行企業(yè)工商登記注冊(cè)，與在職職工全部簽訂勞動(dòng)合同，按照企業(yè)辦法參加社會(huì)保險(xiǎn)；非時(shí)政類報(bào)刊出版單位經(jīng)批準(zhǔn)予以撤銷的，其主管主辦單位要制定專門的人員分流安置辦法，采取多種渠道進(jìn)行安置。要優(yōu)先考慮在本部門本系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行安置；經(jīng)協(xié)商一致自謀職業(yè)的，由主管主辦單位依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系。

在轉(zhuǎn)企改制中，人員分流安置等問(wèn)題是重要問(wèn)題，一方面牽涉到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償問(wèn)題，另一方面牽涉到接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系問(wèn)題，而這兩個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵又在于標(biāo)準(zhǔn)和資金來(lái)源。目前，經(jīng)濟(jì)條件較好的單位其經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和接續(xù)社會(huì)保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)較高，如浙江的一些報(bào)刊單位為員工買了企業(yè)年金，而經(jīng)濟(jì)條件較差的單位由于缺乏資金則標(biāo)準(zhǔn)較低。建議由國(guó)家根據(jù)各地實(shí)際情況制定最低標(biāo)準(zhǔn)，并由各級(jí)政府聯(lián)合提供資金來(lái)源。

之六：主管主辦資格問(wèn)題

相關(guān)文件規(guī)定：實(shí)行嚴(yán)格的報(bào)刊出版市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，從主管主辦資質(zhì)、內(nèi)容導(dǎo)向、資本來(lái)源、資產(chǎn)規(guī)模等方面制定具體的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，同時(shí)建立健全市場(chǎng)退出機(jī)制，關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)一批不符合市場(chǎng)準(zhǔn)入條件、不具備報(bào)刊出版資質(zhì)和違規(guī)出版以及嚴(yán)重虧損、資不抵債的報(bào)刊出版單位，切實(shí)提高報(bào)刊出版業(yè)集中度；按照主管主辦單位資質(zhì)和職責(zé)的要求，報(bào)刊出版單位與主管主辦單位應(yīng)是隸屬關(guān)系而不是掛靠關(guān)系，主管主辦單位須切實(shí)擔(dān)負(fù)起管導(dǎo)向、管干部、管資產(chǎn)的職責(zé)。按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)格審核報(bào)刊的主管主辦單位資質(zhì)。不具備資產(chǎn)重組條件的非時(shí)政類報(bào)刊出版單位，轉(zhuǎn)制后原主管主辦關(guān)系暫時(shí)不變。

探索建立主管主辦管理體制與出資人管理體制有機(jī)銜接的工作機(jī)制。首先，要提高報(bào)刊出版業(yè)的集中度，就必須大幅度減少主管主辦單位，否則報(bào)刊出版單位的資源分散現(xiàn)狀就不可能得到根本改善，因此，必須用各種條件嚴(yán)格限制主管主辦單位資質(zhì)。其次，由于報(bào)刊出版單位與主管主辦單位應(yīng)是隸屬關(guān)系而不是掛靠關(guān)系，主管主辦單位須切實(shí)擔(dān)負(fù)起管導(dǎo)向、管干部、管資產(chǎn)的職責(zé)。這就要求主管主辦單位要成為報(bào)刊出版單位的出資人，進(jìn)而要求主管主辦單位必須具備出資人管理能力，因此，建議報(bào)刊出版單位的主管主辦單位由大型傳媒集團(tuán)擔(dān)任，切實(shí)履行相關(guān)職責(zé)。

之七：刊號(hào)資源是否進(jìn)入企業(yè)問(wèn)題

報(bào)刊出版單位的刊號(hào)資源作為市場(chǎng)準(zhǔn)入的牌照資源，由國(guó)家新聞出版行政管理部門核發(fā)給報(bào)刊企業(yè)使用。目前來(lái)看，報(bào)刊企業(yè)取得的僅是刊號(hào)的使用權(quán)，而不是刊號(hào)的所有權(quán)，刊號(hào)既不能進(jìn)入企業(yè)也不是企業(yè)資產(chǎn)的組成部分。

但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，刊號(hào)作為行政許可的牌照資源，具有很強(qiáng)的稀缺性，本身具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可以進(jìn)入企業(yè)。目前，在其他行業(yè)，如網(wǎng)絡(luò)牌照以及很多專賣許可也都已經(jīng)進(jìn)入企業(yè)。

尤其需要注意的是，刊號(hào)作為報(bào)刊企業(yè)的一項(xiàng)極為重要的市場(chǎng)準(zhǔn)入資源，對(duì)于轉(zhuǎn)企改制之后的報(bào)刊企業(yè)極其重要，為了促進(jìn)轉(zhuǎn)企改制之后的報(bào)刊企業(yè)更好地發(fā)展，可以嘗試把刊號(hào)資源進(jìn)入轉(zhuǎn)企改制之后的企業(yè)。但是目前相關(guān)規(guī)定尚未明確刊號(hào)資源能否進(jìn)入轉(zhuǎn)企改制之后的企業(yè)。另外，目前，一些非時(shí)政類報(bào)刊出版單位進(jìn)行整體轉(zhuǎn)企改制，如果這些企業(yè)本身成為主管主辦單位，其刊號(hào)資源也只能放入企業(yè)，而如果不允許刊號(hào)資源放入企業(yè)，那么，這些企業(yè)的刊號(hào)資源如何處理就成為一個(gè)難題。

因此，建議對(duì)于刊號(hào)資源采取分類管理的辦法，對(duì)于時(shí)政類報(bào)刊出版單位和公益類報(bào)刊出版單位的刊號(hào)資源不能進(jìn)入經(jīng)營(yíng)性部分（企業(yè)），而對(duì)于非時(shí)政類報(bào)刊出版單位，其刊號(hào)資源可以進(jìn)入企業(yè)，但是在刊號(hào)資源的轉(zhuǎn)移上要做出限定。

之八：稅收問(wèn)題

目前，在文化企業(yè)轉(zhuǎn)企改制的優(yōu)惠政策方面，主要是財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)和支持文化企業(yè)發(fā)展兩個(gè)規(guī)定的通知》（國(guó)辦發(fā)[2008]114號(hào)），在出臺(tái)的《關(guān)于文化體制改革中經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)的若干稅收優(yōu)惠政策的通知》中作出了如下規(guī)定：首先，經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊(cè)之日起免征企業(yè)所得稅。其次，由財(cái)政部門撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)的文化單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)，自轉(zhuǎn)制注冊(cè)之日起對(duì)其自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅。第三，黨報(bào)、黨刊將其發(fā)行、印刷業(yè)務(wù)及相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)剝離組建的文化企業(yè)，自注冊(cè)之日起所取得的黨報(bào)、黨刊發(fā)行收入和印刷收入免征增值稅。第四，對(duì)經(jīng)營(yíng)性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制中資產(chǎn)評(píng)估增值涉及的企業(yè)所得稅，以及資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓涉及的增值稅、營(yíng)業(yè)稅、城建稅等給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策，具體優(yōu)惠政策由財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局根據(jù)轉(zhuǎn)制方案確定。優(yōu)惠期限為2009年1月1日至2013

年12月31日。

按照目前的改革方案，由于采取的是“采編合一”的改革思路，改制后的報(bào)刊企業(yè)的營(yíng)業(yè)稅和增值稅不會(huì)出現(xiàn)重復(fù)繳納，這是一個(gè)重大進(jìn)步。

但是在稅收方面還存在長(zhǎng)期面臨增值稅倒掛的問(wèn)題。由于我國(guó)報(bào)紙售價(jià)較低，大多數(shù)報(bào)紙都是“發(fā)行倒掛”，即報(bào)紙銷售收入一般低于其新聞紙及印刷費(fèi)成本支出，這就導(dǎo)致在現(xiàn)行增值稅稅制下，報(bào)業(yè)企業(yè)存在嚴(yán)重的“增值稅倒掛”問(wèn)題，即進(jìn)項(xiàng)稅大于銷項(xiàng)稅的情況，簡(jiǎn)單地說(shuō)，報(bào)紙銷售業(yè)務(wù)在虧損的情況下仍要繳納增值稅，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“增值”卻仍需繳納“增值稅”，完全違背了增值稅征收的本意。按照目前的相關(guān)規(guī)定，這部分多繳的“倒掛”額可以累積掛賬，

用于無(wú)限期沖銷將來(lái)應(yīng)繳納的增值稅，但不能直接返還。但是，由于我國(guó)報(bào)紙銷售的特殊性，絕大多數(shù)報(bào)紙發(fā)行都是倒掛的，而且從長(zhǎng)期來(lái)看也不可能“增值”，實(shí)際上將造成“倒掛”越來(lái)越多。那么，報(bào)紙企業(yè)的增值稅倒掛額就成為報(bào)業(yè)企業(yè)放在國(guó)家的一筆存款，雖然可以慢慢抵扣未來(lái)需繳的增值稅，但由于報(bào)紙銷售始終無(wú)法增值，報(bào)業(yè)企業(yè)大量資金將長(zhǎng)期被國(guó)家無(wú)償占用。此外，雖然目前可將部分購(gòu)買紙張和印刷勞務(wù)的增值稅計(jì)入成本進(jìn)行抵扣，起到了一定的調(diào)節(jié)效果，但這只收回了這部分要繳納增值稅的25%，其余部分相當(dāng)于無(wú)償贈(zèng)與國(guó)家，在免繳企業(yè)所得稅的情況下更是起不到稅收調(diào)節(jié)的效果。在我國(guó)報(bào)業(yè)發(fā)展的相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期

內(nèi)，“增值稅倒掛”將一直存在，因此，要解決報(bào)業(yè)企業(yè)的實(shí)際問(wèn)題，可以在報(bào)業(yè)企業(yè)稅收政策上采取倒掛部分的增值稅返還的措施。當(dāng)然，由于報(bào)業(yè)企業(yè)以前的基礎(chǔ)薄弱，而且轉(zhuǎn)企

改制中劃撥地改變土地性質(zhì)等諸多問(wèn)題，也都需要國(guó)家在財(cái)政稅收上給予大力支持，這樣才能真正有利于中國(guó)文化產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展。

之九：具體改革規(guī)程問(wèn)題

近日，《中央各部門各單位非時(shí)政類報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)制工作基本規(guī)程》正式公布，規(guī)程包括成立報(bào)刊出版單位體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，制訂轉(zhuǎn)制工作方案，清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估，國(guó)有資產(chǎn)管理，建立法人治理結(jié)構(gòu)，注銷事業(yè)單位法人與辦理企業(yè)登記注冊(cè)，人員安置和勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整，享受稅收優(yōu)惠政策八個(gè)部分。該規(guī)程僅適用于具有獨(dú)立法人的報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)企改制，且供中央各部門各單位報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)制工作參考。

該規(guī)程對(duì)于中央非時(shí)政類報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)制工作的各個(gè)方面都作出了較為詳細(xì)的規(guī)定：一是非時(shí)政類報(bào)刊出版單位體制改革工作聯(lián)席會(huì)議辦公室設(shè)在新聞出版總署；二是明確了轉(zhuǎn)制工作方案內(nèi)容，并明確轉(zhuǎn)制工作方案要以主管部門名義向非時(shí)政類報(bào)刊出版單位體制改革工作聯(lián)席會(huì)議辦公室報(bào)送，聯(lián)席會(huì)議辦公室對(duì)所報(bào)方案予以審核和批復(fù)；三是要做好清產(chǎn)核資、財(cái)務(wù)審計(jì)和資產(chǎn)評(píng)估工作，并做好清產(chǎn)核資、資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果的核準(zhǔn)或備案；四是在國(guó)有資產(chǎn)管理方面，要明確出資人和監(jiān)管職能；五是在建立法人治理結(jié)構(gòu)方面，要明確主管主辦職責(zé)、建立法人治理結(jié)構(gòu)和制定公司決策議事規(guī)則；六是在注銷事業(yè)單位法人與辦理企業(yè)登記注冊(cè)方面，要核銷事業(yè)編制、注銷事業(yè)單位法人、辦理行政許可審批事項(xiàng)、辦理企業(yè)登記注冊(cè)；七是在人員安置和勞動(dòng)關(guān)系調(diào)整方面，要成立專門小組、簽訂勞動(dòng)合同、參加社會(huì)保險(xiǎn)。

由于該規(guī)程針對(duì)的主要是中央各單位的非時(shí)政類報(bào)刊出版單位，而對(duì)于更大范圍的地方性的非時(shí)政類報(bào)刊出版單位的改制尚缺乏可操作的改革指導(dǎo)原則，導(dǎo)致各地在進(jìn)行非時(shí)政類報(bào)刊出版單位轉(zhuǎn)企改制時(shí)，方案五花八門，大大影響了改革的進(jìn)程和效果。因此，需要相關(guān)部門進(jìn)一步出臺(tái)較為具體的改革指導(dǎo)意見(jiàn)。

作者單位 中國(guó)新聞出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)