龍禹

導(dǎo)讀：當(dāng)前我國(guó)城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)面臨著諸多問(wèn)題，如法律地位尷尬、執(zhí)法權(quán)限不明確、與其他行政組織之間的關(guān)系還沒(méi)理順、城管隊(duì)伍編制混亂等，嚴(yán)重影響了執(zhí)法效率，損害了政府的形象。為解決這些難題，各地相繼進(jìn)行了一些改革和嘗試，例如組建“城管警察”隊(duì)伍、“物業(yè)進(jìn)城管”、“大城管”模式等，這些做法都產(chǎn)生了一定的積極效果。但要從根本上解決城管執(zhí)法難題，必須從組織法入手完善城管體制，將城市管理綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、地位、職權(quán)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制等法律化，使城管綜合執(zhí)法回歸到法治的軌道上。

一、問(wèn)題的提出

上世紀(jì)90年代，很多政府部門(mén)都享有行政處罰權(quán)，在實(shí)踐中造成了有多少部門(mén)就幾乎有多少執(zhí)法隊(duì)伍的狀況，相關(guān)部門(mén)之間職權(quán)交叉重復(fù)，執(zhí)法效率低下。為改革這種多頭執(zhí)法狀況，經(jīng)過(guò)反復(fù)研究論證，1996年10月1日開(kāi)始實(shí)施的《行政處罰法》確立了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度。1997年4月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，北京市宣武區(qū)在全國(guó)率先啟動(dòng)城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作，當(dāng)年5月，北京市宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊(duì)成立，這是我國(guó)第一支城管隊(duì)伍。2002年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》使得試點(diǎn)改革發(fā)展成為全國(guó)通行的制度，“試點(diǎn)”的城市擴(kuò)大到300多個(gè)。來(lái)自國(guó)務(wù)院法制辦的最新數(shù)據(jù)顯示，截至目前，開(kāi)展城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城市已達(dá)1076個(gè)，包括縣級(jí)市804個(gè)，我國(guó)的城管隊(duì)伍已經(jīng)發(fā)展到幾十萬(wàn)人。[1]

城市管理綜合執(zhí)法實(shí)行以來(lái)，城市治理效果明顯提升，但也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，例如暴力執(zhí)法、越權(quán)執(zhí)法、“釣魚(yú)執(zhí)法”等。暴力執(zhí)法不僅導(dǎo)致公眾對(duì)城管部門(mén)的不滿，同時(shí)也導(dǎo)致相對(duì)人暴力抗法，惡性循環(huán)之下，城管執(zhí)法領(lǐng)域出現(xiàn)了執(zhí)法“失靈”：執(zhí)法力量在不斷強(qiáng)化，執(zhí)法力度在不斷加大，但仍然問(wèn)題成堆，執(zhí)法成效不夠明顯。[2]在2006年發(fā)生的“崔英杰故意殺人”案中，河北小販崔英杰與城管隊(duì)員發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，并將城管隊(duì)員李志強(qiáng)刺死，崔英杰也最終獲刑。逝去的生命已經(jīng)無(wú)法挽回，小販與城管隊(duì)員都成了制度的犧牲品，我們有責(zé)任重新審視城管綜合執(zhí)法制度存在的問(wèn)題，改革城管制度，避免悲劇重演。

行政權(quán)力的運(yùn)行是這樣一個(gè)過(guò)程：“行政組織—行政許可—行政處罰—行政救濟(jì)?！背枪懿块T(mén)目前所行使的主要是行政處罰權(quán)，因此學(xué)者目前對(duì)于如何規(guī)范城管執(zhí)法的觀點(diǎn)，主要集中于規(guī)范城管行政處罰的程序，以及如何保障當(dāng)事人的救濟(jì)權(quán)利等方面。而筆者認(rèn)為，目前城管執(zhí)法面臨的窘境，并不主要是由于處罰程序不規(guī)范、救濟(jì)措施不完善導(dǎo)致的，更主要的原因在于“行政組織”不規(guī)范。事前把組織制度設(shè)計(jì)好，總比事后采用法律救濟(jì)要有意義得多。因此，本文將重點(diǎn)探討“如何從組織法著手規(guī)范城管執(zhí)法”。

二、城管執(zhí)法面臨的組織法缺陷

（一）城管部門(mén)的法律地位尷尬

截止2007年底，根據(jù)立法法的規(guī)定擁有地方立法權(quán)的80個(gè)城市中，已有38個(gè)城市制定了《實(shí)施城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)辦法》，占47.5%，包括北京、上海、天津、安徽、廣西南寧、山東青島等。[3]但是，在城市管理綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，我國(guó)至今還沒(méi)有出臺(tái)一部全國(guó)性的城市管理綜合行政執(zhí)法的法規(guī)。城管機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒(méi)有經(jīng)過(guò)全國(guó)人大的立法程序，只是依據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)文件，沒(méi)有明確的法律地位。目前城管是一個(gè)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)，依照環(huán)保、工商、規(guī)劃等不同部門(mén)的規(guī)范性文件進(jìn)行執(zhí)法。例如，杭州市城市管理行政執(zhí)法局公布的執(zhí)法依據(jù)共12項(xiàng)，除了《行政處罰法》以外其余11項(xiàng)依據(jù)均為政府規(guī)章或者答復(fù)、批復(fù)。

目前，各地的城管部門(mén)沒(méi)有統(tǒng)一的名稱，在北京叫做“城市管理綜合行政執(zhí)法局”，在廣州叫做“城市管理綜合執(zhí)法局”，在上海則叫做“城市管理行政執(zhí)法局”。城管部門(mén)區(qū)別于其他行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)在于，在國(guó)務(wù)院找不到它的對(duì)口領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，也缺乏相對(duì)應(yīng)的省部級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)。

（二）城管部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限模糊

目前，城管部門(mén)行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)，其法律依據(jù)是1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十六條的規(guī)定：“國(guó)務(wù)院或者國(guó)務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機(jī)關(guān)行使?！眹?guó)務(wù)院針對(duì)各地成立行政執(zhí)法局行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)方面給出了并不明晰的規(guī)定，即國(guó)務(wù)院批復(fù)給各試點(diǎn)城市的執(zhí)法職責(zé)除了市容環(huán)境衛(wèi)生管理、城市規(guī)劃管理、園林綠化管理、市政管理、環(huán)境保護(hù)管理、工商行政管理、公安交通管理7大項(xiàng)外，第8項(xiàng)是“行使省、市人民政府規(guī)定的其他職責(zé)”。各地根據(jù)地方政府城市管理強(qiáng)度和具體要求的不同，相應(yīng)增加了處罰權(quán)的內(nèi)容，擴(kuò)大到建筑業(yè)管理、國(guó)土資源管理、風(fēng)景名勝管理等城市建設(shè)和管理領(lǐng)域，有的甚至延伸到文化稽查、衛(wèi)生監(jiān)督、愛(ài)國(guó)衛(wèi)生、客運(yùn)管理等方面。這些執(zhí)法職能與衛(wèi)生、規(guī)劃、園林、工商、交管等政府部門(mén)均有交叉，而且這種執(zhí)法范圍缺乏穩(wěn)定性。今年城管不能涉足的管理領(lǐng)域，可能明年下發(fā)一個(gè)紅頭文件就允許管了，反之也一樣。而且全國(guó)各大城市城管的職權(quán)范圍差別很大，這樣更容易造成人們對(duì)城管的定位的混亂。[4]

在實(shí)踐中城管不僅僅行使行政處罰權(quán)，而且還行使行政檢查權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)。行政檢查權(quán)是行政處罰權(quán)的前提，沒(méi)有行政檢查權(quán)根本無(wú)法行使行政處罰權(quán)，因此城管行使行政檢查權(quán)還勉強(qiáng)說(shuō)得過(guò)去。但城管行使行政強(qiáng)制權(quán)顯然于法無(wú)據(jù)，違反了法律保留原則。

（三）與其他行政組織關(guān)系不順

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）指出：“實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度，對(duì)于……建立‘精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的行政管理體制，都有意義?！辈⑶乙蠹行惺剐姓幜P權(quán)的部門(mén)應(yīng)為本級(jí)政府的行政機(jī)關(guān)，而不是某一政府部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或下設(shè)機(jī)構(gòu)。從全國(guó)的實(shí)踐來(lái)看，有些城市設(shè)立作為一級(jí)行政機(jī)關(guān)的城市管理行政執(zhí)法局，但大多數(shù)城市還是城市建設(shè)管理監(jiān)察支（大）隊(duì)，在人員、經(jīng)費(fèi)上沒(méi)有足夠的保障。例如，山東省青島市城管部門(mén)掛靠在建設(shè)局，廣東省清遠(yuǎn)市城管部門(mén)掛靠在規(guī)劃局，從而“降低了執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政層級(jí)，就會(huì)不利于行政權(quán)的行使和行政權(quán)權(quán)威的體現(xiàn)”。[5]

從法理上看，行政處罰乃是行政許可的后置程序，而城管部門(mén)并不具有行政許可權(quán)，因此，城管執(zhí)法的有效性依然有賴于其他執(zhí)法機(jī)關(guān)的保障。例如，依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定，有權(quán)查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為的行政機(jī)關(guān)為工商行政管理部門(mén)。法律之所以把查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)的權(quán)力賦予工商行政管理部門(mén)，乃因其屬于營(yíng)業(yè)執(zhí)照的頒發(fā)機(jī)關(guān)，具有許可營(yíng)業(yè)行為的行政許可權(quán)。而城管部門(mén)行使查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)的權(quán)力就導(dǎo)致行政許可權(quán)與行政處罰權(quán)的分離。那么，城管查處無(wú)照經(jīng)營(yíng)就有賴于工商部門(mén)的確認(rèn)。因此，城管部門(mén)經(jīng)常與其他部門(mén)進(jìn)行“聯(lián)合執(zhí)法”也就成了順理成章的事情。

《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)相對(duì)集中行政處罰權(quán)工作的決定》（國(guó)發(fā)〔2002〕17號(hào)）規(guī)定：行政處罰權(quán)相對(duì)集中后，有關(guān)部門(mén)如果仍然行使已被調(diào)整出的行政處罰權(quán)，所作出的行政處罰決定一律無(wú)效，還要依法追究該部門(mén)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的法律責(zé)任。但在實(shí)際操作中，分權(quán)的結(jié)果大多是把原部門(mén)執(zhí)法管不了、管不好的小權(quán)歸并于綜合執(zhí)法部門(mén)，而一些重要權(quán)力依舊保留在原有部門(mén)。最終的結(jié)果是，某些行政處罰權(quán)仍由多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)行使，增加了部門(mén)的行政協(xié)調(diào)的幾率和負(fù)擔(dān)，提高了行政執(zhí)法成本，卻降低了行政效率。[6]

（四）城管部門(mén)的隊(duì)伍編制混亂

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于繼續(xù)做好相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2000〕63號(hào)）指出：“集中行使行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法人員必須是公務(wù)員?！钡怯捎诰幹朴邢?，而城市管理任務(wù)繁重，同時(shí)為了解決失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題，各地城管隊(duì)伍中招用了不少非公務(wù)員編制的人員。各地城管隊(duì)伍編制十分復(fù)雜，差異極大。非公務(wù)員的外聘，導(dǎo)致城管隊(duì)員來(lái)源混亂，素質(zhì)不一。而往往“暴力執(zhí)法”者又主要是外聘人員，甚至有觀點(diǎn)稱“有多少野蠻執(zhí)法，就有多少臨時(shí)聘用人員”?？梢?jiàn)城管部門(mén)的人員編制亟待完善。

三、城管執(zhí)法實(shí)踐中的改革與嘗試

（一）“城市管理警察”

目前城管行使的大部分權(quán)力實(shí)際上是警察權(quán)。西方學(xué)界普遍認(rèn)為城市管理行政執(zhí)法的任務(wù)主要應(yīng)該由警察來(lái)承擔(dān)，因此西方國(guó)家警察的職能也幾乎包括了我國(guó)城管的大部分職責(zé)。在紐約、倫敦、巴黎、東京、新加坡等城市，既沒(méi)有城管局，也沒(méi)有城管執(zhí)法隊(duì)，城市管理行政執(zhí)法職能統(tǒng)一由警察行使。例如，法國(guó)沒(méi)有城管這個(gè)部門(mén)，也沒(méi)有專門(mén)的城市管理執(zhí)法人員，城市管理由警察和憲警依照法律進(jìn)行。[7]

那么我國(guó)是否可以考慮撤銷城管部門(mén)，把城管的職權(quán)也交由警察行使？這樣城市管理就成了公安機(jī)關(guān)的一項(xiàng)職權(quán)。如同目前我國(guó)警察隊(duì)伍包括交通警察、刑事警察等，可以考慮增加城管警察。這種觀點(diǎn)從理論上講不無(wú)道理，但在我國(guó)目前的國(guó)情之下卻不太實(shí)際。主要的困難是，城管人員列入警察編制將導(dǎo)致我國(guó)警察隊(duì)伍的過(guò)分膨脹，我國(guó)也將成為一個(gè)“警察國(guó)家”。另一方面，目前城管部門(mén)的不少職權(quán)是直接從其他部門(mén)的執(zhí)法功能劃出來(lái)的，從根本上說(shuō)這些職權(quán)并不屬于傳統(tǒng)警察的職權(quán)范圍。山東省淄博市人民政府曾出臺(tái)《淄博市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試行辦法》，其中規(guī)定，“在市、區(qū)分別設(shè)立城市管理警察支隊(duì)、大隊(duì)，實(shí)行同級(jí)公安機(jī)關(guān)和執(zhí)法局雙重領(lǐng)導(dǎo)、以同級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主的管理體制”。但淄博城市管理警察的職責(zé)也只是“處理以侮辱、威脅或者暴力方式妨礙、阻撓城市管理行政執(zhí)法的行為”，并不直接行使城管部門(mén)的職權(quán)。

（二）“物業(yè)進(jìn)城管”

面對(duì)城管執(zhí)法力量不足、執(zhí)法效果不佳等老問(wèn)題，部分城市開(kāi)始嘗試將城市管理服務(wù)外包給物業(yè)公司，推行“物業(yè)進(jìn)城管”模式，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作、社會(huì)化治理。深圳寶安區(qū)西鄉(xiāng)、安徽宣城市、鄭州市金水區(qū)花園路等地都已經(jīng)將市政道路清掃保潔、市容環(huán)境維護(hù)等城市管理工作“外包”給了物業(yè)公司。[8]在推行“物業(yè)進(jìn)城管”模式的地方，物業(yè)公司并沒(méi)有也不可能獲得行政處罰權(quán)，其主要職責(zé)是根據(jù)合同約定提供城市管理服務(wù)，而由服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)方城市管理部門(mén)對(duì)其服務(wù)質(zhì)量予以監(jiān)督規(guī)范。

將城市管理服務(wù)外包的制度創(chuàng)新在提高城管服務(wù)效能方面能夠起到一定的積極效果。一是可以緩解城管與商販間矛盾沖突。因?yàn)椋飿I(yè)公司和小商販都屬于民事主體，二者不具備行政法律關(guān)系，由物業(yè)公司勸導(dǎo)流動(dòng)攤販、治理亂擺亂放等行為能夠更容易被小商販接受，避免暴力執(zhí)法和暴力抗法情況的發(fā)生。二是將維護(hù)市容市貌等職能剝離出去后，城管部門(mén)可以進(jìn)一步擴(kuò)大社會(huì)化管理范圍，拓展執(zhí)法領(lǐng)域，將以前沒(méi)有做或者沒(méi)有做好的工作做好。然而，城市管理是一種公共管理工作，其本身是政府公共服務(wù)職能的體現(xiàn)，“物業(yè)”與“城管”之間不可以劃等號(hào)，城市管理也決不能簡(jiǎn)單地“一包了之”。管理市場(chǎng)化運(yùn)作模式的同時(shí)，政府必須完善各種相關(guān)的配套監(jiān)管措施，盡量減少甚至消除新制度產(chǎn)生的各種負(fù)面作用。[9]

（三）“大城管”模式

近年來(lái)，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部提倡，許多地方政府積極推行的“大城管”改革，正在如火如荼地進(jìn)行中。北京、南京、廣州、武漢等地都開(kāi)始了“大城管”模式的嘗試。例如，2009年2月南京市成立了城市管理委員會(huì)（簡(jiǎn)稱城管委），由市長(zhǎng)任主任，分管副市長(zhǎng)擔(dān)任副主任，監(jiān)察局、法制辦、公安局、市容局等23個(gè)涉及城市管理的部門(mén)和各區(qū)縣政府為成員單位。市城管委下設(shè)辦公室（簡(jiǎn)稱城管辦），分管副市長(zhǎng)兼任辦公室主任，具體指導(dǎo)、協(xié)調(diào)全市城市管理工作。[10]

“大城管”模式是一種綜合管理體制，由市長(zhǎng)任“一把手”，統(tǒng)籌各職能部門(mén)，打破了部門(mén)之間的界限，把城管的管理權(quán)和執(zhí)行權(quán)的統(tǒng)一在了一起，具有權(quán)威性。同時(shí)，通過(guò)城管委的協(xié)調(diào)，增強(qiáng)了各部門(mén)的聯(lián)系，使得城市管理更加順暢。

我們看到，實(shí)際上“大城管” 模式是在地方政府機(jī)構(gòu)改革和大部制改革背景下的產(chǎn)物。這種模式究竟能夠堅(jiān)持多久，是否又會(huì)流于形式，都還有待討論。而筆者認(rèn)為，城市治理的關(guān)鍵不在于由誰(shuí)來(lái)管理城管，而在于城管角色和職責(zé)的定位，只有在城管權(quán)力來(lái)源以及實(shí)施權(quán)力范圍上進(jìn)一步規(guī)范，才能與舊有城管模式有質(zhì)的區(qū)別。

四、從組織法入手完善城管體制

依照憲法的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，它必須遵循職權(quán)法定的原則，而不能行使法律沒(méi)有授予的權(quán)限。要徹底改革城管體制，就必須真正讓全國(guó)的城管都回歸到法治的軌道上，必須從國(guó)家立法層面，徹底解決中國(guó)城市管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)的合法性問(wèn)題。只有在國(guó)家立法層面解決了這個(gè)問(wèn)題，才能真正做到依法設(shè)立城管，依法規(guī)范城管，依法制約和監(jiān)督城管。[11]應(yīng)盡快制定《城市管理綜合執(zhí)法法》，將城管部門(mén)的性質(zhì)、地位、職權(quán)法律化，還要對(duì)城管部門(mén)的機(jī)構(gòu)設(shè)置和相互關(guān)系、層次與規(guī)模、編制與人數(shù)以及成立、變更和撤銷的程序等作出規(guī)定。這樣不僅能夠解決城管的機(jī)構(gòu)性質(zhì)問(wèn)題，還能夠有效解決它的權(quán)力來(lái)源和權(quán)力規(guī)范問(wèn)題，這樣在城市管理中遇到的問(wèn)題才有可能迎刃而解。

（一）在法律上明確城管部門(mén)地位

城市管理領(lǐng)域的相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作已經(jīng)開(kāi)展了10余年，應(yīng)該總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善制度，在法律上明確城管部門(mén)的地位。筆者建議，在國(guó)務(wù)院層面設(shè)立專門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌規(guī)劃全國(guó)城市管理綜合行政執(zhí)法的機(jī)構(gòu)，同時(shí)各地方政府設(shè)立獨(dú)立于其他行政機(jī)關(guān)的城市管理綜合行政執(zhí)法局。

改變目前由一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)牽頭城市管理有關(guān)部門(mén)進(jìn)行聯(lián)合執(zhí)法的局面，建立部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)制度，以部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)代替原來(lái)設(shè)立獨(dú)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)或辦事機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)的做法。涉及跨部門(mén)的事項(xiàng)，由主辦或承辦部門(mén)牽頭協(xié)調(diào)，嚴(yán)格控制議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的設(shè)立。[12]

（二）明確城管部門(mén)的職權(quán)范圍

如前文所述，城管部門(mén)所行使的相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)際上是從其他政府部門(mén)分離出來(lái)的，但分權(quán)并不徹底，某些行政處罰權(quán)由多個(gè)行政執(zhí)法部門(mén)行使的情況依然比較常見(jiàn)，提高了行政執(zhí)法成本，卻降低了行政效率。

類似于我國(guó)的“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”制度，德國(guó)在城市管理行政執(zhí)法上也實(shí)行權(quán)力集中制度。在德國(guó)，有警察局、秩序局、稅務(wù)局三個(gè)部門(mén)擁有行政處罰權(quán)。秩序局是除警察局之外的主要行政執(zhí)法部門(mén)，相對(duì)集中行使規(guī)劃、衛(wèi)生、工商或者環(huán)保等部門(mén)的行政處罰權(quán)。如果德國(guó)其他的行政執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)違法行為，可以調(diào)查有關(guān)事實(shí)，獲取相關(guān)證據(jù)，但是最終都應(yīng)將案卷移送秩序局，由該局統(tǒng)一做出行政處罰決定。秩序局也可以自己上街執(zhí)法，根據(jù)獲得的相關(guān)證據(jù)作出處罰決定。[13]

目前，在我國(guó)設(shè)立像德國(guó)秩序局一樣的政府部門(mén)還不太實(shí)際，但是把屬于城市管理的行政處罰項(xiàng)目全部劃歸城管部門(mén)是可以做到的。職責(zé)權(quán)限一旦明確，其他部門(mén)便不得行使城管部門(mén)擁有的行政處罰權(quán)。由此可以從源頭上防止多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法現(xiàn)象的出現(xiàn)，從制度上消除“七八頂大蓋帽管一頂破草帽”的怪狀。

此外，法律還需明確規(guī)定，城管部門(mén)不具有行政強(qiáng)制權(quán)，只具有部分與行使行政處罰權(quán)相關(guān)的行政檢查權(quán)。

（三）賦予城管部門(mén)一定行政許可權(quán)

長(zhǎng)期以來(lái)打擊“無(wú)照商販”是城管的主要職責(zé)，這就是說(shuō)小商販都必須要獲得營(yíng)業(yè)許可證。目前向工商部門(mén)申請(qǐng)營(yíng)業(yè)許可的程序比較復(fù)雜，手續(xù)繁多，在獲得營(yíng)業(yè)許可后，小商販還必須定期向稅務(wù)機(jī)關(guān)申報(bào)納稅，這無(wú)疑增加了小商販的資金成本和時(shí)間成本。這也就造成了城市里大量“無(wú)照商販”的存在。

聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利公約》明確規(guī)定“人人應(yīng)有機(jī)會(huì)憑其自由選擇和接受的工作來(lái)謀生的權(quán)利”，我國(guó)憲法也規(guī)定，“公民有勞動(dòng)的權(quán)利和義務(wù)，國(guó)家通過(guò)各種途徑，創(chuàng)造勞動(dòng)就業(yè)條件，加強(qiáng)勞動(dòng)保護(hù)，改善勞動(dòng)條件”。小攤小販?zhǔn)且环N基本謀生手段，是公民生存權(quán)的體現(xiàn)。[14]而且往往從事小商販經(jīng)營(yíng)的都是城市失業(yè)人口、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力等弱勢(shì)群體，他們更需要政府的扶助。另一方面，小商販的商品、服務(wù)價(jià)格低廉，滿足了相當(dāng)一部分市民尤其低收入人群的生活。因此，從保障弱勢(shì)群體的勞動(dòng)權(quán)和生存權(quán)考慮，同時(shí)也為方便市民生活，政府不宜絕對(duì)禁止城市小商販這種經(jīng)營(yíng)方式，而只能便捷地、低成本地加強(qiáng)管理。

同時(shí)，保障小商販的經(jīng)營(yíng)權(quán)也是各國(guó)的通行做法。在英國(guó)，地方政府把攤販的經(jīng)營(yíng)街道分為三類：嚴(yán)格禁止經(jīng)營(yíng)的街道、同意經(jīng)營(yíng)的街道、可頒發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證的街道。西方國(guó)家還有一種跳蚤市場(chǎng)（flea market），是歐美等西方國(guó)家對(duì)舊貨地?cái)偸袌?chǎng)的別稱。法國(guó)巴黎對(duì)跳蚤市場(chǎng)的管理方法是，將巴黎市區(qū)在一周時(shí)間內(nèi)分別辟為舉辦跳蚤市場(chǎng)的地點(diǎn)，相關(guān)的交通管制提前公布于眾，并成為一項(xiàng)制度。定時(shí)、定地、輪流舉辦，可以避免商販到處亂跑，也可以方便市民逛此類市場(chǎng)。[15]

我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒英國(guó)和法國(guó)政府管理小商販的做法，以簡(jiǎn)化的程序許可小商販在城市的指定區(qū)域和指定的時(shí)間段之內(nèi)擺攤經(jīng)營(yíng)。同時(shí)，基于便捷高效的考慮，這一行政許可權(quán)應(yīng)該賦予城市管理部門(mén)行使，而不再由工商管理部門(mén)行使。正如前文所述，行政處罰權(quán)乃是行政許可權(quán)的后續(xù)權(quán)力，從某種意義上講，“禁止”也是“許可”的一種表現(xiàn)形式。而賦予城管部門(mén)一定的行政許可權(quán)后，城管就不僅是執(zhí)法者，也成為了管理者。

（四）完善組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制

城管隊(duì)伍必須有嚴(yán)明的紀(jì)律和管理制度，因此，城管部門(mén)也應(yīng)當(dāng)具有與公安機(jī)關(guān)類似的管理體制，實(shí)行本級(jí)政府和上級(jí)城管部門(mén)的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制。各地級(jí)市設(shè)城市管理綜合行政執(zhí)法局，直接由市政府領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)市級(jí)綜合執(zhí)法工作，各區(qū)縣設(shè)執(zhí)法分局，接受市級(jí)綜合行政執(zhí)法局和區(qū)、縣政府的雙重領(lǐng)導(dǎo)，區(qū)、縣綜合行政執(zhí)法分局可以根據(jù)需要在街道或社區(qū)設(shè)執(zhí)法所。相應(yīng)的，市、縣兩級(jí)城管隊(duì)伍可以稱作城管支隊(duì)和城管大隊(duì)。

此外，針對(duì)城管部門(mén)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題，應(yīng)該在劃分行政職能前提下，根據(jù)行政職能確定行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，有什么行政職能就設(shè)置什么行政機(jī)構(gòu)，無(wú)職能則不設(shè)置機(jī)構(gòu)。[16]除辦公室、財(cái)務(wù)處、法制辦等常設(shè)性機(jī)構(gòu)外，各地城管部門(mén)可以根據(jù)當(dāng)?shù)貓?zhí)法任務(wù)的多少和類別，將城管隊(duì)伍劃分為市容市貌整治分隊(duì)、工商管理分隊(duì)、綠化管理分隊(duì)、城市規(guī)劃管理分隊(duì)、綜合執(zhí)法分隊(duì)等，各分隊(duì)一般只能行使部分行政處罰權(quán)。城區(qū)越大、城市管理任務(wù)越重的地方，設(shè)置的分隊(duì)越多，比較小的城市可以考慮只設(shè)置幾個(gè)分隊(duì)，并不要求上下級(jí)城管部門(mén)設(shè)置同樣的分隊(duì)。

要提高行政處罰的合法性、正確率，減少違法實(shí)施行政處罰、不公正處罰和不嚴(yán)格實(shí)施處罰的情形，還需要不斷提高城管執(zhí)法人員的素質(zhì)，組建一支高素質(zhì)的城市管理隊(duì)伍。在引入機(jī)制方面，城管隊(duì)員應(yīng)當(dāng)是公務(wù)員，并且主要從高校的法學(xué)專業(yè)或者其他具備法律知識(shí)的大學(xué)畢業(yè)生中錄用。建立執(zhí)法資格考試制度，定期對(duì)城管部門(mén)工作人員進(jìn)行業(yè)務(wù)考核，未取得執(zhí)法資格的人不得從事城管執(zhí)法工作。完善獎(jiǎng)懲機(jī)制，對(duì)于嚴(yán)重違反紀(jì)律的執(zhí)法人員以及其他不適應(yīng)城管工作的人員，應(yīng)該堅(jiān)決清退。

五、結(jié)語(yǔ)

要破解城市管理綜合執(zhí)法過(guò)程中存在的諸多問(wèn)題，就必須依法深化行政綜合執(zhí)法體制改革，探索建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的行政執(zhí)法機(jī)制，提高行政執(zhí)法的效率和水平。而城管執(zhí)法是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，包括城管執(zhí)法的主體制度、程序制度、責(zé)任制度、監(jiān)督制度、救濟(jì)制度、評(píng)價(jià)制度等多個(gè)制度環(huán)節(jié)，本文僅從組織法的角度對(duì)城市管理綜合執(zhí)法體制改革提出了一些建議。要有效解決城管執(zhí)法難題還需要在改革實(shí)踐中不斷探索。

說(shuō)明：本文為2010年四川省社科重點(diǎn)項(xiàng)目“地方行政體制改革涉及的組織法問(wèn)題研究”（批準(zhǔn)號(hào)：SC10A011）階段性研究成果。

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責(zé)任編輯：王縉