金磊

導(dǎo)讀：目前，城市災(zāi)害的多樣性、復(fù)雜性、人為性、放大性、連鎖性及向巨災(zāi)演化的趨勢，讓人們認識到，必須建立起新的防災(zāi)理念與準(zhǔn)則：一是將不確定的應(yīng)急轉(zhuǎn)化為確定的預(yù)防，二是將有限的資源集中到最主要的方面，三是組建跨地域、跨部門的集中決策、統(tǒng)一協(xié)調(diào)機制，四是將城市防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案集成化；五是更注重應(yīng)急干預(yù)政策，六是體現(xiàn)立法的特殊性，七是同時抓好常態(tài)與非常態(tài)的應(yīng)急管理。

在2010年10月13日“國際減災(zāi)日”于中國科技會堂舉辦的“北京建設(shè)世界城市綜合應(yīng)急管理論壇”上，來自中央及北京的20余位專家就北京建設(shè)世界城市所面臨的高端安全需求，提供了多份專題報告。筆者的大會報告《北京建設(shè)世界城市目標(biāo)的安全風(fēng)險策略研究》集中論證了北京面臨的巨災(zāi)風(fēng)險、國外世界城市安全建設(shè)經(jīng)驗借鑒、安全目標(biāo)與基本內(nèi)涵、北京世界城市安全規(guī)劃的相關(guān)策略研究等問題。筆者的分析研究是建筑在對“十二五期間北京市提升綜合應(yīng)急管理能力的思考”專項研究基礎(chǔ)上的成果。在2011年元月上?！皟蓵鄙希虾Ｊ形瘯浻嵴暠硎荆骸吧虾Ｄz州路11?15火災(zāi)，讓政府想到許多問題，如地鐵、隧道、消防等城市安全運行問題，包括工業(yè)生產(chǎn)的安全問題，安全必須提到一個重要地位。從11?15事件，不應(yīng)只是處理些人，要進行反思，要強化城市安全保障?！庇捎诔鞘谢l(fā)展積累的社會風(fēng)險及頻發(fā)的事故災(zāi)難，極有必要拷問城市發(fā)展理念，極有必要在城市綜合減災(zāi)應(yīng)急管理中實現(xiàn)常態(tài)化與長效化機制。2011年元月26日開幕的瑞士達沃斯世界經(jīng)濟論壇指出，全球治理系統(tǒng)及決策模式已經(jīng)無法適應(yīng)瞬息萬變、復(fù)雜多樣的新形勢，亟待建立起新的共同準(zhǔn)則。在其后發(fā)布的《2011年全球風(fēng)險報告》中又明示，不能再用20世紀(jì)體系來管理21世紀(jì)風(fēng)險。

一、現(xiàn)代城市災(zāi)害的新特點與新問題

城市是一個區(qū)域范圍內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化的中心，集中性、中心性、高級聚落性構(gòu)成城市的三大內(nèi)容。城市災(zāi)害即“承災(zāi)體”為城市的災(zāi)害，涉及自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事件及社會安全事件四大類。大量災(zāi)例說明，城市華麗的外表固然重要，但城市發(fā)展的可持續(xù)性在于擁有安全度的內(nèi)在建設(shè)，在于城市有效提升面對不測的承受力。剛剛過去的2010年，對中外來說都是多事的、災(zāi)難深重的一年，據(jù)保守統(tǒng)計，各類災(zāi)難死亡大于30萬人，災(zāi)難直接損失大于2200億美元。進入2011年，全球仍在不斷上演“脆弱摧城”的個案，不能不讓我們反思，人類究竟該怎樣善待地球，人類又該怎樣修正、減少人為災(zāi)害及管理失當(dāng)?shù)姆N種問題。

1月中旬，長沙下了40年來最大的一場雪，南京創(chuàng)下30年最低氣溫，湖北高速大面積結(jié)冰，全國至少30個機場大面積延誤班機數(shù)千架次；

1月12日，河北承德最低溫度-20℃，引起輸煤傳送帶發(fā)生故障，致使市中心900萬m2供熱中斷，30萬市民三天停暖；

1月19日，中石油撫順石化公司石油工廠發(fā)生閃爆事故，并引發(fā)大火，事故已造成1死、2失蹤、30多人受傷；

1月10日～23日，“金磚四國”的巴西遭遇洪水考驗，里約熱內(nèi)盧州政府預(yù)計死亡人數(shù)升至1000人；新弗里堡市至少有391人遇難；

1月17日，吉林省吉林市的中石油昆侖燃氣公司發(fā)生燃氣泄漏，引發(fā)周邊建筑爆炸，至少造成3死、28傷；

1月17日，武漢市硚口區(qū)一棟三層樓發(fā)生火災(zāi)，釀成14人死亡，這已是漢正街附近區(qū)域連續(xù)3年在年初發(fā)生火災(zāi)死亡事件；

1月中下旬，美國紐約積雪達91～96厘米，紐約聯(lián)合國總部1月27日關(guān)閉一天，這是聯(lián)合國總部近來第二次因遭暴風(fēng)雪關(guān)閉；

1月24日，俄莫斯科最大機場多莫杰多沃機場發(fā)生爆炸事件，爆炸發(fā)生在國際抵達大廳行李提取區(qū)，至少致35人死亡，130人受傷；

1月26日，英《每日郵報》稱，英國森林遭遇“樹流感”襲擊，病菌正快速傳播，為此，英制定伐木一萬英畝阻止病毒傳播計劃，如果計劃失敗，其破壞性遠比20世紀(jì)60年代爆發(fā)的荷蘭榆樹菌危機更大；

1月27日，印尼布羅莫火山噴發(fā)數(shù)百米高濃煙和火山灰，數(shù)百架航班取消；

1月27日，伊拉克首都巴格達一處什葉派聚集區(qū)發(fā)生汽車炸彈襲擊，48人死，百余人傷；

1月28日，一名自殺式襲擊者在阿富汗首都喀布爾一商店引爆炸藥，10人被燒死；

1月29日，德國一列自馬格德堡駛向哈爾伯施塔特的客車與一列反向行駛貨車相撞，至少10人死，數(shù)十人傷；

1月29日，鑒于莫斯科患流感人數(shù)達9.2萬（其中5.2萬為兒童），莫斯科教育部門宣布，莫斯科一至八年級學(xué)生自1月31日起停課一周；

1月30日，委內(nèi)瑞拉北部城市馬拉凱一座軍火庫爆炸并引發(fā)火災(zāi)，約40人在爆炸中受傷，方圓六公里居民被迫疏散；

2月3日，兔年鐘聲剛敲過，沈陽皇朝萬鑫國際大廈因燃放煙花鞭炮引發(fā)大火，大火再次燒出了三大常態(tài)原因：公眾防范意識不足，建筑設(shè)計存在缺陷，消防車不夠高、難以實施滅火撲救；

2月3日，颶風(fēng)“雅斯”在澳洲東部昆士蘭洲北部沿海地區(qū)登陸，最大風(fēng)速每小時近300公里，并帶來強降雨，吹翻屋頂，刮斷電線桿，切斷大約20萬戶居民電力供應(yīng)；

……

以上災(zāi)情勾勒出現(xiàn)代城市災(zāi)害的特征：(1)城市災(zāi)害的多樣性及復(fù)雜性，無論怎樣應(yīng)對，總會發(fā)生我們尚不知曉的新問題；(2)城市災(zāi)害的人為性，聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略秘書處一再強調(diào)，現(xiàn)代災(zāi)難愈來愈暴露出其人為性特征，無論地震、地質(zhì)災(zāi)害、極端氣候災(zāi)害都有人禍的蹤影；(3)城市致災(zāi)的放大性，同樣的災(zāi)害在城市與鄉(xiāng)村不同，在中國的中東部與西部也有不同；(4)連鎖性強，城市生命線系統(tǒng)是城市最易產(chǎn)生次生災(zāi)害與衍生災(zāi)害的環(huán)節(jié)，無論是20世紀(jì)20年代的東京大地震還是1995年的阪神大地震，巨大的損失及人員傷亡都是由于生命線系統(tǒng)次生災(zāi)害所致；(5)城市災(zāi)害的綜合危害影響大，越來越多的災(zāi)例說明，城市災(zāi)害及減災(zāi)過后對資源、環(huán)境及未來人類生存的危害極大。如發(fā)生于1986年4月26日的切爾諾貝利核爆炸事故，輻射總量相當(dāng)于廣島原子彈的200多倍，10天內(nèi)放射性塵埃就飄落到歐洲大部地區(qū)，導(dǎo)致20多萬平方公里的土地受到污染，數(shù)萬人死于核輻射，成為迄今全球和平利用核能史上的慘劇。迄今25年過去了，但災(zāi)難給人類的疼痛仍在持續(xù)。有專家稱，在未來10萬年中都將對人類生存造成威脅；(6)城市災(zāi)害損失呈上升趨勢，在城市化及城市群快速發(fā)展的同時，一個國家的災(zāi)害損失至少有80％集中在城市中，根據(jù)“十一五”期間我國自然災(zāi)害與人為事故的年均損失數(shù)據(jù)，每年城市災(zāi)害及事故造成的損失至少在6000億元人民幣以上。另據(jù)公安部交管局一份調(diào)研報告，全國15個大中城市每天因交通堵塞造成的損失就達10億元人民幣，按此類推，這15個城市年均堵車損失就高達3650億元人民幣，若再推向全國688個大中城市，很難想象是多么驚人的災(zāi)損；(7)城市減災(zāi)必須高度關(guān)注“巨災(zāi)”的形成，如北京近600年的自然巨災(zāi)，都發(fā)生在“順天府”境內(nèi)，即包括現(xiàn)在的北京市東、西城區(qū)和十四個區(qū)（縣）以及河北省和天津的懷來、涿州、保定、霸州、三河、香河、武清、薊縣、寶坻等縣、市。自明朝建都北京（1420年）以來的明、清兩朝490年間，共發(fā)生特大水災(zāi)14次，特大旱災(zāi)11次，震中位于平谷-三河（8級，1679年）和頤和園附近（6.5級，1730年）的兩次強震；辛亥革命至今一百年間，影響北京的巨災(zāi)主要有洪水和地震，即1939年大洪水、1949年后的三場大洪水（1956年、1959年、1963年）、1976年的唐山大地震等。之所以要用“巨災(zāi)”來揭示北京等中國最大城市的潛在風(fēng)險，不僅僅在于其固有的自然災(zāi)變及極端天氣事件，還在于城市化高速發(fā)展后，由于安全承載力不足與限制，所導(dǎo)致的城市化發(fā)展與災(zāi)害風(fēng)險增加并存的矛盾。

現(xiàn)代城市減災(zāi)不僅要關(guān)注傳統(tǒng)安全，更要關(guān)注非傳統(tǒng)安全；不僅要研究自然與技術(shù)交織的災(zāi)害，更要關(guān)注現(xiàn)代國際恐怖主義威脅下的國際安全、信息安全等等大問題，不如此就難以把握住現(xiàn)代化氣息下的城市安全規(guī)律及新災(zāi)害的狀態(tài)。

二、城市綜合減災(zāi)常態(tài)應(yīng)急管理的新理念

（一）城市綜合減災(zāi)理念的更新

城市綜合減災(zāi)有兩重含義，即一方面與城市公共危機的連鎖擴散性密切相關(guān)，任何一種單向危機事件可引發(fā)一連串次生危機事件，需多個部門予以統(tǒng)一協(xié)調(diào)并管理，尤其要防止這類危機事件再衍生“新災(zāi)”的可能性；另一方面從危機事件應(yīng)急管理的全周期，即監(jiān)測、預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防、救援、善后、恢復(fù)等過程，都需要政府各主要職能機構(gòu)在綜合部門的統(tǒng)一指揮下有序地應(yīng)急處置、優(yōu)化決策。

城市綜合減災(zāi)包括采用各項預(yù)測、預(yù)警、預(yù)防措施，減輕多重災(zāi)害對城市地區(qū)的威脅及影響力。與單災(zāi)種防災(zāi)減災(zāi)不同，其關(guān)鍵點在“綜合”二字上，即要體現(xiàn)對災(zāi)情認知的綜合觀，對災(zāi)害管理的綜合觀，對災(zāi)害機制協(xié)調(diào)的綜合觀，對應(yīng)急預(yù)案及法規(guī)的綜合觀等，具體表現(xiàn)為四大特點：

1、城市各災(zāi)種之間的機理相關(guān)性

現(xiàn)代城市災(zāi)害的“災(zāi)害鏈”現(xiàn)象愈來愈多，明顯的災(zāi)害“連鎖鏈”以“風(fēng)-雨-雹-洪水-滑坡-建筑毀壞-雨澇”等為最普遍，因此從城市層面上研究多災(zāi)齊發(fā)（主災(zāi)與次災(zāi)）、且關(guān)注災(zāi)害未知域，意義重大，這即是必須要用綜合災(zāi)情觀去研究單災(zāi)種間相互作用的理由。僅以氣象系統(tǒng)為例：其一，城市公共衛(wèi)生與氣象子系統(tǒng)。當(dāng)發(fā)生大范圍流行性疾病時，我們可從氣象學(xué)的角度，分析氣象條件對疾病的產(chǎn)生、傳播、爆發(fā)、消亡、地理分布等的影響。其二，城市生態(tài)與氣象子系統(tǒng)。對干旱、高溫、氣候變異等極端氣象事件給城市生態(tài)系統(tǒng)造成的破壞進行分析。其三，火險等級與氣象預(yù)警子系統(tǒng)。對滿足高火險等級氣象條件的地區(qū)和時間段發(fā)出預(yù)警提示。其四，防汛與氣象子系統(tǒng)。開展流域面雨量預(yù)報，對各流域、水庫的平均降雨量及入庫水量進行預(yù)測，為防汛部門治水調(diào)度提供可靠的依據(jù)。其五，生化事件與氣象子系統(tǒng)。生化泄漏事件出現(xiàn)后，從氣象角度跟蹤、預(yù)測其擴散影響趨勢，為政府及有關(guān)部門制定應(yīng)對措施提供參考依據(jù)。其六，城市公用設(shè)施與氣象子系統(tǒng)。當(dāng)城市的水、氣、電、油、道路橋梁等公用設(shè)施受氣象災(zāi)害危害的事件發(fā)生后，分析氣象條件的影響及對策。其七，安全生產(chǎn)與氣象子系統(tǒng)。出現(xiàn)重大安全生產(chǎn)事故后，為妥善處置提供氣象服務(wù)與保障。其八，抗震救災(zāi)與氣象子系統(tǒng)。建立氣象異常與地震災(zāi)害之間可能的關(guān)系，以及震后的災(zāi)情與氣象條件之間的關(guān)系，并在救災(zāi)工作中提供氣象服務(wù)與保障。其九，人防與氣象子系統(tǒng)。建立防空與氣象條件之間的關(guān)系，給出不利于空襲的氣象條件及如何利用氣象條件進行空襲干擾等方面的建議。

2、城市各減災(zāi)環(huán)節(jié)的可整合性

城市防災(zāi)減災(zāi)的諸多事例證明，在落實單災(zāi)種執(zhí)行力之前，有效而完備的城市綜合減災(zāi)“三制一案”管理很必要，即對現(xiàn)代大都市必須推進“全社會減災(zāi)要素的綜合運作”。從國家及城市綜合減災(zāi)行動上，必須重視單災(zāi)種的減災(zāi)作用，更必須促使綜合減災(zāi)管理、決策、指揮機制的優(yōu)化建設(shè)。

3、 綜合減災(zāi)對城市發(fā)展的重要性

如果將城市經(jīng)濟GDP增長和政府財政收入作為正向增長的標(biāo)志，那么城市災(zāi)害所及的“消費”性投入就可視為負面增長。目前城市每年災(zāi)損統(tǒng)計尚有待各有關(guān)部門合作，也未仔細核算災(zāi)害直接損失以外的、因災(zāi)造成的社會生產(chǎn)鏈的連帶經(jīng)濟損失（即衍生災(zāi)害的數(shù)額），更缺乏與國家保險機制相銜接。所以，綜合減災(zāi)必須研究災(zāi)損與災(zāi)害恢復(fù)前后的變化規(guī)律，必須在城市減災(zāi)系統(tǒng)工程中強調(diào)安全減災(zāi)經(jīng)濟學(xué)的應(yīng)用。

4、災(zāi)害定性與定量的綜合集成性

城市系統(tǒng)是社會、人類、地理諸系統(tǒng)的整合，而城市災(zāi)害具有多重特性，所以采用定性與定量相結(jié)合的方法是綜合減災(zāi)方法論的需要，其特點是：從多方面定性認識上升到定量認識，自然科學(xué)與社會科學(xué)理論與經(jīng)驗技能相結(jié)合，按照復(fù)雜大系統(tǒng)的層次論將宏觀與微觀相結(jié)合，將“軟方法”與“硬技術(shù)”相結(jié)合等。要言之，綜合減災(zāi)觀下的量化分析是綜合專家群體認知的一種實踐。

（二）城市綜合減災(zāi)的“細節(jié)”落實

現(xiàn)在全國各地正在按國家“十二五”規(guī)劃綱要進行“十一五”的總結(jié)、研究“十二五”規(guī)劃編制的思路，這是宏觀的大事，極為必要，但抓住細節(jié)的落實乃更為重要之舉。因為接連不斷發(fā)生的事故與災(zāi)難告訴人們，城市安全應(yīng)急管理要抓細節(jié)控制，要從“小事”入手才有效。如2009年10月30日上午，杭州城西文暉路終于恢復(fù)正常通車，原來兩天前這一交通要道因路面沉降導(dǎo)致水管錯位，引發(fā)連鎖效應(yīng)，不僅讓附近的居民飽受斷水之苦，更因開挖維修使半個杭州交通陷入癱瘓，以至于有人疾呼“小事故堵了半個城，杭州交管好脆弱”。莫說是杭州市，迄今為止，全國各大中城市的公共設(shè)施系統(tǒng)還沒有“零事故”的先例，不發(fā)生事故的城市生命線系統(tǒng)及網(wǎng)絡(luò)幾乎是不可能的。問題在于事故頻發(fā)應(yīng)有一個度，尤其新建項目剛投入運行不該發(fā)生如此嚴(yán)重的問題。據(jù)查，文暉路2009年5月剛整治一新，一條竣工驗收不久的新路為何如此脆弱？相關(guān)建設(shè)單位哪怕找出無數(shù)條理由說明辯解都無濟于事。不單杭州，此類事故在上海、北京、廣州、深圳、天津、西安、濟南、成都等大城市也經(jīng)常發(fā)生，高速發(fā)展的城市化時代，市政公用設(shè)施安全質(zhì)量差已成為不爭的事實。2008年9月18日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《市政公用設(shè)施抗災(zāi)防災(zāi)管理規(guī)定》，并于2008年12月1日起施行，它不僅明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃中防災(zāi)專項規(guī)劃的內(nèi)容，還對新建、改建和擴建市政公用設(shè)施應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)進行抗災(zāi)設(shè)防提出了要求?，F(xiàn)在看來，杭州10月28日路面塌陷事故，明顯有違背《市政公用設(shè)施抗災(zāi)防災(zāi)管理規(guī)定》的嫌疑，其問題具有普遍性。沿著這棕事故深究下去，會發(fā)現(xiàn)一系列“細節(jié)”控制上的不到位：

1、為什么凌晨2時的事故一直要影響到白天？從凌晨2時半文暉路“砰”的那聲巨響，水柱從裂口處噴涌而出，頃刻間淹沒地勢較低的文暉中學(xué)，凌晨3點10分，水業(yè)集團趕到關(guān)閉水閥，使周邊近200戶居民停水。接著，一連串的鏈?zhǔn)椒磻?yīng)發(fā)生，文暉路和湖墅南路是杭州東西、南北方向的交通要道，搶修工作迫使該路段全線封閉，造成了半個城市大堵車，使當(dāng)日早高峰一直延遲到中午12時，不少人忍無可忍就在高架上小便，重演了2005年美國卡特里娜颶風(fēng)襲擊奧克蘭的難堪一幕。

2、事后杭州方面稱啟動了相關(guān)應(yīng)急預(yù)案，但為什么無法奏效？一次不算太大的公用設(shè)施故障， 既考驗了城市安全的運轉(zhuǎn)力，更問責(zé)了眾多部門應(yīng)急協(xié)調(diào)的能力。據(jù)悉，文暉路那根水管在28日凌晨2點半錯位破裂后，無論是自來水公司還是道路管理部門，都在半小時內(nèi)陸續(xù)趕到事故現(xiàn)場。早高峰到來前，杭州交警針對該路施工被封，啟動了應(yīng)急預(yù)案，即通過電臺進行廣播、通過道路電子顯示屏提醒、通過重要區(qū)域設(shè)卡等，緣何還是陷于“大堵車”的狀況？這種脆弱性表現(xiàn)了現(xiàn)時代中國城市系統(tǒng)的共有缺陷，即整個系統(tǒng)只能承受正常荷載，一有“風(fēng)吹草動”就會招致多處震蕩，反過來也說明縱然備有預(yù)案也不是萬能的，這就是問題的嚴(yán)重性。

3、這是一個典型的事故擴大化事件，不僅源于預(yù)案不到位，更源于對應(yīng)急處置“細節(jié)”考慮欠周。從大處上看，浙江省應(yīng)急辦有關(guān)人員承認，城市各方都站在自己的職責(zé)范圍內(nèi)抓應(yīng)急，由于缺少對其他部門的了解，使整體應(yīng)急預(yù)案缺位，而城市又缺乏一個部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)、快速拿出按輕重緩急有序應(yīng)急的對策；從小處上看，整個事故發(fā)生后能出“實招”的人太少。為應(yīng)對28日當(dāng)天晚上的交通高峰，有關(guān)部門緊急調(diào)來鋼板，讓道路臨時通行。對此，有人質(zhì)疑，早高峰時有關(guān)部門為什么不采用相應(yīng)的變通方法？

該事故引發(fā)的城市安全能力討論，體現(xiàn)了尋常小事故的輻射作用，告誡所有參與“十二五”規(guī)劃編制的人士必須重視“細節(jié)”問題，還可聯(lián)想到城市交通管理上固有的弊端。面對北京城市司空見慣的交通擁堵，主管部門發(fā)言人或稱汽車流量太大，或稱城市道路太窄，最后無可奈何的辦法就是“限號”。稍作考察便可知道，北京城市道路現(xiàn)狀處于世界各大都市之先進行列，卻不斷上演“首堵”的悲劇，除了客觀原因之外，為什么交通管理部門不從自身工作細節(jié)入手，查一查自己的交通管理水平及工作作風(fēng)，查一查自身在道路交通疏導(dǎo)上的障礙點，查一查北京城有多少個路口信號燈配時不科學(xué)欠合理。所有這些都是北京交通管理積淀已久亟待改變的“細節(jié)”，是靠大規(guī)劃、大戰(zhàn)略、大投資難以解決的問題，也是綜合減災(zāi)應(yīng)急能力建設(shè)的關(guān)鍵點。

三、城市綜合減災(zāi)常態(tài)應(yīng)急管理的核心內(nèi)容

與傳統(tǒng)城市災(zāi)害相比，現(xiàn)代城市災(zāi)害具有明顯的不確定性。找出其規(guī)律，采取有效的管理措施，提高應(yīng)急響應(yīng)及處置的有效性、及時性、可控制性，已經(jīng)成為常態(tài)化應(yīng)急管理的核心內(nèi)容。

（一）將不確定的應(yīng)急工作轉(zhuǎn)化為確定的預(yù)防工作

常態(tài)化應(yīng)急管理就是要在總結(jié)吸納各種應(yīng)急處置經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，通過總結(jié)歸納和分類梳理，從大量不確定因素中努力尋到具有重復(fù)性、共通性、程序性的規(guī)律，建立并完善相應(yīng)的組織體制、運轉(zhuǎn)機制和法規(guī)制度，進而為全面提高防范城市災(zāi)害及突發(fā)事件的綜合能力服務(wù)。也就是將應(yīng)急處置中大量突然、隨機、特別緊迫的不確定性工作，轉(zhuǎn)化為常態(tài)下的預(yù)防管理工作。關(guān)口的提前，使決策、部署、演練都處在規(guī)劃與預(yù)案銜接之中，可有效緩解應(yīng)急處置時一下?lián)砩蟻淼摹俺蟆惫ぷ髁?，減少應(yīng)急決策管理上的失誤。

（二）將有限的資源集中到最主要方面

常態(tài)化的應(yīng)急管理既要遵循通常的行政管理規(guī)則，更要考慮到應(yīng)急工作的自身特點。這里的自身特點就是要使管理方法適應(yīng)應(yīng)急處置的高度不確定性，重點把握最關(guān)鍵的要素（如指揮中心），加強最薄弱環(huán)節(jié)（如棚戶區(qū)防范，人員密集場所防災(zāi)），防范最危險的風(fēng)險（如各類生命線系統(tǒng)、工業(yè)化事故及泄漏危險源），將有限的資源按重要度集中到最主要的方面上。

（三）常態(tài)應(yīng)急管理須實行集中決策屬地管理

常態(tài)化管理重點在明晰城市災(zāi)害是否已經(jīng)發(fā)生。一般在災(zāi)害發(fā)生前，應(yīng)急管理工作按正常程序進行，大量問題都能在常規(guī)組織框架下得到協(xié)調(diào)解決，總體上處于有條不紊的運轉(zhuǎn)狀態(tài)。一旦城市災(zāi)害發(fā)生，或因事故導(dǎo)致擴大化局勢后，需要快速決策、立即實施、集中指揮、迅速反饋、物資供需、挽救生命線系統(tǒng)崩潰等，此時再按常態(tài)體制與機制運作，往往出現(xiàn)重大矛盾并效率低下。所以常態(tài)化的應(yīng)急管理必須事前組建跨地域、跨部門的集中決策、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的屬地管理體制，能夠在關(guān)鍵時刻擔(dān)當(dāng)起從常態(tài)向非常態(tài)的轉(zhuǎn)化，迅速將應(yīng)急與減災(zāi)工作集中統(tǒng)一起來，體現(xiàn)出安全城市應(yīng)急效率優(yōu)先的原則。

（四）常態(tài)應(yīng)急管理應(yīng)現(xiàn)實城市防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急預(yù)案集成化

雖然我國不少大中城市都已制定了防災(zāi)規(guī)劃和應(yīng)急預(yù)案，但由于管理部門的自行其事，應(yīng)急預(yù)案及常態(tài)管理僅局限于政府或法規(guī)的程序方面，與常態(tài)化城市防災(zāi)規(guī)劃要求相距甚遠。一旦出現(xiàn)災(zāi)情，由于應(yīng)急機制中的抗災(zāi)資源分布無法與城市公共安全規(guī)劃中的空間概念相統(tǒng)一，致使防救措施延誤、效率不高的事件每每發(fā)生。由此可見，常態(tài)化應(yīng)急管理在集成化管理原則下，必須涵蓋災(zāi)害背景、致災(zāi)因子及防救措施的全過程，從政策法規(guī)的設(shè)計到規(guī)劃的實施，從資源配置到居民疏散組織，從社會力量動員再到外部救援等一系列要素。常態(tài)化應(yīng)急管理集成化原則下的城市減災(zāi)規(guī)劃旨在從根源上分析災(zāi)害發(fā)生機理，用規(guī)劃措施強化預(yù)防的主動性，用規(guī)劃對策減輕災(zāi)害的后果。防災(zāi)規(guī)劃與應(yīng)急管理的關(guān)聯(lián)性就在于災(zāi)中響應(yīng)過程中的城市防災(zāi)抗災(zāi)設(shè)防，任何只注重防救災(zāi)硬件建設(shè)，而忽略同時考慮集成化思想的應(yīng)急管理都是無效的。

（五）常態(tài)應(yīng)急管理要注重應(yīng)急的政策干預(yù)

近年來，面對中國大陸頻發(fā)的城市災(zāi)害事件，依靠政府決策與萬眾一心，在救災(zāi)過程中取得了階段性勝利，但是漫長的善后工作，包括災(zāi)后評估、災(zāi)后干預(yù)、心理救援、災(zāi)后重建都是不容忽視的重要問題。比如災(zāi)后救援有一定的先后邏輯，如果能夠重視災(zāi)后救援對策的研究，使救援程序更加合理、科學(xué)、有序，將能極大提高救援行動的效果，也可借鑒發(fā)達國家一些規(guī)范性作法。常態(tài)化災(zāi)后社會干預(yù)政策主要涉及快速反應(yīng)、評估援助、監(jiān)測和重建等方面，每項具體的應(yīng)急干預(yù)，基本上對應(yīng)著國家層面、社會層面及國際層面：國家層面指災(zāi)難后政府開展的一系列干預(yù)措施，社會層面主要指非政府組織、新聞媒體、學(xué)校、醫(yī)院等如何在災(zāi)難中開展援助，國際力量指國際組織的援助活動等。比如美國擁有160萬個非營利性民間組織，在災(zāi)難發(fā)生后在保障受災(zāi)地區(qū)市場供應(yīng)并及時發(fā)放食品和飲用水上貢獻明顯。從整體上講，美國的救援工作實行政府主導(dǎo)、民間機制參與、軍隊輔助、商業(yè)機構(gòu)配合及國外援助五方面配合的方略，力求縮短救災(zāi)時間，減少人員傷亡與經(jīng)濟損失。

（六）常態(tài)應(yīng)急管理當(dāng)體現(xiàn)立法決策的特殊性

應(yīng)急法與常態(tài)法的一個根本區(qū)別是，常態(tài)法可在相對平穩(wěn)、正常的社會經(jīng)濟秩序下被實施，但應(yīng)急法要么是在相對不平穩(wěn)、不正常、秩序相對缺失的環(huán)境下運行，要么是法律秩序受到嚴(yán)重干擾和威脅下實施。在此非常時刻，法律的首要目標(biāo)是盡快控制突發(fā)事件并消除其影響，使社會恢復(fù)到正常的、安全的、穩(wěn)定的狀態(tài)。在我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》中，首要目標(biāo)是要保證各種公共危機應(yīng)對方法和策略在應(yīng)急管理過程中能夠順利實施，從而使城市在災(zāi)難狀態(tài)下回到正常法制的安全狀態(tài)下，這無疑是常態(tài)化應(yīng)急決策的制度依據(jù)。如“5?12”汶川巨震導(dǎo)致四川省700余名干部死亡，其中500多名是鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣級干部；唐山“7?28”大地震，市下屬局（處）級干部死亡191人，這勢必導(dǎo)致應(yīng)急執(zhí)政的癱瘓。此時，法律上必須做出某種突破常規(guī)的制度設(shè)計，通過某種特殊方式迅速恢復(fù)起這些公權(quán)力機關(guān)的組織性，這些都是要將應(yīng)急法制常態(tài)化的工作內(nèi)容。

（七）城市防災(zāi)須做到常態(tài)與非常態(tài)應(yīng)急管理兩不誤

城市防災(zāi)與應(yīng)急管理的常態(tài)與非常態(tài)，體現(xiàn)了應(yīng)急管理的兩重性。常態(tài)下的應(yīng)急管理以風(fēng)險分析為特征，重點在于排查各類突發(fā)事件及隱患的誘發(fā)、擴散、衍生等因素，按最大限度規(guī)避風(fēng)險的原則，采取預(yù)防措施，緩解并消除不確定性因素；非常態(tài)下的應(yīng)急處置則以危機管理為特征，按最大限度減少傷亡及損失的原則，制訂可行的應(yīng)急預(yù)案，方法上要打破常規(guī)隨機應(yīng)變，其依據(jù)是體現(xiàn)應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性。在城市綜合減災(zāi)系統(tǒng)工程上，以處置災(zāi)害與事故為對象的應(yīng)急管理，無論是常態(tài)責(zé)任管理，還是非常態(tài)應(yīng)急管理都屬政府的重要職能。大量災(zāi)例說明，沒有常態(tài)下的主動積極介入，必然會在多方面限制非常態(tài)下應(yīng)急管理工作的有效性。常態(tài)下政府應(yīng)對常見的事故災(zāi)害進行預(yù)告預(yù)警，要抓住如下重點事項：一是針對城市災(zāi)害的不同類型進行分類管理；二是預(yù)先研究并編制有針對性的應(yīng)急預(yù)案；三是提高城市預(yù)防預(yù)警能力、重在編制規(guī)劃并統(tǒng)籌建設(shè)；四是為保障城市災(zāi)害下的應(yīng)急管理水平，組織具有設(shè)計到位的“演練”，并做好“實戰(zhàn)”準(zhǔn)備，使常態(tài)演練都按應(yīng)急事態(tài)進行；五是靠常態(tài)化應(yīng)急管理提升公眾對防災(zāi)減災(zāi)的認識及整個社會的安全態(tài)度認知水平等，將公眾及社會預(yù)警置于首位，而在非常態(tài)下，則要求城市管理者快速采取處置救援等對策，防止災(zāi)害擴大化，及時消除災(zāi)難對城市安全的威脅。

責(zé)任編輯：歐陽忠偉