曾維和

當代西方國家地方政府組織重組及變革新動向

曾維和

組織重組是當代西方國家地方政府結構調整的一個重要工具。當代西方國家地方政府的組織重組產生了政策過程理論、新公共管理理論和公共選擇理論三種解釋性理論。經過組織重組，當代西方國家地方政府建立了一種以規(guī)范化、小型化、彈性化和任務化為特征的新型組織結構。這對我國當前地方推進大部制改革與服務型政府建設具有借鑒意義。

當代西方國家;地方政府;組織重組

地方政府組織重組是當代西方國家機構調整和分權化改革的產物。地方政府組織重組對政府間和政府內的責任分工、權力配置、資源分享的結構、方式與流程進行相應的調整，從而使組織能夠更好地適應社會需求和公共服務需求的發(fā)展。系統(tǒng)地研究當代西方國家地方政府組織重組對我國當前地方推進大部制改革與服務型政府建設無不具有啟示意義。

一、組織重組的緣起、動因與內容

重組(Reorganization)就是對政府組織結構、權力關系、決策與管理方式進行重新調整與建構的一種改革過程。通過行政機構組織重組以減少官僚制的高成本、提高服務效率是西方國家行政改革中反復出現(xiàn)的一個主題。各國都把組織重組作為其綜合改革項目的核心組成部分，州級政府及地方層級的組織重組更是備受歡迎。從20世紀開始，美國經歷了三次組織重組的改革浪潮:重疊的市政改革運動(1911—1936)、布朗洛委員會的建議(Brownlow Committee recommendation，1937—1946)和從1965年持續(xù)到今天的組織重組改革。在20世紀90年代后，英國、澳大利亞、新西蘭等西方國家都進行了組織重組的改革運動。

行政組織重組并不是一個新東西，在傳統(tǒng)的行政理論中，組織重組被看成是減少雇員和節(jié)約成本的一個重要手段。如果說組織重組是一個有效的解決方法，那么它要解決的問題是什么呢?Kenneth J．Meirer把傳統(tǒng)組織重組要解決的問題歸結為兩個方面［1］396-400:一是行政結構類似的混亂。如機構間的重復計劃、一些機構被利益群體所控制、未經控制的政府諸多領域的行政首長(chief executive)批準和許可而選舉和任命官員、各機構之間的協(xié)調困難，等等。二是官僚制分裂的機構及其低效率所導致的聯(lián)邦和州之間許多官僚機構的政治性獨立。諸多機構可以把它們的客戶支持、政策專家、內聚性和領導關系構成的獨立作為選舉行政首長的權力基礎。這樣，對機構的指導建議可能會被忽略，破壞，甚至遭到反對。對于政治性的官員，政治性的獨立通常和結構性的獨立同時共存。這導致官僚帝國和膨脹的預算成為優(yōu)先選擇，通常與主管的行政首長難以達成一致。這些問題的存在，使官僚制下的公共機構與其服務公眾的職責背道而馳。因此，必須通過組織重組改善官僚機構的效率、效能和效益，以滿足民眾對公共服務的需求。

傳統(tǒng)組織存在的問題是當代西方各國政府組織重組的體制內動因。那么，西方國家，乃至全球性的政府組織重組還受到哪些因素的影響呢?英國學者M．Chisholml在《英國地方政府的結構改革:言詞與現(xiàn)實》一書中從內外兩個方面歸納了20世紀90年代以來英國政府組織重組的原因:內因是英國地方政府長期存在的發(fā)展需求、壓力及管理問題;外因是經濟全球化時代多種社會環(huán)境的變化［2］7這一分析具有很強的代表性，當代西方國家政府組織重組正是在經濟社會全球化和福利社會瓦解的背景下尋求和應對社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，滿足公民對公共服務需求不斷提高的壓力所做的一種結構性調整和改革。從組織重組的研究內容看，主要集中在兩個方面:一是關于組織內部結構、程序，以及問題的協(xié)調和整合的研究;二是組織間關系的理論，主要包括府際關系、資源依賴與交換的相關理論。

當代西方國家組織重組的內容極其廣泛，既包括地方政府組織重組，也包括中央政府組織重組。孫柏瑛教授認為地方政府重組的內容主要包括地方行政區(qū)域重新劃分、地方機構重新設計和建制、政府間機構關系的調整、資源分享和分配結構再造等，涉及的領域可以歸結為地方政府結構重構和地方政府功能調整兩個緊密聯(lián)系的部分［3］179-180。也有學者把西方發(fā)達國家20世紀80年代以來地方政府組織重組的內容歸結為組織、決策和資源三個方面的變革(見表1)。

表1 西方發(fā)達國家地方政府組織重組的基本內容

綜上所述，政府組織重組最基本的內容是組織結構的重組和調整，同時也包括權力關系、決策方式、管理功能等方面的改革。

二、三種理論視角下地方政府組織重組的實踐及評析

20世紀90年代后西方國家掀起了組織重組的浪潮，產生了很多解釋性理論，主要有政策過程理論、新公共管理理論和公共選擇理論。當代西方各國政府以這些理論為指導，進行了內容豐富的地方政府組織重組改革，取得了一定的成效，也產生了新的問題。

(一)政策過程視角下的地方政府組織重組

政策過程理論主要聚焦于政治性考慮，對組織重組過程中一些充滿吸引力的政治性問題進行分析。史蒂夫·里奇(Steve Leach)在《地方政府審查:一個“政策過程”的視角》一文中對政策過程理論與地方政府組織重組進行了初步分析［4］18-38。我們以此文相關內容解讀政策過程視角下的地方政府組織重組的基本內涵。對地方政府組織重組進行分析的政策過程理論有多種模型，史蒂夫·里奇認為主要有“理性模型(rational model)”和“垃圾箱模型(garbage can model)”兩種基本類型。

“理性模型”是一種較為熟悉的政策分析工具，它的基本要點及特征是:對提出的問題有一個明確的、無歧義的陳述;有一系列給予優(yōu)先秩序排列的標準，對不同解決方法的潛在效果能夠做出明確的評估;對于政策變量當前的和未來的特征的相關信息能夠系統(tǒng)地收集和分析;對解決方法有一個廣泛的研究，并制定出一些可選擇的解決方案;基于制定的標準和收集的信息對可選擇的解決方案進行系統(tǒng)的評估。

“垃圾箱模型”與理性模型具有很大的區(qū)別，它提出了一種不同于理性模型的，具有競爭性的路徑依賴?？贫骱蛫W爾森等學者首次對垃圾箱模型進行概念化，他們認為垃圾箱模型的基本特征包括:目標或偏好設置并不像理性模型那樣整齊劃一和旗幟鮮明，目標可以是含混的、自相矛盾的和充滿迷惑的，偏好是根據(jù)行動定義而不是先于行動，通過行動揭示和發(fā)現(xiàn)偏好后才制定決策;第二個核心特征就是技術的不確定性，政策制定者在一個劣勢條件下做決策，對要實現(xiàn)的目標缺乏明確的理解，因為世界是錯綜復雜的，如何有效地介入，往往可能超越決策者的能力;第三個特征是易變性參與(fluid participation)，決策者在辯論中可以自由地選擇進入和退出。由于問題沒有具體地界定，因此可以通過對證據(jù)進行仔細的審查以尋求解決方法。垃圾箱模型認為可以根據(jù)問題、解決方法、參與和選擇機會現(xiàn)實地做出政策決策。

雖然這兩個理論模型的基本原則應用起來都具有明顯的缺陷，但是應用在地方政府組織重組過程中，它們都能進行一定的理論解釋。例如，英國地方政府委員會關于地方政府重組方案的制定過程就很好地體現(xiàn)了政策過程的這兩種理論。1992年，根據(jù)《英國地方政府法》所規(guī)定的“反映社區(qū)身份和利益”、“確保地方政府的便捷和效率”等條款的要求，英國地方政府委員會假定目前地方政府兩層級的結構系統(tǒng)不能滿足條款的要求，不能提供有效的公共服務，必須進行改革和重組。由此，以理性模型的基本原則為指導，英國地方政府委員會在梳理了地方政府的四項基本職能(傳播權力的政治機制、社區(qū)價值的表達工具、公共物品和公共服務的分配機制和地方政府本身的能力建設)基礎上，制定了四項基本標準和十項次級標準(見表2)。

表2 英國地方政府委員會評審地方政府的標準體系

根據(jù)上述標準體系，英國地方政府委員會認為地方政府組織重組必須改革原來的兩層組織結構，建立起一種單一化的組織結構模式。該委員會認為單一化組織結構模式共有五種可供選擇的方案:(1)單一化的郡(Unitary County)。這種方法就是把整個郡變成一個獨立的單一化行政機構。(2)單一化的管區(qū)(Unitary District)。這種方法就是一個郡內既有的管區(qū)都被建議獲得單一化的地位。(3)單一化的介質(Unitary Intermediate)。這種方法就是把一個郡細分成一系列單一化的機構。(4)維持不變(No Change)。這種方法就是這個郡保持原狀(status quo)。(5)混合體(Hybrid)。這種方法就是一個郡在整體上仍然維持原狀，只是允許建立一兩個單一化的機構作為特例。

在選擇和實施方案時，地方政府委員會的相關活動大體地分成了四個階段:第一個階段是從1992年到1993年3月。地方政府委員會在一個區(qū)域內的十個郡實施它的建議草案。第二個階段是1993年夏到1994年夏，地方政府委員會在29個郡實施它的建議草案，并在第一階段的十個區(qū)實施它的最終建議。第三個階段是1994年夏到1995年7月。最終建議在29個郡全部實施。第四個階段是從1995年3月到1996年初，庫克委員會通過(Cooksey Commission)21個特別區(qū)域的單一化身份。

可見，英國地方政府委員會的組織重組過程的初期和中期主要是實施理性模型。但從整個過程來看又具有很多垃圾箱模型的特色，如含混的、自相矛盾的目標，缺乏實施這些目標的具體化方法，決策者的易變性參與和漸進式地尋求解決問題的方案，等等。

(二)新公共管理與單一化的地方政府組織結構構建

組織結構分散化是新公共管理理論在公共組織再造中的一項基本主張。英國學者羅伯特·利奇(Robert Leach)和尼爾·巴涅特(Neil Barnett)在《新公共管理與地方政府審查》一文中詳細地回顧和評估了英國新公共管理改革中地方政府對單一化組織結構選擇的效果［5］39-55。他們認為新公共管理盡管有多種解釋，但其核心的要素主要包括如下幾個方面:反映私營部門而不是傳統(tǒng)公共行政規(guī)范和實踐的管理主義文化;更多的管理主義委托授權、地方分權和組織分散化;強調經濟、效率和效能;績效測量、標準和目標;條款和付費的靈活性，有時包括與付費相關的績效;更加地強調顧客選擇和服務質量，把一些服務供給向私營部門簽約外包;提倡公私部門的合同關系，把服務的供給者和生產者的職責分開;在公共部門中提倡競爭、市場和準市場。

羅伯特·利奇和尼爾·巴涅特基于上述新公共管理的理念具體分析了20世紀90年代英國的地方政府組織重組改革。他們認為，20世紀70年代英國雖進行了新公共管理改革，但其地方政府結構改革一直進展得很緩慢。到了20世紀90年代初，新公共管理組織重組的理念才在英國地方政府取得了實質性的進展。1991年，英國《為質量而競爭》白皮書全面宣布:“20世紀90年代的地方政府模型和進入21世紀的政府模式就是塑能機構(enabling authority)。”依據(jù)《1992年地方政府法》成立的地方政府委員會提出了兩點目標性建議:(1)反映人的身份與利益的地方社區(qū);(2)實現(xiàn)有效的和便捷的地方政府。這些目標性建議的基本取向與塑能機構在本質內涵上是一致的，就是要建立一種單一性機構(unitary authority)，把地方機構作為一個采購者的角色，是這個委員會通過深思熟慮而提出的建立一種滿足下個世紀需要的地方政府結構。因此，幾乎所有的塑能機構或單一性機構都把新的管理環(huán)境和顧客服務作為關注的重點。尤其是在小型區(qū)域的公共服務中，“更加地貼近民眾”和“更多地滿足地方需求”更是成為這些機構的基本使命。因此，小規(guī)模的組織和單一化機構就被看成是代表了新公共管理理論親近地方、分權和授權等術語的積極優(yōu)勢，而備受新公共管理改革國家的地方政府所青睞。

(三)公共選擇理論與多樣化地方政府組織結構選擇

公共選擇理論與新公共管理理論關系極為密切，很多學者認為它是新公共管理的一個理論基礎。但是，公共選擇理論在解釋地方政府組織重組時又具有與新公共管理不同的特點和優(yōu)勢。喬治A．博伊恩(George A．Boyne)在《公共選擇理論與地方政府結構:蘇格蘭和威爾士組織重組的評估》一文中具體地分析了公共選擇理論在地方政府重組中的作用［6］56-72。下面以此文的相關內容解析公共選擇理論與地方政府組織結構重構的相關內容。

公共選擇理論已經流行50多年了，它以經濟推理為基礎，表現(xiàn)為明確的假設和推理的嚴謹?shù)忍卣鳌９策x擇理論雖然在美國、英國等西方國家地方政府管理的文獻中得到過大量的論述，但是關于一個組織結構的綜合模型目前仍然沒有形成。公共選擇理論的主要內容可以概括為兩點:一是自利性公理(self-interest axiom)。它假設人性是自私自利的，所有人都有自己的利益驅動，政策決策者將追求私利而不是公共利益。二是政治家和官員等可以通過競爭壓力的約束重新導向公共利益。公共選擇理論把地方政府看作是一個行業(yè)，在這個行業(yè)的市場中，基于公共服務形成買者和銷售者。買者是特定區(qū)域內通過稅收為他們選擇付費的家庭和企業(yè)，銷售者則是間接或直接為公眾提供服務的政治家和官僚。這樣，競爭就有兩種情況:不同區(qū)域的機構為著家庭和企業(yè)在市場中的份額而展開的地理空間的競爭;地方政府的不同層級為著地方稅收的份額在同一區(qū)域內展開的競爭。以這些觀點為基礎，喬治A．博伊恩認為公共選擇理論下的地方政府組織結構主要有如下三種選擇:

其一，碎片化(Fragmentation)。碎片化組織結構由許多單位(unit)組成，它主要包括“統(tǒng)一”的結構和碎片化結構兩種極端形式:在一個“統(tǒng)一”的結構，它的服務通過一個覆蓋整個區(qū)域的獨立單位進行提供，如在一個單一層級的體系中，每個機構具有壟斷整個地方性服務的權力。而在一個碎片化結構里，地方政府被每個層級的單位細分為許許多多的層級。公共選擇理論偏愛碎片化結構，主要是因為它反對傳統(tǒng)組織那種大規(guī)模的、等級式的和多目標組織結構，認為碎片化結構能夠很好地組織地方公共服務。碎片化組織結構是一個競爭性結構，它包括橫向碎片化(許多數(shù)量的地方單位)和縱向碎片化(地方政府的各個層級)。

其二，集中化(Concentration)。集中化組織結構中的各單位具有均等的市場份額。碎片化的制度安排將會導致競爭性行為和更好的效能。但如果是一個大規(guī)模的單位主導下的許多競爭者情況就未必如此。在這種情況下，即使是碎片化結構也會導致壟斷行為。因此，公共選擇理論強調不僅要地方市場中的碎片化，還要提高集中的程度。換言之，不僅要強調單位的數(shù)量，還要注重它們之間權力的分配。這種市場結構的維度可以是橫向的，也可以是縱向的。橫向集中是指在同一地方層級內市場份額的分配，縱向的集中是指覆蓋一區(qū)域內不同地方層級市場份額的分配。在垂直集中的結構中，“規(guī)模經濟”可能會從同一組織提供一定范圍內的服務中獲得優(yōu)勢。

其三，靈活性(Flexibility)。靈活性組織結構具有很低的壁壘進入和退出。除了碎片化和集中化之外，一個充分競爭的地方政府結構將包含較大的靈活性，在現(xiàn)有的單位之間交換服務，并且有可能建立新的單位和廢除舊的單位。也就是如果消費者對一個機構提供的服務不滿意，就可以轉向給它提供回應性的其他單位。這種“消費者權力”的形式將會對地方政府市場中的供給者產生持續(xù)的壓力。最早提出這種靈活性的是20世紀50年代晚期的美國雷克伍德計劃(lakewood plan)，該計劃被認為是一個準市場的原型，在那里，公共和私有生產者在地方政府的規(guī)則下相互競爭。因此，靈活性的地方政府結構就是在現(xiàn)有單位的市場份額中造成一個持續(xù)的競爭性壓力，同時公民具有建立一個新的單位給他們提供服務的權利。

在公共選擇理論的指導下，當代西方國家的地方政府進行了多樣化組織結構的選擇。以英國的蘇格蘭和威爾士地方政府為例，它們都進行了公共選擇理論三種組織結構模式的重組實踐，其組織重組的要素都非常簡單和相似:蘇格蘭在1975年建立的九大區(qū)域和53個轄區(qū)都被29個單一化的機構所取代。只有三個島嶼的地方議會在保持單一化地位的同時異常地保持兩個層級體系。威爾士1974年建立的八大郡和37個轄區(qū)被29個單位組成的新結構所取代。蘇格蘭和威爾士地方政府在組織重組中還創(chuàng)立了兩種類型的單位，即由直接選舉產生，并具有征稅權力的主單位和僅僅具有主單位兩個特征之一的次級單位，在這個框架下，這兩個地方政府的組織重組明顯地具有公共選擇理論的三種組織結構模式的某些特征:(1)碎片化的組織結構特征。在蘇格蘭和威爾士，除了主單位只有一個層級外，次單位具有多個層級。這些具有稅收規(guī)范性操作的主體超出了單一化機構的規(guī)模。例如，單獨聯(lián)合委員會(separate joint boards)具有消防和警察服務的責任。此外，如果單一化機構不能滿足既定的服務標準，地方政府還保留了建立聯(lián)合主體提供服務的權力。同時這兩個地方政府還建立了只具有直接選舉權而沒有征稅權的區(qū)域委員會(Area committees)。因此，公共選擇理論垂直碎片化以一種新的結構在這兩個地方政府組織重組中得以維持，但識別其橫向碎片化的理想模型具有一些困難，尤其是很難用公共選擇理論去描述地方單位的最優(yōu)數(shù)量。(2)集中式組織結構特征。公共選擇理論暗含著各政府層級或同一層級各單位同等的市場份額將產生好的績效。橫向集中可以根據(jù)分析既定的區(qū)域市場中跨地方單位人口數(shù)量進行測量。組織重組后，蘇格蘭新的組織結構比舊的組織結構里的市場份額的分配和擴散更加平均，其人口規(guī)模的變異系數(shù)也同時降低了很多。在威爾士，組織重組的影響更具有混合性，新單位的人口規(guī)模分布比轄區(qū)舊單位更為均勻，但比郡內的單位更加寬泛。由于許多政府層級覆蓋在同一區(qū)域，因此，人口的數(shù)字也可以測量垂直化集中。蘇格蘭和威爾士組織重組后橫向的集中從側面反映了縱向組織結構也得到了一定程度的集中。(3)靈活性的組織結構特征。在蘇格蘭和威爾士組織重組中該結構特征反映不多，這是因為在重組過程中它們都沒有授予公眾新的權力去改變結構化的管理安排，從而缺乏對因地理變異的公眾偏好敏感性的回應。由于英國的委員會很重視每個地方的民意調查，并采用每個區(qū)域的民意要求，因此，蘇格蘭和威爾士保留了大量的維持原狀的兩層級組織結構，而單一化的機構建立為數(shù)不多，且新的地方政府組織結構比舊的在靈活性方面增加不多，至少在威爾士，它的組織重組伴隨著很少的靈活性［6］56-72。

三、組織重組下西方地方政府組織結構變革的特色及趨向

經過組織重組之后，當代西方各國的政府組織結構發(fā)生了顯著的變化。這個變化既有個性的特色，也具有趨同性的特征。其中一個最基本的趨同性特征就是政府組織結構趨向扁平化，即政府組織由原來的高度集權、等級式的組織結構變革為適度分權、層少點多的扁平結構。英國地方政府結構化重組就很好地說明了這一公共服務組織結構變革趨勢(見表3)。

表3顯示，在組織重組前，英國的英格蘭郡、蘇格蘭、威爾士的地方政府以兩層組織結構(郡和行政區(qū))為主要特征。組織結構化重組后，建立了大量的單一化機構(unitary authorities)，從而使單一化結構(unitary structures)成為主要特征。

在扁平化的總趨勢下，當代西方國家地方政府組織內部公共服務組織結構呈現(xiàn)出規(guī)范化、小型化、彈性化和任務化四個基本特色及趨向:

(1)規(guī)范化。當代西方國家組織重組都是由相關法律、法規(guī)或政策進行規(guī)定的，具有明顯的規(guī)范化特征，其地方政府的地位、權力、義務是經由國家憲法、州法律及國家或州(省)政府頒布的地方政府改革法(Local Autonomy Act)等法律文件授予和規(guī)范的。只有按照國家憲法和法律，地方政府才能獲得公法人資格，成為擁有公共權力的組織。因此，在政府組織重組過程中，相關法規(guī)與政策就顯得尤為重要。例如，新西蘭在政府組織重組中，就于1998年頒布《國家部門法》代替了1912年制定的《公共事務法》。在加拿大，2000年就通過了《14號法案》，即《2000年地方政府修正法案》，規(guī)定行政區(qū)擁有更加靈活的服務提供方式。2000年，加拿大城市事務部長發(fā)表了魁北克地方政府重組計劃，特別關注1970年建立的，擁有魁北克70%人口的三個城市共同體或者行政區(qū)政府，在這三個地區(qū)建立了咨詢委員會，在服務、分稅和城市合并方面提供了重組建議。但是這個建議遭到了城市和城市協(xié)會的拒絕而被迫擱淺。2000年11月政府引進法律《170法案》來合并城市，才用三個單列市代替這三個市［7］122。

表3 英國地方政府結構化重組概述

(2)小型化。英國的E·費利耶(Ewan Felie)等學者在《行動中的新公共管理》一書中系統(tǒng)地歸納了當代西方各國公共部門組織結構變革中趨向小型化變遷的一系列核心指標:從早期注重市場意識(market-mindedness)向更精致、更成熟的準市場(quasi-market)拓展;轉向把準市場計劃作為公共部門內部分配資源的機制(目前尚具有一定的模糊性);出現(xiàn)合同管理的松散形式，從等級制管理向合同制管理轉變，在地方各層級創(chuàng)立松散聯(lián)合的公共部門組織結構形式(批評者所言的碎片化);小戰(zhàn)略核心和大業(yè)務邊緣之間的分裂，市場檢驗(mark-testing)和非戰(zhàn)略功能簽約外包;消減與小型化——公共部門組織中領取薪金的人員銳減，轉向扁平化的組織結構，既對高層管理者也對低層員工進行裁員;投資公債與獨立部門的物品供應分離開來，購買者和供給者從組織中分離出來，一種采購的新型組織形式得以形成;從“命令-控制”式效率驅動的管理模式轉向新的管理類型:如采取影響式管理，組織網絡形式風格的增加，對作為一種新的協(xié)作形式的組織間戰(zhàn)略聯(lián)盟的注重;嘗試從過去標準化模式的服務形式轉向具有多維度的系統(tǒng)模式［8］12-13。

(3)彈性化。這主要表現(xiàn)為地方公共服務組織結構具有較高的靈活性和適應性。彈性化的組織結構能根據(jù)公共服務需求的變化制定回應性策略，從原來固化的結構轉向動態(tài)的結構，以需求為導向提供回應性、個性化的公共服務。蓋伊·彼得斯提出的虛擬組織結構就是彈性化的典型，他強調將正式化的組織結構進行某種程度的虛擬化，使組織外在的變化具有更強的適應能力。虛擬組織的理念實質上是對組織間建立網絡系統(tǒng)這種思維的正式體現(xiàn)［9］94-97。

當代西方國家在地方政府的組織重組中以靈活性作為基本原則，可以根據(jù)當?shù)氐奶厥馇闆r，建立相適應的組織結構模式。例如，英國的地方政府具有按照“功能群”構建的郡政府和按照部門化構建的郡政府，地方政府組織結構模式在大都市郡(例如大倫敦地區(qū))則建立了一種包括決策層和執(zhí)行層的兩層級組織結構模式(見圖1)［10］14-37。

圖1 英國大都市郡兩層級地方政府重構組織結構形式

(4)任務化。任務化主要表現(xiàn)為任務型組織結構的形成。任務型組織結構是相對于適應工業(yè)社會公共服務需求那種常規(guī)組織結構而言的，它是面對后工業(yè)社會的變動性、復雜性公共服務需求應運而生的一種新型的組織結構形式。美國地方政府組織結構就是任務化的一個典型代表(見表4)。

表4 美國地方政府組織結構(現(xiàn)代公司的法人治理結構)

也有學者將任務型組織結構的特征歸結為如下幾個方面［11］43-46:組織成員表現(xiàn)為流動開放的角色;組織成員間基于道德制度的主動性、內在性，而不是基于法律制度的強制性而建立的一種注重組織內公共精神的自覺維護“信任—合作”的關系;具有區(qū)別于行政權力運作的獨立分散的專業(yè)權力;具有區(qū)別于強制性權力的誘導性權力實現(xiàn)方式，即在官僚制中行政權力的實現(xiàn)從多靠“命令—服從”這種強制性控制轉變?yōu)榻o予專業(yè)權力的“信任—合作”誘導協(xié)商。

總之，當代西方國家地方政府組織重組可以看成分權化改革的一個后續(xù)環(huán)節(jié)，它是對分權化改革之后的權力與責任要素在一定的組織體系內進行轉移和重新組合，建立了一種以規(guī)范化、小型化、彈性化和任務化為特征的新型組織結構，從而有效地應對了公共服務需求漸增性的挑戰(zhàn)。毫無疑問，這種新型的組織結構對于當前我國地方推進大部制改革與服務型政府建設具有較大的參考價值。

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［11］ 周雪梅．任務型組織的出現(xiàn)及其結構特征．首都師范大學學報:社會科學版，2006(4)

Local Government Reorganization and Reform New Trends in Contemporary Western World

Zeng Weihe

Reorganization is an important instrument for local government implementing structure adjustment in contemporary western world．Its practical process creates three explanatory theories，that they are policy process theory，new public administration theory and public choice theory respectively．Local government in contemporary western world build a new organization form with the charaters of standardization，miniaturization，flexibility and task-based．All of these above are significant for Chinese major department system reform and service-oriented government construction．

Contemporary western countries;Local government;Reorganization

2011-05-09

國家社會科學基金重大項目(07＆ZD030)階段性研究成果。

曾維和，南京大學政府管理學院政治學博士后流動站博士后，南京信息工程大學公共管理學院講師，郵編:210044。

(責任編輯:連麗霞)