周 沁，徐建軍

(中南大學公共管理學院，湖南長沙410012)

電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新探究

周 沁，徐建軍

(中南大學公共管理學院，湖南長沙410012)

陳舊的地方政府績效評估體系已無法適應時代的需求，亟待創(chuàng)新。電子政務趨于高效、直面公眾的優(yōu)勢為績效評估創(chuàng)新提供了突破口和載體。探索如何利用先進的電子政務信息網(wǎng)絡平臺，可保證地方政府績效評估客觀、公允，為政府執(zhí)政能力和服務水平的持續(xù)提升及服務型政府的創(chuàng)建提供有力支撐。

地方政府績效評估;電子政務;創(chuàng)新;公眾參與;服務

隨著時代的發(fā)展，我國市場經(jīng)濟體制改革在不斷深入，社會在全面進步，以公眾需求為導向，提升行政績效、強化服務職能、創(chuàng)新社會管理，成為這個時代政府改革的主旋律，而政府績效評估正是政府管理創(chuàng)新的重要手段之一［1］。面對日趨多元化的政府組織，陳舊的績效評估體系已無法適應時代的需求，電子政務趨于高效、直面公眾的優(yōu)勢為績效評估創(chuàng)新提供了思路和載體。

1 需求解析

為研究傳統(tǒng)的地方政府績效評估現(xiàn)狀、公眾對政治參與的渴求和對電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的信任程度，筆者設計并開展了以《公眾對電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的看法》為問卷的深入的調查研究。在長沙市黨政機關內部、企事業(yè)單位、學校以及周邊的社區(qū)街巷等地發(fā)放問卷355份，經(jīng)統(tǒng)計，回收問卷348份，有效問卷337份。

由圖1可知，公眾對傳統(tǒng)的群眾滿意度問卷測評的意義實現(xiàn)并不滿意，普遍認為尚未達到滿足其參政議政的目標，有待改進和完善，甚至對測評結果提出了質疑。由此可見，公眾對在地方政府績效評估中能否實現(xiàn)參政議政期望值很高。

圖1 公眾對群眾滿意度問卷測評的目標認知

假定已經(jīng)實現(xiàn)電子政務環(huán)境下運行地方政府績效評估，來衡量公眾對其的信任、滿意程度，從而考察公眾對此種創(chuàng)新模式的需求，如圖2所示。

圖2 公眾對電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的信任趨勢

如圖2所示，絕大多數(shù)群眾認為如果將地方政府績效評估置于電子政務環(huán)境下他們將會在政務網(wǎng)表達自己對評估結果的意見建議(D4，61.13%)，相信政務網(wǎng)公布的績效評估結果和處理意見(D3，58.16%)，期待通過政務與高層探討績效評估的發(fā)展(D6，57.27%)，經(jīng)常上政務網(wǎng)關注績效評估最新信息(D1，56.68%)，積極參加網(wǎng)上政府績效評估的問卷調查(D2，54.90%)，希望通過互聯(lián)網(wǎng)時刻監(jiān)督政府績效計劃進程(D5，54.01%)。因此，形成了信任趨勢圖1－2并從圖形的走向上看，絕大多數(shù)群眾對電子政務環(huán)境下來運行地方政府績效評估體系是持信任態(tài)度的，如果真正實現(xiàn)他們表示會積極參與并且相信政務網(wǎng)上公布的信息，對此情境的實現(xiàn)抱有較高的期待。

2 現(xiàn)狀研究

當今社會的高速發(fā)展和公眾的參與需求對地方政府績效評估的創(chuàng)新提出了標準與挑戰(zhàn)，在電子政務環(huán)境下實現(xiàn)地方政府績效評估創(chuàng)新將成為這個時代繼計算機、互聯(lián)網(wǎng)發(fā)明與運用以及政府行政管理體制改革步伐邁進后的又一重大革新［2］。

2.1 政府績效評估實踐的歷史進程

比較中西方的績效評估歷史，我國古代的績效考評更多傾向于官員個體，即突出強調對政府官員個體的績效考評，而忽略了對政府整體績效的考評;西方的績效評估思想從官僚制到民主制再到新公共管理三階段的行政范式下不斷發(fā)展，始終圍繞以公眾滿意為導向的政府整體績效評估，而走向成熟［3－4］。目前，我國沿海發(fā)達地區(qū)如上海、浙江等地對地方政府績效評估有了新的創(chuàng)新研究，為其他省市地方政府績效評估的創(chuàng)新實踐奠定了良好的基礎、樹立了時代的標桿，特別是在更新完善評估制度、科學構建指標體系、公眾參與考評過程、配套升級硬件設施等多個方面有進一步探索。

電子政務在一個不斷變化的動態(tài)過程中發(fā)展和演變，受限于硬件措施、地域特征、人文環(huán)境等客觀條件，但又可以通過體制、技術等手段的相互協(xié)調，提高政府部門管理、服務與應變的能力，極大的提高了政務處理的效率、水平、透明度，推動政府辦公自動化、網(wǎng)絡化，實現(xiàn)電子化政府［5］。在內部業(yè)務網(wǎng)絡化基礎上，加快政務信息公開的步伐，建設和整合統(tǒng)一的電子政務網(wǎng)站，完善重點業(yè)務系統(tǒng)，積極推進公共服務。同時，通過互聯(lián)網(wǎng)實現(xiàn)政府部門重構，群眾參政議政，深化行政管理體制改革，轉變職能，全面構建服務型政府。

2.2 政府績效評估體系架構的差距分析

實現(xiàn)電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新，首先要從傳統(tǒng)的地方政府績效評估體系架構所存在的現(xiàn)實差距著手，綜合分析有以下幾個方面［6］:

2.2.1 規(guī)劃運籌不科學，缺乏“管理主義”、“市場機制”的理論基礎

現(xiàn)行的地方政府績效評估注重對官員個人績效的考核評價，管制意圖明顯，缺乏宏觀上、整體上對政府組織績效的考評，也缺乏相應的官員個人績效與政府組織績效的聯(lián)系轉換機制，忽視了官員個人對組織績效貢獻程度的評估。從很大程度上說，現(xiàn)行的地方政府績效評估體系沿用了中國歷來的運行模式，在意識形態(tài)、行政理念等方面與歷史的、傳統(tǒng)的績效評估體系有一致性?，F(xiàn)行的地方政府績效評估偏重考核官員為官一任做出的政績，在成本—效益、服務水平、公眾態(tài)度、行政風險等方面的考量職能弱化，形成一種悶頭制定計劃、一味追求結果的非可持續(xù)性發(fā)展模式。

2.2.2 體系運行不順暢，缺乏“立法立章”、“制度構建”的組織保障

地方政府績效評估借助電子政務信息網(wǎng)絡平臺實施改革創(chuàng)新必然引發(fā)各方不適應，如將涉及到基礎設施落后、資金技術短缺、人力資源匱乏等問題，而由于政務公開、信息透明將規(guī)范部門利益的分配機制、降低政府收益的自由化取用程度，造成政府部門、組織機構、公務人員三者之間的沖突，導致創(chuàng)新舉措在貫徹落實中舉步維艱，而合理的制度則是協(xié)調各個不同利益?zhèn)€體和團體和諧共進，減少來自政府內部的抵觸與壓力的有效機制［7］。

2.2.3 目標運用不貼切，缺乏“結果為本”、“權力下放”的運轉模式

現(xiàn)行的地方政府績效評估體系運行起來對“結果”一詞的理解有一定誤區(qū)，認為結果就是單純指代政績而未將其與公眾需求聯(lián)系起來。另外，績效評估的運行管理權集中在政府管理者手中，運行起來程序繁多、耗時漫長、勞心費力，而且日常管理也得不到落實，績效計劃的制定也非科學有效。

2.2.4 流程運作不親民，缺乏“顧客至上”、“公民參與”的責任意識

現(xiàn)行的地方政府績效評估尚未將公眾需求擺在正確位置，有些地方政府僅僅將績效評估作為督查工作完成情況，甚至僅當成評定年終獎金等級的手段和方法，并未將公眾參與引入績效評估全過程中，包括制定績效計劃、拓展評估主體、監(jiān)督結果運用等方面，主體與監(jiān)督作用僅停留在公眾滿意度測評和政府決策征求意見或公示等階段，亦未真正起到公眾積極參與、意志得以真實反映的效果。

3 對策探討

在歷史的回顧中找尋障礙與差距，分析總結在電子政務環(huán)境下實現(xiàn)地方政府績效評估創(chuàng)新的現(xiàn)實基礎，探討予以完善、革新的方法與路徑。

3.1 創(chuàng)新基礎

圖3所示建立在電子政務環(huán)境下的地方政府績效評估體系與服務型政府創(chuàng)建之間的有機聯(lián)系，政府可通過電子政務信息網(wǎng)絡平臺實現(xiàn)高效的績效評估等行政活動，達成循環(huán)性、開放性、可持續(xù)性的政府績效管理目標。

圖3 電子政務環(huán)境下地方政府績效評估系統(tǒng)示意圖

圖3體現(xiàn)了“苯環(huán)”和“發(fā)散”兩大精髓。苯環(huán)即為電子政務環(huán)境，發(fā)散即為各角延伸以展現(xiàn)電子政務平臺的六大類別，即可實現(xiàn)的功能，各平臺之外直接面向社會公眾(政府密級平臺則僅面向政府機關公務人員)。由于呈現(xiàn)發(fā)散延伸的閉環(huán)結構，因此，無論現(xiàn)處哪一個平臺，都能快速、無需經(jīng)過別的平臺直接進行轉換到達目標平臺。如日常辦公時，可以根據(jù)需要立即鏈接到數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)，也可以隨時切換到信息互動渠道。圓內代表的是創(chuàng)建服務型政府的要求，正方形代表的是政府績效管理是實現(xiàn)服務型政府創(chuàng)建的重要途徑，三角形代表的是政府績效評估是政府績效管理的重要手段，綜合統(tǒng)籌來看，通過運用電子政務先進的信息網(wǎng)絡平臺，可以幫助政府實現(xiàn)信息高速傳遞的多功能需求。

圖4所示電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新流程，概括來說，即修訂年度績效計劃，日常監(jiān)控完成情況，集中收集、核實運用評估信息以及反饋評估結果、督促整改落實，最終將考核情況和成果運用于下一階段的工作和績效評估流程的各個環(huán)節(jié)當中。

圖4 電子政務環(huán)境下地方政府績效評估操作流程

圖4展現(xiàn)了電子政務環(huán)境下地方政府績效評估流程的創(chuàng)新架構。傳統(tǒng)的績效評估流程是開環(huán)或半開環(huán)運行的，即上圖中空心箭頭所代表的單一流程;而創(chuàng)新的績效評估流程是在原有流程的基礎上添加了兩大要素，一是結果反饋對績效評估的各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生反饋、監(jiān)管、指導作用，二是電子政務為績效評估的各個階段、各個環(huán)節(jié)提供技術載體和信息平臺，并且后者是前者實現(xiàn)的前提基礎與有效途徑。

3.2 創(chuàng)新路徑

凸顯“管理”、“民主”、“公正”、“科學”、“循環(huán)”五個特性，踐行出臺法規(guī)、完善政策，公眾參與、政府傾聽，豐富指標、客觀考評，網(wǎng)絡調研、系統(tǒng)操作，及時反饋、持續(xù)測定五條路徑，實現(xiàn)電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新需求［8］。

3.2.1 出臺法規(guī)、完善政策——凸顯“管理”特性

推進電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新，首要的是樹立正確的績效評估價值觀。要在意識形態(tài)上深化政府管理者對政府行政行為的正確認識，政府活動的真正目的是為了服務公眾;要明確電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的價值取向——提高政府績效，推崇公眾參與，強化服務職能，創(chuàng)新社會管理，必要時可以采取出臺相關法律、法規(guī)等舉措，運用強制性手段和科學的、現(xiàn)代的管理理論來指導績效評估價值觀的正確形成。政府管理者要正確認識績效評估的深遠意義，合理分辨管制和管理的本質區(qū)別，盡快完善政策、形成機制，通過立法賦予電子政務環(huán)境下的地方政府績效評估法律內涵，將原則、程序、方法和平臺固定下來，奠定堅實的法律基礎，提供發(fā)展的指導方針，促使其早日步入法制化、規(guī)范化、經(jīng)?；能壍溃】党志靡?guī)范運行。

3.2.2 公眾參與、政府傾聽——凸顯“民主”特性

電子政務環(huán)境下地方政府績效評估通過在電子政務先進的信息網(wǎng)絡平臺上運行地方政府績效評估，以實現(xiàn)評估主體多元化的要求。廣大公眾通過互聯(lián)網(wǎng)可隨時隨地接入地方政府門戶網(wǎng)站，充分發(fā)揮行政相對人為評估主體的作用，在各級地方政府的網(wǎng)絡平臺上以完成問卷、訪談交流、民情信箱等方式對當?shù)卣凸賳T進行績效評估，以直觀體現(xiàn)評估的滿意特征，通過這種“被服務者”介入機制，在真實反映績效評估結果的同時，將事實與績效評估的價值取向結合起來而強化評估指標體系的社會相關性，還可以幫助政府收集民情民意、改進行政方式、提升服務質量。另外，高效便捷的網(wǎng)絡評估將縮短績效評估的工作周期，促使績效評估經(jīng)常性開展，將政府長期置于公眾的監(jiān)督之下，督促政府行為趨于公眾利益，體現(xiàn)政府還政于民、公眾參政議政的歷史選擇。

3.3.3 豐富指標、客觀考評——凸顯“公正”特性

電子政務環(huán)境下地方政府績效評估的創(chuàng)新體現(xiàn)在指標體系構建方面，可以利用網(wǎng)絡調研等方式在最短時間內，最客觀、最準確的獲取公眾最迫切需要和期待的政府服務項目，運用網(wǎng)絡平臺上已有軟件系統(tǒng)迅速制定績效計劃，根據(jù)統(tǒng)計理論合理分解指標，科學的將各類指標分布在政府行為的各個領域。制成問卷、訪談等形式后，根據(jù)公眾反饋結果重新審視、修改和完善計劃、指標，經(jīng)歷幾輪循環(huán)往復的過程之后，逐步形成客觀、公正、科學的績效評估指標體系。通過運用電子政務網(wǎng)絡平臺上的先進軟件，自動收集、整理、分析所獲取的數(shù)據(jù)，建立個人績效與其對組織績效貢獻程度的有機聯(lián)系和評價機制，根據(jù)處理結果自動生成分析圖表，同時將評估結果公開在政務網(wǎng)上，為政府管理者進一步有效行政、服務公眾提供參考意見和建議，滿足公眾政治參與、政績評價的需求。

3.3.4 網(wǎng)絡調研、系統(tǒng)操作——凸顯“科學”特性

在現(xiàn)代社會，科技為新、效率為先，地方政府績效評估工作中的日常辦公、信息收集與發(fā)布、公共管理與服務等大小事務在計算機、網(wǎng)絡通信等電子政務先進的技術支撐下，逐步顯現(xiàn)出數(shù)字化、網(wǎng)絡化管理的趨勢。在政府內部，各級地方政府可以隨時隨地召開遠程視頻述職述廉評議大會，各級領導可以在網(wǎng)上及時了解、評估、指導和監(jiān)督各部門的工作，并向各部門做出各項指示;而各部門之間亦可以通過網(wǎng)絡建立信息資源的共建共享聯(lián)系，既可提高績效評估工作的效率、質量和標準，又可節(jié)省政府開支、起到反腐倡廉帶頭作用。面向社會，地方政府作為國家微觀管理部門，電子政務在績效評估中的廣泛運用，可以實現(xiàn)績效評估過程中實時信息發(fā)布共享、公民網(wǎng)上查詢信息、電子化民意調查和社會評估數(shù)據(jù)統(tǒng)計等等，可以讓公眾迅速了解地方政府績效評估的流程、結果等，以及各項法規(guī)政策，增加評估結果產(chǎn)生和運用的透明度，并自覺接受公眾的監(jiān)督。

3.3.5 及時反饋、持續(xù)測定——凸顯“循環(huán)”特性

電子政務環(huán)境下地方政府績效評估將形成“閉環(huán)式”的績效評估流程架構(如圖3所示)。傳統(tǒng)的績效評估流程是呈“開環(huán)”或“半開環(huán)”運行的，即由空心箭頭代表的單一流程，而創(chuàng)新的績效評估流程是在原有的單一流程基礎上添加兩大要素，一是結果反饋對績效評估流程中構建體系、日常監(jiān)控、收集信息、審核運用等各個環(huán)節(jié)產(chǎn)生作用，二是電子政務為績效評估前期、中期、后期等各個階段的各個環(huán)節(jié)提供載體、平臺和技術支持，同時，亦為結果的反饋和作用提供前提基礎和有效途徑。通過引入電子政務網(wǎng)絡平臺，政府部門可隨時關注政務網(wǎng)上公眾反饋的信息動態(tài)，監(jiān)測政府行為的有效性;可根據(jù)需要隨時開展績效評估，并將評估流程和結果等信息及時公開在政務網(wǎng)上，一方面獲取公眾對其的反饋和評價，另一方面保證結果客觀、公正，并科學的作用于循環(huán)閉路中的各個環(huán)節(jié)，以達到不斷完善電子政務環(huán)境下地方政府績效評估創(chuàng)新流程，為政府執(zhí)政能力和服務水平持續(xù)提升提供有力支撐的目標。

關注公眾參與是地方政府績效評估的核心價值取向，成為當代世界各國政府績效評估可持續(xù)發(fā)展的顯著特點。電子政務環(huán)境下的地方政府績效評估必須向實現(xiàn)績效評估科學化、透明化、民主化、公正化方向發(fā)展，實現(xiàn)電子政務與政府體制相結合，為電子政府的建設找到突破點和契合之路，最終實現(xiàn)小政府、大社會的創(chuàng)新目標。

［1］范柏乃.政府績效評估與管理［M］.上海:復旦大學出版社，2007.23～26.

［2］蔡立輝.電子政務:信息時代的政府再造［M］.北京:中國社會科學出版社，2006.42～51.

［3］秦國民.西方國家政府績效評估的新趨勢［J］.中國行政管理，2008，05:102 ～104.

［4］BRUDNEY J L，HERBERT F T.Reinventing government in the American States:Measuring and explaining public administrative reform［J］.Public Administration Review 59(1):19 －30.

［5］ALFRED T K.Reinventing local governments and the e-government Initiative［J］.Public Administration Review，2002，62(4):434 －444.

［6］劉昕.我國政府績效管理中亟待梳理的幾個關鍵問題［J］.中國行政管理，2007(4):37－39.

［7］游富相.政府績效評估:現(xiàn)實困境與路徑選擇［J］.科學與科學技術管理，2008(6):103－107.

［8］魏立.運用電子政務改進政府行政管理［D］.上海:同濟大學，2008:33－49.

Innovation of Local Government Performance Evaluation under E-government Environment

ZHOU Qin，XU Jian-jun
(School of Public Administration，Central South University，Changsha 410012，China)

Old local government performance evaluation system can not meet the demand of times，so it is urgent to need innovation.The e－government is becoming much more efficient and face directly to the public，which provides a new breach and carrier for the performance evaluation innovation.Exploring using sophisticated electronic platform of the information network will be to ensure that the objective and fair evaluation，government ruling ability and the continued ascension of service level，also will provide strong support for the creation of service-oriented government.

local government performance evaluation;e－government;innovations;public participation;service

(責任編校:文君)

C931

A

1673－0712(2011)02－0001－04

2011－03－10.

周沁(1987—)，女，湖南益陽人，中南大學公共管理學院在讀碩士，研究方向:行政管理。