◎ 梁 濤

城市化進(jìn)程中農(nóng)民工住房需求問題的研究
--基于城市融入的視角

◎ 梁 濤

文章從農(nóng)民工城市融入的視角研究如何解決城市化進(jìn)程中農(nóng)民工住房需求問題.英國(guó)、德國(guó)、新加坡在城市化進(jìn)程的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示我們進(jìn)城農(nóng)民工的基本住房應(yīng)該主要由政府提供.鑒于我國(guó)住房保障制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工具有強(qiáng)烈的排斥性,文章建議改革我國(guó)現(xiàn)有的廉租房制度,將進(jìn)城農(nóng)民工納入保障范圍.對(duì)于可能出現(xiàn)的資金供給不足,可以通過加大財(cái)政投入以及制度創(chuàng)新來解決.

城市化 農(nóng)民工 住房需求 城市融入

減少農(nóng)業(yè)人口,增加城市人口在總?cè)丝谥械谋戎?是城市化過程的一項(xiàng)主要內(nèi)容,同時(shí)也是一個(gè)國(guó)家城市化水平的標(biāo)志.近代社會(huì)發(fā)展史表明,由工業(yè)化引起的城市化是近代所有傳統(tǒng)社會(huì)邁向現(xiàn)代社會(huì)的必由之路,我國(guó)也不例外,城市化成為我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程中不可逆轉(zhuǎn)的潮流,農(nóng)民工成為了我國(guó)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)特殊群體.進(jìn)城農(nóng)民工如何融入城市問題成為了當(dāng)前我國(guó)理論界關(guān)注的熱點(diǎn).

一、文獻(xiàn)回顧

目前對(duì)于農(nóng)民工城市融入問題的研究,主要圍繞三個(gè)方面展開:一是我國(guó)農(nóng)民工城市融入條件的研究.田凱(1995)指出農(nóng)民工要真正適應(yīng)城市生活,為城市文化所吸納必須具備3個(gè)方面的基本條件:首先,在城市找到相對(duì)穩(wěn)定的職業(yè);其次,這種職業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)收入及社會(huì)地位能夠形成一種與當(dāng)?shù)厝私咏纳罘绞?從而使其具備與當(dāng)?shù)厝税l(fā)生社會(huì)交往,并參與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)生活的條件;最后,由于這種生活方式的影響和與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的接觸,使他可能接受并形成新的、與當(dāng)?shù)厝讼嗤膬r(jià)值觀.因此,流動(dòng)人口社會(huì)融合包括3個(gè)層面:經(jīng)濟(jì)層面、社會(huì)層面、心理層面或文化層面[1].朱力(2005)認(rèn)為這3個(gè)不同方面是依次遞進(jìn)的,經(jīng)濟(jì)層面的適應(yīng)是立足城市的基礎(chǔ);社會(huì)層面是城市生活的進(jìn)一步要求,反映的是融入城市生活的廣度;心理層面的適應(yīng)是屬于精神上的,反映的是參與城市生活的深度,只有心理和文化的適應(yīng),才說明流動(dòng)人口完全地融入于城市社會(huì)[2].

二是對(duì)我國(guó)農(nóng)民工城市融入現(xiàn)狀的研究.學(xué)者們主要是通過問卷調(diào)查與實(shí)地研究的方式獲取相關(guān)資料和數(shù)據(jù)進(jìn)行分析.馬廣海(2000)通過對(duì)山東大學(xué)對(duì)濟(jì)南外來農(nóng)民收入所作的調(diào)查數(shù)據(jù)分析得到"經(jīng)濟(jì)吸納,社會(huì)拒入"的結(jié)論,即農(nóng)民工與城市的關(guān)系僅限于經(jīng)濟(jì)上的交換關(guān)系,農(nóng)民工付出勞動(dòng)后獲得相應(yīng)的報(bào)酬,這是城市對(duì)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)吸納,不過若從社會(huì)其他方面看,農(nóng)民工實(shí)際上還是被排斥在外."經(jīng)濟(jì)吸納,社會(huì)拒入"的現(xiàn)狀反映出我國(guó)農(nóng)民工的城市融入度還很低[3].徐志旻通過對(duì)福州市進(jìn)城農(nóng)民工家庭的調(diào)查發(fā)現(xiàn),農(nóng)民工家庭已改變某些原有的生活方式和價(jià)值觀念,向城市文明體系靠攏.但從總體上看,由于在職業(yè)、經(jīng)濟(jì)收入等方面還大多處于較為明顯的低下水平,直接妨礙了他們?cè)谏鐣?huì)層面與城市人的交往和接觸;社會(huì)層面上與城市人交往的困難,又直接妨礙了他們?cè)谖幕瘜用嫔吓c城市文明的融合[4].總體而言,國(guó)內(nèi)學(xué)者大都認(rèn)同上述觀點(diǎn).張時(shí)玲對(duì)安徽農(nóng)民工的調(diào)查[5]、周曉虹對(duì)北京"浙江村"與溫州農(nóng)村社區(qū)的個(gè)案對(duì)比研究[6]等等,學(xué)者們對(duì)不同城市所做的調(diào)查研究也進(jìn)一步驗(yàn)證了這個(gè)觀點(diǎn).

三是農(nóng)民工融入城市的影響因素分析.

1.人力資本.多項(xiàng)研究已證明了農(nóng)民工人力資本對(duì)其經(jīng)濟(jì)收入的關(guān)系.姚先國(guó)、俞玲(2003)對(duì)杭州地區(qū)農(nóng)民工問卷調(diào)查表明文化程度和職業(yè)培訓(xùn)對(duì)外出勞動(dòng)力職業(yè)分布有顯著影響.文化程度對(duì)勞動(dòng)力成為管理、專業(yè)技術(shù)人員和公司職員作用在統(tǒng)計(jì)上非常顯著;職業(yè)培訓(xùn)對(duì)勞動(dòng)力在服務(wù)行業(yè)和工業(yè)生產(chǎn)部門就業(yè)作用顯著[7].趙延?xùn)|,王奮宇(2002)的研究表明職業(yè)培訓(xùn)對(duì)流動(dòng)人口經(jīng)濟(jì)地位的影響與他們所接受正規(guī)教育的作用相差無幾.對(duì)此的解釋是,職業(yè)培訓(xùn)不僅可以獲得新的人力資本,而且是原有的人力資本的補(bǔ)充和轉(zhuǎn)化[8].

但是人力資本對(duì)促進(jìn)城市流動(dòng)人口發(fā)展并非表現(xiàn)出一致的顯著性.曾旭暉(2004)對(duì)成都市進(jìn)城農(nóng)民工的一項(xiàng)研究表明,在被假定為市場(chǎng)化程度很高的非正式勞動(dòng)力市場(chǎng)中,進(jìn)城農(nóng)民工的教育回報(bào)并不十分明顯,而且同其他研究結(jié)果相比(尤其是同城市居民教育收益率相比)回報(bào)率還明顯偏低.這說明勞動(dòng)力市場(chǎng)被制度性地分割對(duì)人力資本回報(bào)率的影響很大.流動(dòng)人口在城市生活主要通過工作經(jīng)歷增加個(gè)人人力資本的過程,并對(duì)其向上流動(dòng)和職業(yè)發(fā)展產(chǎn)生積極影響[9].

2.社會(huì)資本.1990年代中期開始,社會(huì)資本概念被引入到對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的研究中.彭慶恩(1996)對(duì)農(nóng)民工中"包工頭"的個(gè)案訪談,詳細(xì)分析了這些人進(jìn)城之后是如何有意識(shí)地構(gòu)筑起一張張"關(guān)系網(wǎng)絡(luò)",并利用這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)來獲得并鞏固自己"包工頭"地位.他認(rèn)為這些關(guān)系網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了個(gè)人所擁有的"關(guān)系資本",其作用要超過人力資本等其他結(jié)構(gòu)性因素[10].趙延?xùn)|(2002)也提出在農(nóng)民工經(jīng)濟(jì)地位獲得過程中,社會(huì)資本的作用可能比人力資本等因素更為顯著,人力資本往往要依靠其社會(huì)資本才能充分發(fā)揮作用[9].渠敬東(2001)認(rèn)為城市農(nóng)民工是依賴社會(huì)關(guān)系"展開"自己的經(jīng)濟(jì)行為,而不是經(jīng)濟(jì)行為"嵌入"在社會(huì)關(guān)系中.農(nóng)民工的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)是圍繞著血緣、地緣和業(yè)緣等同質(zhì)關(guān)系構(gòu)成,并影響農(nóng)民工生活世界的建構(gòu)過程[11].李漢林(2002)指出同質(zhì)群體成員是構(gòu)成農(nóng)民工之間強(qiáng)關(guān)系紐帶的基礎(chǔ);信任,尤其是非制度化信任是構(gòu)造紐帶關(guān)系強(qiáng)度的重要前提條件.農(nóng)民工以初級(jí)群體為基礎(chǔ)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)具有"強(qiáng)關(guān)系"的特點(diǎn)[12].李培林(1996)指出農(nóng)民進(jìn)入城市帶來職業(yè)及生活方式的變化,并沒有從根本上改變他們對(duì)血緣、地緣關(guān)系為紐帶的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的邊界,城市農(nóng)民工社會(huì)關(guān)系結(jié)構(gòu)中的基礎(chǔ)仍然是以血緣和地緣關(guān)系為核心的初級(jí)關(guān)系,這種關(guān)系與其他可以利用的社會(huì)資源相比相對(duì)交易費(fèi)用低、成本小[13][14].調(diào)查顯示在農(nóng)民工生活和交往中,鄉(xiāng)土社會(huì)網(wǎng)絡(luò)起著重要作用.趙樹凱(1995)對(duì)537個(gè)有同村人在當(dāng)?shù)貏?wù)工的農(nóng)民工調(diào)查結(jié)果顯示63.3%經(jīng)常和同村人見面,16.5%的"偶爾見面",20.2%的"很少見面"[15].

朱力(2005)指出農(nóng)民工要在城市中進(jìn)一步發(fā)展,除了利用現(xiàn)有的同質(zhì)關(guān)系外,還必須擴(kuò)展新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng),也就是與城市社會(huì)結(jié)成網(wǎng)絡(luò)來獲得新的信息、機(jī)會(huì)和資源,以及必要的社會(huì)支持[2].趙延?xùn)|等(2002)認(rèn)為相對(duì)于農(nóng)民工進(jìn)城前的原始社會(huì)資本,新型社會(huì)資本在農(nóng)民工社會(huì)地位提高和城市融入中作用更大[8].曹子瑋(2003)通過對(duì)北京、上海、廣州城市的農(nóng)民工調(diào)查與個(gè)案訪談指出在城市進(jìn)行社會(huì)網(wǎng)的再建構(gòu)是部分農(nóng)民工維持自己城市生活的必然選擇,農(nóng)民工再建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)的規(guī)模越大,其在城市獲取的物質(zhì)資源越多,網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的物質(zhì)資源流向他本人的就越多,因此,有無再建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)的農(nóng)民工其在城市的收益有明顯差異.原有的社會(huì)網(wǎng)是農(nóng)民工再建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)的重要基礎(chǔ),還有部分農(nóng)民工通過供求關(guān)系-市場(chǎng)加上情感因素再建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)[13].不過,由于受到社會(huì)排斥,進(jìn)城農(nóng)民工重新建構(gòu)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)非常困難,因此,以初級(jí)群體為主的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)格局也難以改變[14].劉傳江、周玲(2004)進(jìn)一步指出農(nóng)民工的邊緣性地位與其社會(huì)資本的占有和使用具有高度的相關(guān)性.只有改變農(nóng)民工社會(huì)資本匱乏和質(zhì)量低下的狀況,構(gòu)建農(nóng)民工社會(huì)資本的積累和形成機(jī)制,才能促使農(nóng)民工更快完成城市化和市民化的過程,更好地融入到城市社會(huì)生活之中[16].

3.社會(huì)排斥.(1)文化上的排斥.李強(qiáng)(1995)通過對(duì)北京地區(qū)70多個(gè)農(nóng)民工的訪談后發(fā)現(xiàn),多數(shù)農(nóng)民工覺得"被人家看不起"和"受歧視"是最難以忍受的,物質(zhì)上的、生活上的艱苦倒在其次[17].朱力(2005)把市民對(duì)農(nóng)民工的歧視行為概括為:語言輕蔑、有意回避、職業(yè)排斥和人格侮辱.進(jìn)城農(nóng)民工日常生活及社會(huì)交往中所受到的歧視,直接傷害了他們的人格和自尊[2].零點(diǎn)調(diào)查公司持續(xù)3年對(duì)京滬漢等地外來人口的調(diào)查顯示,有18%的外來務(wù)工、經(jīng)商人員感覺到當(dāng)?shù)鼐用竦膹?qiáng)烈歧視,45%的外來務(wù)工、經(jīng)商人員感覺有時(shí)會(huì)受到歧視或會(huì)受到來自某些城里人的歧視.李強(qiáng)(1995)指出日常接觸中的歧視主要發(fā)生在公眾場(chǎng)合,如公共汽車上、商店等和一般居民家庭.不論在哪一種場(chǎng)合,城市人的歧視行為都有可能導(dǎo)致農(nóng)民工群體對(duì)城市人的反感和對(duì)城市的疏遠(yuǎn),無形中挫傷了農(nóng)民工對(duì)城市社會(huì)參與和融入的積極性和主動(dòng)性[17].

(2)制度性排斥.制度性排斥主要研究政府制定戶籍制度以及建立戶籍制度之上的就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等各種制度對(duì)農(nóng)民工城市融入形成的阻礙.由于城市管理部門對(duì)流動(dòng)人口就業(yè)各種有形和無形的限制,使大部分進(jìn)城農(nóng)民工被排斥到相對(duì)低端的次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)上,被迫在非正規(guī)部門,或者是正規(guī)企業(yè)的非正規(guī)就業(yè),以體力勞動(dòng)為主,收入狀況低,享受不到一般正規(guī)就業(yè)者享有的社會(huì)福利,甚至難以獲得基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn),比如工時(shí)、周薪、帶薪假、最低工資、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等.可以說,勞動(dòng)力市場(chǎng)上的制度性排斥是最明顯的,引起了學(xué)者們廣泛關(guān)注.例如,李強(qiáng)、唐壯(2002)等在北京市調(diào)查中發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工遇到過失業(yè)問題的比例高達(dá)45.4%;大約每4個(gè)農(nóng)民工中就有1個(gè)拿不到工資,或者被拖欠;超過60%的農(nóng)民工每天勞動(dòng)時(shí)間超過10小時(shí),34%超過12小時(shí),16%在14小時(shí)及以上;46.0%的人生過病,而93%的人單位未付分文醫(yī)藥費(fèi)[18].

與勞動(dòng)力市場(chǎng)制度性排斥研究形成鮮明對(duì)比的是,對(duì)住房政策排斥的研究起步晚、研究相對(duì)少.李斌(2002)指出80年代以來,中國(guó)住房改革制度體現(xiàn)了社會(huì)結(jié)構(gòu)本身的排斥性,社會(huì)的弱勢(shì)群體被排除在國(guó)家的"住房福利"分配體系之外[19].國(guó)外對(duì)這個(gè)問題的研究也相對(duì)較晚,巴爾和哈羅(Ball & Harloe, 1995)認(rèn)為每個(gè)社會(huì)都有一種"住房供給結(jié)構(gòu)",這個(gè)結(jié)構(gòu)本身存在極大的社會(huì)排斥性.哈羅(Harloe, 1995)進(jìn)一步指出商品房比政府公房有更強(qiáng)的社會(huì)排斥傾向[20].筆者認(rèn)為這個(gè)觀點(diǎn)值得商榷,在中國(guó)城市住房保障制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的社會(huì)排斥似乎比商品房更厲害.

二、城市住房保障制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的排斥性研究

我國(guó)城市住房保障制度主要包括住房公積金制度、住房補(bǔ)貼制度、經(jīng)濟(jì)適用房制度以及廉租房的制度,下面分析這些制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的排斥性.

1.住房公積金制度.住房公積金是國(guó)家強(qiáng)制性建立互助性儲(chǔ)備金(職工和單位分別交納職工月工資一定比率),它通過增加單位繳存部分及減免個(gè)人所得稅來提高繳存人的購買住房的支付能力.同時(shí),通過低利息貸款減輕使用者購房成本的支出.以廣州住戶公積金管理中心提供數(shù)據(jù)為例,2008年廣州現(xiàn)有住房公積金貸款余額200億,與商業(yè)貸款利率相比公積金貸款人節(jié)約了約5億元的利息支出.不過我國(guó)住房公積金制度保障范圍小,到2000年底,我國(guó)住房公積金覆蓋率僅為正式職工的60.3%,近4500萬職工還未建立住房公積金,能參加住房公積金的人多是效益好的國(guó)有企業(yè)以及事業(yè)單位,而主要在民營(yíng)企業(yè)解決就業(yè)問題的進(jìn)城農(nóng)民工基本上不可能擁有自己的住房公積金賬戶.這種形式的住房公積金制度傾向于高收入者,拉大了貧富之差.2006年世界銀行評(píng)價(jià)我國(guó)住房公積金制度是"劫貧濟(jì)富".隨著國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制以及外向型經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展,近年來我國(guó)公積金還出現(xiàn)了繳存額上升,繳存人數(shù)和比重卻有所下降的趨勢(shì).也就是說不僅是進(jìn)城農(nóng)民工,越來越多的在民營(yíng)企業(yè)就業(yè)的城鎮(zhèn)居民也被排斥在公積金制度之外.

2.住房補(bǔ)貼制度.1998年我國(guó)推行貨幣分房制度改革后,各地政府就陸續(xù)推出了相應(yīng)的住房補(bǔ)貼方案.這些住房補(bǔ)貼方案規(guī)定"吃財(cái)政飯"的單位職工可以享受住房補(bǔ)貼最低限度是每月233元,最高限度是933元.我國(guó)絕大部分的進(jìn)城農(nóng)民工都在私營(yíng)企業(yè)的低層工作,很明顯這種"吃財(cái)政飯"職工才具有的住房補(bǔ)貼是不可能享受的.

3.經(jīng)濟(jì)適用房制度.經(jīng)濟(jì)適用房是政府根據(jù)經(jīng)濟(jì)實(shí)用的原則設(shè)計(jì)和直接建設(shè)的,其與普遍商品房的區(qū)別是它的面積較小,單套面積一般在70平方米以下,政府按照減免各種稅費(fèi)后的建設(shè)成本賣給低收入住房困難家庭,其價(jià)格約為市場(chǎng)價(jià)格的一半,購房者可獲得經(jīng)濟(jì)適用房的有限產(chǎn)權(quán).我國(guó)的經(jīng)濟(jì)適用房制度在實(shí)施過程中出現(xiàn)了高收入者渾水摸魚,"夾心層"沒有購買資格,真正低收入者根本買不起的怪現(xiàn)象,實(shí)施的政策效果并不如意.進(jìn)城農(nóng)民工被經(jīng)濟(jì)適用房制度完全排斥在外,他們既沒有資格也沒有能力購買經(jīng)濟(jì)適用房.

4.廉租房制度.由于經(jīng)濟(jì)適用房制度實(shí)施效果不盡如人意,1998年我國(guó)開始推行廉租房制度以求實(shí)現(xiàn)"居者有其屋"的目標(biāo).不過,實(shí)施效果與目標(biāo)有較大的差距.截至2007年11月底,我國(guó)只有80.2萬個(gè)家庭享受了廉租住房,僅占我國(guó)人口的0.2%.《城鎮(zhèn)廉租房的管理辦法》規(guī)定符合市、縣人民政府規(guī)定住房困難的最低收入家庭可以申請(qǐng)廉租住房.表面上看這個(gè)管理辦法沒有將農(nóng)民工排斥在之外,但是各地政府根據(jù)這個(gè)管理辦法制定的《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請(qǐng)、審核及退出管理辦法》明確規(guī)定申請(qǐng)家庭成員中至少有1人為當(dāng)?shù)胤寝r(nóng)業(yè)常住戶口.實(shí)際上進(jìn)城農(nóng)民工在城市受到排斥,結(jié)婚對(duì)象基本上都是原來農(nóng)村的,按照我國(guó)的戶籍政策所生育的孩子也是農(nóng)業(yè)戶口,這樣的家庭怎么可能跑出一個(gè)非農(nóng)業(yè)常住戶口呢?因此,從各地廉租房政策實(shí)施看,進(jìn)城農(nóng)民工是被排斥在外的,并且現(xiàn)有的廉租房制度建設(shè)規(guī)劃也沒有提及是否將進(jìn)城農(nóng)民工納入保障范圍的問題.

上述分析可見,這些提供公房的住房保障制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工表達(dá)了強(qiáng)烈的社會(huì)排斥.從城市融入視角看,這種建立在戶籍制度之上的住房保障制度是阻礙農(nóng)民工城市融入的制度性因素,是一種制度性排斥.如果說商品房只是通過高的價(jià)格將低收入的進(jìn)城農(nóng)民工排斥在外;而我國(guó)政府提供的公房則是將所有不具有當(dāng)?shù)貞艏倪M(jìn)城農(nóng)民工都排斥在外,無論他們的收入高和低.從這點(diǎn)上看,我國(guó)政府提供的公房對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的排斥性甚至比商品房具有的排斥性更大.

住房制度對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工的排斥性,使得農(nóng)民工在城市居住環(huán)境十分惡劣.他們獲取住房方式以租房和單位宿舍為主,絕大多數(shù)居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部的出租房屋里.這些出租房多數(shù)密度大、容積率高、通風(fēng)采光條件不理想.據(jù)北京市統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)(2002)近70%外來人口居住的是平房,平均每戶住房間數(shù)為1.4間,人均住房面積10.7平方米,僅是城市戶籍居民平均水平的一半.同時(shí),兼作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)用房的占11.7%,住房?jī)?nèi)無廚房的占59.4%,炊事燃料使用煤炭的占38.1%,無洗澡設(shè)備的占82.3%,無廁所的占66.8%.天津市一項(xiàng)調(diào)查顯示天津進(jìn)城農(nóng)民工租房比例為44.1%,住單位宿舍比例為55.1%,購買住房?jī)H為4.8%,而城市戶口居民住房的自有率達(dá)64%,農(nóng)民工的人均住房面積是11平方米,而城市戶口居民人均住房面積24.08平方米①.深圳農(nóng)民工中近70%為散居,其他為聚居.56.1%的農(nóng)民工租房住,絕大部分是城中村的出租屋、違章建筑和臨時(shí)工棚;有37.4%的流動(dòng)人口居住在單位宿舍,以多人居住為主,流動(dòng)性大,治安狀況差②.

住房是維持生存的基本商品,農(nóng)民工的基本住房需求在城市無法得到滿足意味著他們?cè)诔鞘袩o法長(zhǎng)期維持生存.相當(dāng)一部分在城市務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民對(duì)所在城市認(rèn)同感不強(qiáng),對(duì)遷入或長(zhǎng)期居住的城市持否定的態(tài)度,認(rèn)為居留城市并非長(zhǎng)久之計(jì),這種過客心態(tài)與住房需求得不到滿足有密切的關(guān)系.由于沒有相對(duì)穩(wěn)定的住宅,使得他們不得不成為城市的過客,在城市工作一段時(shí)間回流到農(nóng)村去.這種回流與歐美國(guó)家人口流入城市、定居城市進(jìn)而融入所在城市不同,這種回流是進(jìn)城農(nóng)民工無法融入城市下無奈的選擇,回流中斷了我國(guó)農(nóng)民工城市化進(jìn)程.當(dāng)前迫切需要從城市融入的視角對(duì)如何滿足進(jìn)城農(nóng)民工基本住房需求問題展開研究.

三、外國(guó)城市化進(jìn)程中住房保障制度改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

英國(guó)城市化的進(jìn)程始于工業(yè)革命,當(dāng)時(shí)大量的農(nóng)民不斷進(jìn)入城市,而住宅大都私人所有,住房租金高昂,大部分的農(nóng)民難以承受.面對(duì)這種情景,1919年英國(guó)政府頒布了《住房和城鎮(zhèn)計(jì)劃法》,第一次將為"勞動(dòng)階層"提供住房作為地方政府的法定責(zé)任,允許地方政府建造社會(huì)出租房,并可以用地方財(cái)產(chǎn)稅直接給予補(bǔ)貼.倫敦更是制訂了嚴(yán)格的住房政策以保障城市居民的基本居住空間.它的主要住房政策有三條:"其一,針對(duì)當(dāng)時(shí)矛盾尖銳的高租盤剝而采取減租的措施.政府規(guī)定出租住房的房租由所在區(qū)的區(qū)政府或區(qū)議會(huì)來確定,出租住房的房主無權(quán)自行確定房租.其二,出租住房的房主如不愿意再擁有住房,可以賣給政府成為公房,也可以賣給租住該住房的居民成為居民自有住房.其三,新建住房主要由政府投資建設(shè)公房,然后將公房用合理的房?jī)r(jià)租給居民居住."

在政府的扶持下,社會(huì)出租房增長(zhǎng)很快,到二戰(zhàn)時(shí)期,地方政府基本上成為了社會(huì)出租房的主要提供者.英國(guó)地方政府1946-1976年30年中,平均年建造14.3萬套公房,并從最初限于低收入困難戶發(fā)展到向所有家庭開放.1945-1980年英國(guó)全國(guó)竣工住房1千多萬幢(套),半數(shù)是政府建的.經(jīng)80年代以來的"住房私有化"浪潮后,英國(guó)仍有34%的公房(1989年統(tǒng)計(jì)數(shù))③.英國(guó)政府擁有的社會(huì)住房量占全國(guó)存量住房的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他西方國(guó)家.英國(guó)政府公房的福利性質(zhì)直接體現(xiàn)在其低廉的租金水平上,20世紀(jì)60年代英國(guó)公房年租金只相當(dāng)于住房?jī)r(jià)值的1.1%.通常西方國(guó)家每年的市場(chǎng)房租價(jià)格相當(dāng)于房?jī)r(jià)的5%,即用20年的房租可以買一套住房,而當(dāng)時(shí)英國(guó)的公房房租需要90年才能與房?jī)r(jià)持平.

英國(guó)在城市化進(jìn)程中實(shí)施的住房保障措施主要側(cè)重于單純的住房供給政策,這種政策一直持續(xù)到城市化進(jìn)程基本結(jié)束、郊區(qū)化和逆城市化發(fā)展才調(diào)整為以規(guī)劃、調(diào)控為主的住房制度.

德國(guó)在城市化進(jìn)程中推行的住房保障制度的主要特點(diǎn)是市場(chǎng)管制和推進(jìn)社會(huì)福利住房建設(shè).《1950年住宅建設(shè)法》推出了"社會(huì)住房計(jì)劃",政府對(duì)納入社會(huì)住房計(jì)劃的項(xiàng)目提供投資補(bǔ)貼,在土地供應(yīng)、貸款、稅收等方面給予優(yōu)惠,條件是它們必須降低出租租金.把社會(huì)住房的租金控制在低收入家庭的負(fù)擔(dān)能力之內(nèi).之后,進(jìn)入市場(chǎng)化時(shí)期.1956年頒布了《住宅建設(shè)法》對(duì)自有住房進(jìn)行扶持和鼓勵(lì),各級(jí)政府對(duì)建房或購房者給予補(bǔ)貼、貸款和減稅等支持,大量的公共資金投入吸引了私人資本流入住房建設(shè).為了進(jìn)一步開放住房市場(chǎng),1960年開始逐步取消租金管制政策,導(dǎo)致租金水平不斷上漲,大大超出了居民的承受能力,1965年頒布《住房補(bǔ)貼法》以保障中低收入家庭的利益.這期間住房政策的重點(diǎn)是建立規(guī)范的住房市場(chǎng),扶持自有住房建設(shè)和為低收入家庭提供住房保障,這一措施使德國(guó)私有住房比例從1950年的8%上升到1978年的37%.這種住房保障制度直到20世紀(jì)80年代后才發(fā)生變化.

新加坡在城市化進(jìn)程中推行的是公共住房政策,即由政府投資建造房屋并以低價(jià)出售給居民的福利政策,主要推行的是公積金制度和"居者有其屋"計(jì)劃. 1959年,新加坡市區(qū)只有9%的居民能夠住上標(biāo)準(zhǔn)的公共住宅,而84%的家庭只能住在店鋪和棚戶中,居住環(huán)境較惡劣.為此,1960年2月政府成立了房屋發(fā)展局,制定了"五年建屋計(jì)劃",以廉租房的形式向居民提供了大量的政府組屋.至2000年,已完成了六個(gè)"五年建屋計(jì)劃",共建成住宅76.65萬套,政府組屋居民的居住條件和環(huán)境有了很大程度的改善.在提供大量組屋的基礎(chǔ)上,政府還進(jìn)一步提出了"居者有其屋"計(jì)劃,政策逐漸由提供組屋為主逐漸向出售廉價(jià)屋過渡.目前新加坡的居民中87.6%居住在由政府建屋發(fā)展局提供的政府組屋里,其中8.6%居住在廉租屋里,79.0%居住在廉價(jià)屋里,其余12.4%的人則住在私人購買的公寓或別墅里.

四、外國(guó)住房保障制度改革對(duì)我國(guó)的啟示

英國(guó)、德國(guó)和新加坡城市化進(jìn)程中不斷調(diào)整改革住房保障制度來滿足進(jìn)城農(nóng)民工住房需求的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)啟示我們--在城市化進(jìn)程初期和發(fā)展階段,包括進(jìn)城農(nóng)民工在內(nèi)的城市流動(dòng)人口基本住房只能由政府提供;我國(guó)應(yīng)該盡早改革現(xiàn)行的住房保障制度.筆者建議改革廉租房制度,將進(jìn)城農(nóng)民工納入廉租房制度保障范圍這是我們當(dāng)前滿足進(jìn)城農(nóng)民工基本住房需求,促進(jìn)其城市融入的可行之策.不過將進(jìn)城農(nóng)民工納入廉租房制度保障范圍必將使廉租房建設(shè)資金供給不足矛盾更加突出.這個(gè)問題的解決需要通過加大政府財(cái)政投入和制度創(chuàng)新來解決.

1.加大政府財(cái)政投入

加大財(cái)政投入是落實(shí)廉租住房的基本保證.中國(guó)的最低20%收入人群占全部收入的比重是4.25%,屬于國(guó)際低水平.理論上社會(huì)收入差距越大,政府應(yīng)當(dāng)用更多的資金投入到社會(huì)保障支出中.也就是說中國(guó)的低收入人群生活困難較大需要得到更多補(bǔ)助,然而中國(guó)社會(huì)保障支出占GDP比重僅為1%屬于國(guó)際低水平(圖1).從住房保障的支出的比較來看,我國(guó)的預(yù)算也嚴(yán)重不足.據(jù)統(tǒng)計(jì),世界上多數(shù)國(guó)家和地區(qū)中央財(cái)政住房及社區(qū)建設(shè)支出占 GDP比重平均達(dá)到0.6%以上,而我國(guó)政府在這方面的支出占GDP比重只有0.037%④.

我國(guó)政府提出地方財(cái)政要將廉租住房保障資金納入年度預(yù)算安排;住房公積金增值收益凈收入要全部用于廉租住房建設(shè);土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例提高到不低于10%.不過從各地已經(jīng)公布的住房建設(shè)計(jì)劃來看,我國(guó)廉租房預(yù)算也嚴(yán)重不足."十一五"期間如果將覆蓋面擴(kuò)大到1000萬戶低收入住房困難家庭每年的資金需求至少497億元.然而2007年中央財(cái)政只安排51億元用于中西部財(cái)政困難地區(qū)廉租住房專項(xiàng)補(bǔ)助.2008年安排68億元雖然增長(zhǎng)幅度很大,但總數(shù)仍然太小.2009年10月國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于利用住房公積金貸款支持保障性住房建設(shè)試點(diǎn)工作的實(shí)施意見》,我國(guó)中斷十年之久的住房公積金建房貸款重新開閘,這意味著廉租房建設(shè)資金可以通過住房公積金貸款方式籌集,不過具體效果還有待驗(yàn)證.

2.通過市場(chǎng)化運(yùn)作模式將民營(yíng)資本引入廉租住宅的建設(shè)中

圖1 收入差距和政府社會(huì)保障支出占GDP比重的國(guó)際比較

廉租房建設(shè)投資回收期雖然較長(zhǎng),不過租金收益的連續(xù)性和穩(wěn)定性可以得到保證,符合資產(chǎn)證券化的特點(diǎn).將廉租房開發(fā)貸款證券化,相當(dāng)于將民間資本引入到廉租房建設(shè),增強(qiáng)商業(yè)銀行廉租貸款的流動(dòng)性,同時(shí)轉(zhuǎn)移和降低商業(yè)銀行的潛在風(fēng)險(xiǎn),有利于防止銀行不良貸款的再生.

BOT模式最早運(yùn)用于政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,通過將項(xiàng)目一定時(shí)期內(nèi)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)讓渡給企業(yè),使民間資本能夠獲取必要的投資收益,政府也解決了建設(shè)資金的不足問題.特許經(jīng)營(yíng)期滿,投資者將項(xiàng)目所有權(quán)歸還給政府,政府完成了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的任務(wù).為了提高民營(yíng)資本投資政府項(xiàng)目的積極性,政府往往給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持,如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保等,條件是用這種款建成的住宅必須以"成本租金"出租給家庭條件和收入符合規(guī)定的用戶.筆者認(rèn)為廉租房建設(shè)可以采用BOT模式引入民間資本來解決建設(shè)資金不足問題.

3.引導(dǎo)、加速市場(chǎng)住房過濾,將過濾的低質(zhì)量住宅作為廉租住宅

政府大規(guī)模興建廉租住宅的做法一般在城市化初期,流動(dòng)人口住房嚴(yán)重短缺情況下更受各國(guó)政府的重視.這種模式優(yōu)點(diǎn)是充分發(fā)揮了政府的資源優(yōu)勢(shì),能夠保證在較短的時(shí)期內(nèi)刺激住房總量的快速上升,解決住房短缺狀況.但缺點(diǎn)是政府財(cái)政壓力過大,房屋建成后還要承擔(dān)"租不養(yǎng)房"的問題.因此,筆者認(rèn)為在一些住房存量充足,中介服務(wù)成熟的城市,政府可以通過引導(dǎo)、加速市場(chǎng)住房過濾,將住房過濾的低質(zhì)量住宅作為進(jìn)城農(nóng)民工的廉租住宅,由政府統(tǒng)一收購或者管理.這種模式比政府大規(guī)模興建廉租住宅模式成本低,政府可將節(jié)約下來的建設(shè)資金用于對(duì)低收入農(nóng)民工家庭租房補(bǔ)貼,相應(yīng)提高租房補(bǔ)貼水平,使農(nóng)民工可以自由地到市場(chǎng)租賃到這些低質(zhì)量的廉租住宅,并且這種由市場(chǎng)住房過濾的廉租住宅在空間布局上不會(huì)出現(xiàn)高度集中或者遠(yuǎn)離中心城區(qū)的問題,從而避免了政府大規(guī)模興建的廉租社區(qū)遠(yuǎn)離中心城區(qū),低收入人群集居、配套不足所引起的社會(huì)隔離、貧困循環(huán)等問題.

注釋:

①張雪筠.農(nóng)民工居住形態(tài)的城市社會(huì)學(xué)解讀[J].社會(huì)工作,2006,(9).

②楊緒松,靳小閣,肖群鷹,白萌.農(nóng)民工社會(huì)支持與社會(huì)融合的現(xiàn)狀及政策研究--以深圳市為例.中國(guó)軟科學(xué),2006,(12).

③陳光庭.外國(guó)城市住宅問題研究.北京科學(xué)技術(shù)出版社,1991:212.

④熊國(guó)平,朱祁連,楊東峰.國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)廉租房建設(shè).國(guó)際城市規(guī)劃,2009,1:37-42.

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Housing Demand from Migrant Workers in the Process of Urbanization:From the Perspective of Urban Integration

Liang Tao

The paper tries to explore the solution to housing demand from migrant workers in China's urbanization process from the perspective of urban integration. In view of experience from overseas and the exclusive nature of the existing housing policies towards migrant workers, the author proposes to reform China's urban low-rent housing system and suggests that the government should take the major responsibility to provide low-rent housing to migrant workers. As for the possible inadequate capital supply, the author believes that it can be solved through institutional innovation.

urbanization; migrant workers; housing demand; urban integration

F293.3

梁濤,廣東金融學(xué)院經(jīng)貿(mào)系講師.主要研究方向:金融學(xué)、政府規(guī)制及經(jīng)濟(jì)政策研究.

(責(zé)任編輯:盧小文)