吳琳 楊瑜嫻

導讀:公共安全系統(tǒng)化管理有5個方面的內容,即建立參數(shù),識別風險、分析風險、評估風險、治理風險，其中尤其要抓住危險評估與風險易感性分析。目前我國存在的問題有四個方面：一是法律制度不夠全面，二是緊急行政程序法律可操作性不強，三是應急管理的配套立法不到位，四是公共安全管理的法律法規(guī)執(zhí)行不到位。因此，必須制定一部公共安全管理的基本法，同時，要推動緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化標準化建設。

公共安全是人們正常的生活和生產(chǎn)秩序狀態(tài)，是由政府及社會提供的預防各種重大事件、事故和災害的發(fā)生，保護人民生命財產(chǎn)安全、減少社會危害和經(jīng)濟損失的基礎保障，是政府加強社會管理和公共服務的重要內容。公共安全管理是對這種秩序狀態(tài)的維護與保持，對各類突發(fā)性事件的及時應對，以及事件后果的消除、秩序狀態(tài)的恢復的全過程。

公共安全管理的實質是政府公權用于對公共安全的保持、保護和恢復。把對緊急事態(tài)風險管理的重點從處理應對突發(fā)事件轉移到對公共安全的保持上，使得西方的緊急事態(tài)管理逐步轉變成我們現(xiàn)在所理解的公共安全管理，而對公共安全的常態(tài)化管理，已是近年來西方公共安全管理研究和實踐的重點。

西方公共安全管理中提出的對緊急事態(tài)實行系統(tǒng)化管理的內容及其思路，特別是設定緊急事態(tài)系統(tǒng)化管理的標準、實施系統(tǒng)化管理中對危險評估與危險的風險易感性分析的重視等舉措，使政府能夠對減除和預防災害提供更有效的支持。這些內容及其舉措，對我國目前正在推動的公共安全常態(tài)化管理的完善，無疑具有借鑒和啟示的意義。

一、緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化的內容

緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化包括5個方面：建立參數(shù)，識別風險，分析風險，評估風險，治理風險。其目的就是先從理論上了解、分析、把握公共安全存在的潛在危險，從而達到在管理實踐上有目的、有計劃的防治和減少突變、風險，將管理工作中心從應對風險轉到對公共安全的保持上。

（一）建立參數(shù)

為風險管理活動設立目標，即設立進行風險管理的基本參數(shù)，設定風險管理過程的范圍。

（二）識別風險

利用科學、系統(tǒng)的方法預測潛在會發(fā)生的風險，在什么事件、什么地點、因為什么原因、以什么方式發(fā)生風險。

（三）分析風險

就是研究和了解風險，為決策者提供依據(jù)，確定該風險是否需要治理，或者采用何種最有效的理論戰(zhàn)略，采取某種方式的積極后果，以及這些后果發(fā)生的可能性和方式。

（四）評估風險

基于風險分析的結果，對哪些風險需要治理，采取治理的優(yōu)先順序如何；其評估依據(jù)不僅要看風險分析的結果，還要考慮潛在的效益和負面結果之間的關系。

（五）治理風險

針對確定的潛在風險，采取最符合成本效益原則的治理戰(zhàn)略和行動方案實施治理，保證以最小的投入，獲得最大效率的治理結果。

二、 系統(tǒng)化管理的首要環(huán)節(jié)：危險評估與危險的風險易感性分析

（一）危險評估

實施災害減除系統(tǒng)化管理、保持公共安全的第一步，就是對社區(qū)或地區(qū)存在的危險進行評估。危險評估是對一個社區(qū)或地區(qū)存在的危險進行識別、確認和分析的過程，是確定和實施災害減除措施、達到公共安全常態(tài)化管理的前提和必要條件。只有對社區(qū)或地區(qū)存在的危險進行評估之后，才能制定出具有明確針對性的對策并將其實施。危險評估包括危險識別與危險調查等內容。

1、危險識別

危險識別是指對一個社區(qū)或地區(qū)(包括城鎮(zhèn)、城市、縣等行政區(qū)域或一個地理區(qū)域)所存在的危險的調查、認識與確定。一個社區(qū)或地區(qū)的危險識別要重點抓好三大類危險：自然災害的危險，人為災害的危險，技術災害的危險。

2、危險調查

危險識別首先是對所針對的一個社區(qū)或地區(qū)做全面的潛在危險的調查，即對歷史上該社區(qū)或地區(qū)所發(fā)生過的災難進行搜集和分析，通過查閱地方史志、歷年報紙、天氣預報記錄、保險公司記錄、事故報告、消防隊記錄、民間傳誦的逸事等，獲得關于當?shù)匕l(fā)生過的各類災害的資料和信息。

潛在危險調查需要注意的是，其一，三大類危險的不同影響。比如，自然災害一般影響面積比較大，往往超出一個社區(qū)或地區(qū)，對不同的社區(qū)和地區(qū)可造成不同的危險性——處于低洼易澇地區(qū)的社區(qū)遭受洪災的危險較大，處于化工廠附近的社區(qū)遭受有毒氣體、液體泄漏的危險較大，處在地震活躍帶上的社區(qū)地震危險較大等等。

其二，不要輕視和忽略歷史上那些后果并不十分嚴重的災害事件，因為同一類事件在過去沒有釀成嚴重后果，到了今天卻可能引起災難性結果；同樣，也不能忽視那些多年沒有發(fā)生的事件，因為許多自然災害的發(fā)生，往往具有周期性，而且可能周期較長。

其三，對歷史上沒有發(fā)生過的事件也不能掉以輕心。隨著時代的發(fā)展，一個地區(qū)的環(huán)境發(fā)生了很大改變，過去不可能發(fā)生的事件今天完全可能發(fā)生，特別是工商業(yè)快速發(fā)展造成的新危險。比如，新修一座水庫，垮壩的危險就出現(xiàn)了；新建了一座化工廠，有害氣體和液體泄漏的危險就存在了。尤其容易忽略的是非固定危險源，比如在通過本社區(qū)或地區(qū)的一條公路或鐵路上面，通行的運載危險品的車輛發(fā)生了傾覆事故，或者周邊地區(qū)發(fā)生了有害氣體泄漏，而本地區(qū)正好處在下風處等情況，都應該考慮進去。

3、個案解剖

完成了對本社區(qū)或地區(qū)存在的各種災害的危險調查之后，還要做危險個案解剖，主要是對各種危險做具體的分析，以確定面對的風險究竟有多大。主要內容包括：風險發(fā)生的頻率，風險發(fā)生的量級和烈度，風險發(fā)生的地點，風險影響的范圍，風險延續(xù)的時間，風險發(fā)生的季節(jié)，風險到來的速度，風險可預警的時間，風險是否存在預警體系。

（二）危險的風險易感性分析

完成對本社區(qū)或地區(qū)存在的各種災害的危險調查、危險個案解剖后，接下來要做的是危險的風險易感性分析。危險的風險易感性指的是一個社區(qū)招致?lián)p失的傾向性，是對社區(qū)或地區(qū)的基礎設施易受危險侵襲方面的查找和確定。簡單地說，如果遭受一種災害的打擊，誰或者什么將會受到影響？受影響的程度如何？在分析了每一種勢必影響的危險之后，確定了它(們)將會對哪些方面造成影響，然后考察和分析這些方面對這些影響的抵御力如何，有可能造成多大的生命、財產(chǎn)或經(jīng)濟損失？并從中找出最薄弱的環(huán)節(jié)。

1、易感性分析對象

危險的風險易感性分析的對象：社區(qū)或地區(qū)集聚的人口，社區(qū)或地區(qū)的建筑，社區(qū)或地區(qū)的基礎設施，社區(qū)或地區(qū)的重要設施。具體包括城市、醫(yī)院、學校、鐵路線、通訊中樞、電力實施、自來水供應系統(tǒng)、重要危險源等等。

2、易感性分析內容

危險的風險易感性分析的主要內容：

（1）確定潛在的人員損失。要求考察人們居住和工作的場所，分析這些場所遭受危險的明顯的脆弱性方面；對特殊的人群諸如小學生、老年人、殘疾人、犯人等要給予特殊的關注。

（2）確定潛在的經(jīng)濟損失。要求檢查建筑物以及它們的內含物品價值，在農(nóng)業(yè)地區(qū)要檢查農(nóng)作物和耕地。對于特殊危險源要特別注意，比如靠近水庫大壩的社區(qū)或地區(qū)，應該精心檢查大壩的安全可靠性，因為一旦發(fā)生坍壩事故，將造成較大的生命和財產(chǎn)損失。

（3）清點資產(chǎn)。在確定了本社區(qū)或地區(qū)肯定要發(fā)生的危險事件后，弄清這些事件將對社區(qū)或地區(qū)的哪些資產(chǎn)產(chǎn)生威脅或影響。危險的風險易感性清點的資產(chǎn)主要是對人們的安全、生存、生活和工作具有重大影響的那些資產(chǎn)，包括醫(yī)院、學校、博物館、水庫、橋梁以及煤氣、水、電等公用事業(yè)設施。

清點資產(chǎn)要求首先繪制本社區(qū)或地區(qū)的重要資產(chǎn)地圖，然后根據(jù)危險識別和危險解剖的結果，確定危險波及的區(qū)域以及哪些資產(chǎn)會受到危險的影響。比如，將重要資產(chǎn)地圖與本地區(qū)百年內歷次洪水影響范圍圖相對照，從而確定哪些資產(chǎn)處在洪水影響的范圍之內。

三、我國公共安全常態(tài)化管理的缺失

隨著城市化、工業(yè)化、現(xiàn)代化的快速發(fā)展，近年來年我國的自然災害、事故災難等突發(fā)事件快速上升，人民大眾的生命財產(chǎn)面臨著很大的風險隱患。針對各種突發(fā)事件的頻繁發(fā)生，中央和各級地方政府積極制定了有關自然災害、生產(chǎn)安全、能源管理和社會生活安全事件的各類應急預案，應急管理機構和應急保障能力不斷加強，突發(fā)事件應急預案體系初步建立。《突發(fā)事件應對法》的頒布實施，進一步明確了突發(fā)事件的責任承擔主體，提高危機防范意識，從預防與應急準備、監(jiān)測與預警、應急處置與救援、事后恢復與重建等制度著手，建立起統(tǒng)一、協(xié)調、靈敏的應急處置措施和應對體制。但目前也存在著公共安全管理的法規(guī)制度規(guī)定不夠完善、緊急行政程序法律規(guī)范內容原則、抽象、可操作性不強等問題。

（一）有關公共安全管理的法律制度不夠全面

目前，我國已經(jīng)制定了不少有關公共安全的法律、法規(guī)，但缺少一部統(tǒng)領全局、原則性、概括性的上位法，需要通過統(tǒng)一立法進一步明確對公共安全全面管理的法律地位和法律效力?！锻话l(fā)事件應對法》第二十二條雖然規(guī)定，“所有單位應當建立健全安全管理制度，定期檢查本單位各項安全防范措施的落實情況，及時消除事故隱患”，從立法層面上明確提出了“安全管理”的概念及其相關要求，但這種管理有別于對公共安全事件的全過程管理。《突發(fā)事件應對法》的主要目標是“為了預防和減少突發(fā)事件的發(fā)生”,法律規(guī)定中所提出的災難前的準備、災難中的應對以及災難后的恢復仍處于對“突發(fā)公共事件”的應對階段，而公共安全管理對于突發(fā)公共事件的管理過程是從預防（減除）、準備、應對到恢復的全過程管理,這四個環(huán)節(jié)構成一個完整的周期,一環(huán)扣一環(huán),缺一不可。這個過程不僅包括應急管理的應對階段,更將預防和減除災害置于極其重要的地位,通過預防、準備、應對和恢復的“全面方法”來實現(xiàn)對公共安全的管理目的。

針對訊息萬變的社會生活和公共事件，現(xiàn)有公共安全管理領域的法律、法規(guī)也存在空白和漏缺，覆蓋面不全，制度不夠健全，比如缺乏危機管理法、緊急狀態(tài)法、恐怖性突發(fā)事件應對法等，缺乏非傳統(tǒng)公共安全的相關法律法規(guī)，沒有建立起一整套減災救災法律體系，特別是涉及到災后重建財政補助和社會捐贈的使用、災害保險、災民稅收減免等方面，規(guī)定不夠清晰，操作不夠透明，導致社會輿論非議多，影響公共安全事件的處理效率和恢復情況。

（二）緊急行政程序法律規(guī)范較為原則、可操作性不強

公共安全事件的管理主要依靠行政機關，但是指導和約束行政機關的緊急行政程序法律規(guī)范內容上的抽象，導致實際工作時可操作性不強，這直接影響各級地方政府減除災害、開展公共安全常態(tài)化管理的工作效率；同時政府也缺乏專門的危機管理信息公開制度、行政隔離制度等。

此外，公共安全管理領域的法律、法規(guī)之間還存在錯綜復雜、適用不便的問題，例如水資源及防洪事件，全國性法律有《突發(fā)事件應對法》、《水法》、《防洪法》，行政法規(guī)有《防汛條例》、《水庫大壩安全管理條例》、《蓄滯洪區(qū)運用補償暫行辦法》、《軍隊參加搶險救災條例》，還有眾多的部門規(guī)章及地方性規(guī)章。如此紛繁復雜的法律，要在水患發(fā)生的緊急時刻，選擇最有效的法律、法規(guī)適用，遠非一件易事了。

（三）應急管理的配套立法不到位

我國公共安全管理領域的法律規(guī)定主要集中在應對突發(fā)災難性事件的制度，特別是2007年發(fā)布的規(guī)范應對各類突發(fā)事件共同行為的《突發(fā)事件應對法》，但是各地配套的應對法實施細則尚未出臺,致使貫徹落實工作遠未到位。同時，現(xiàn)有的法律法規(guī)對安全管理的責任規(guī)定不明,內容籠統(tǒng),重原則輕規(guī)定,政策和行政手段代替法律功能的現(xiàn)象就不可避免，緊急突發(fā)事件來臨時,一些臨時命令實質上處于“違法運作”的狀態(tài),大大削弱了突發(fā)事件處置的效率，應急法制建設和完善任重而道遠。

（四）公共安全管理的法律法規(guī)執(zhí)行不到位

政府不作為或不當作為本身就會成為公共安全事故的起因，并且其造成的惡劣影響有時更甚于它的物質損失。雖然眾多城市都已成立了相應的應急管理機構,但其設置和功能都不健全，缺少權威高效的應急統(tǒng)一指揮組織,各級應急辦公室只是一種協(xié)調性機構,沒有法定權限,不能在危機管理中對政府各部門發(fā)號施令，不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調各種突發(fā)事件應對工作。

四、我國公共安全管理體系的法制與標準化建設 ‘

要把各種突發(fā)事件可能對社會造成的危害降到最低限度,當務之急，不僅需要完善公共安全管理體系法制建設，同時必須學習和借鑒西方國家保持公共安全比較成熟的管理經(jīng)驗，從而獲得化解危機的主動權。

（一）制定一部公共安全管理的基本法

面對錯綜復雜的公共安全問題，政府不可能、也沒有能力針對每一種公共安全問題都進行立法，國外很多國家都制定了公共安全基本法，例如美國的《緊急狀態(tài)法》和日本的《災害對策基本法》。在總結各種已發(fā)公共安全危機的共同規(guī)律、經(jīng)驗教訓和管理措施的基礎上，應及早制定一部公共安全綜合性管理的基本法以提供法律保障。在所制定的公共安全基本法中，應該明確規(guī)定：一是各級政府及其相關部門、社會各類機構、組織和公民在日常公共安全管理中的責任和義務；二是公共安全管理的基本原則和方法；三是公共安全管理組織機構設置及其權限；四是公共安全的應急體制和機制、防災規(guī)劃、災害應對措施等等公共安全管理中的共性問題。五是做好應急管理總體預案與部門預案和專項預案相銜接，包括有關法律、法規(guī)在各部門、各災種、各處置階段之間的整合、配套和銜接。

（二）推動緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化標準化建設

借鑒西方通過建立緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化標準加強對公共安全保持的經(jīng)驗，加強我國緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化標準化建設；通過緊急事態(tài)風險管理系統(tǒng)化標準化建設，不僅可以規(guī)范政府公共安全管理的權限和責任，也能夠使政府開展保持公共安全的常規(guī)化工作具有可操作性、科學性。

參考文獻：

[1] 夏保成編著.西方公共安全管理[M].北京：化學工業(yè)出版社，2006.

責任編輯：歐陽忠偉