論南極礦物資源制度面臨的挑戰(zhàn)*

潘敏

隨著氣候變暖、環(huán)境惡化以及能源危機的升溫，資源豐富的南極地區(qū)越來越受到國際社會關注。雖然南極地區(qū)已有較為完善的《南極條約》體系管理各國在該地區(qū)的活動，人類在南極地區(qū)亦早已達成了科考和環(huán)保共識，但是近年來隨著南極旅游的興起，生物資源勘探熱潮高漲，去往南極的人數(shù)與年俱增，越來越多的國家對南極地區(qū)表現(xiàn)出濃厚的興趣，而現(xiàn)有的《南極條約》及其相關制度不足以約束和管理當前日益增多和不斷升級的人類活動，南極的未來堪憂。

一、《南極條約》體系的形成及其局限

南極洲是世界上唯一歸屬未定和未開發(fā)的大陸，蘊藏著煤、鐵、銅、鉛、鋅、鋁、金、銀、石墨、金剛石等200多種礦產資源以及豐富的石油和天然氣資源。自人類發(fā)現(xiàn)南極以來，不少國家一直試圖把南極據(jù)為己有。1908年英國最先對南極洲?？颂m群島屬地提出主權要求，之后，新西蘭、澳大利亞、法國、挪威、阿根廷和智利等6國，先后通過發(fā)表官方聲明或公報等形式，也提出了各自對南極的主權要求。

第二次世界大戰(zhàn)結束后，對南極提出主權要求的國家不斷增多。為了改善南極的緊張局勢，避免南極環(huán)境遭到破壞，以美國為首的南極大國曾試圖召開一次國際會議，就南極保護問題建立一個國際體制。1948年8月9日，美國為繞開蘇聯(lián)，僅邀請對南極提出主權要求較早的上述7國就南極領土問題進行談判，以“增進南極的科學考察和研究”，確定“南極國際化的某種模式”。①“Discussion Asked on Territorial Problem of Antarctica”，U．S．Department of State Bulletin，vol．19，No．479，Sept．1948，p．301．因蘇聯(lián)“不承認在沒有蘇聯(lián)參加下通過的關于南極地位問題的任何決定”②“Memorandum of the Soviet Government on the Question of the Region of the Antarctic，June 8，1950”translated in Toma，“Soviet Attitude Towards The Acquisition of Territorial Sovereignty in the Antarctic”，American Journal of International Law，Vol．50，610，April 1，1956，p．623．、各南極主權主張國意見分歧嚴重，加之當時各種復雜的國際因素，美國關于南極國際化的建議最后無果而終。

面對南極主權要求國在南極的活動迅速增多、各種矛盾日益突出，尤其是對領土主權要求的沖突和對抗日益激烈，“除非找到一個南極問題的解決方案，否則很容易爆發(fā)世界性沖突”。相關國家均認識到，“訂立一項南極國際協(xié)定的需求，已迫在眉睫”。①龔敏:“南極洲的領土問題與〈南極條約〉的有關體制”，中國社會科學院1987年碩士論文，第43頁。1958年初，在第三次“國際地球物理年”活動(1957年7月－1958年12月)期間，美國就南極問題的國際解決提出了一項方案，并同一些主要的南極興趣國進行秘密磋商;當年5月，美國政府即向參加“國際地球物理年”南極活動的其他11國(阿根廷、澳大利亞、比利時、智利、法國、日本、新西蘭、挪威、南非、蘇聯(lián)、英國)同時發(fā)出照會，建議“所有在南極有直接利益的國家舉行一次會議，締結一項條約”。②“U．S．Proposes Conference on Antarctica”，U．S．Dept．of State Bulletin 38，No．998，June 2，1958．這項建議很快獲得認可，經(jīng)過一年多的秘密接觸，1959年10月15日在華盛頓召開的正式會議上與會12國討論通過了《南極條約》，1961年6月23日條約生效，有效期30年。這12國成為《南極條約》的原始締約國。1991年6月22日條約有效期滿后，經(jīng)《南極條約》協(xié)商會議批準，條約再延長50年。

在《南極條約》框架內，《南極條約》協(xié)商國還制訂了《南極動植物保護協(xié)定》(1964年)、《南極海豹保護公約》(1972年)、《南極海洋生物資源保護公約》(1980年)、《南極礦物資源活動管理公約》(1988年，未生效)、《南極環(huán)境保護議定書》(1991年，1998年生效)等近200項具有法律效力的議案和措施，這些條約、公約、協(xié)定，“包括由歷次南極條約協(xié)商會議所通過的164個建議”③鄒克淵:《南極礦物資源與國際法》，北京大學出版社，1996年，第243頁。，構成了《南極條約》體系。

1961年生效的《南極條約》規(guī)定南極只用于和平目的，在條約有效期內不承認、不爭論、不公認對南極已提出的任何領土主權要求，今后也不能對南極提出新的領土主權要求。表面上《南極條約》是凍結領土主權，實質是抑制各國開采南極資源的欲望。為保護南極地區(qū)的生物資源和礦產資源，《南極條約》的后續(xù)性條約又對南極生物和礦產資源的開發(fā)、使用和保護作出明確規(guī)定。1991年簽署的《南極環(huán)境保護議定書》就明確規(guī)定，在50年之內(也就是到2048年之前，因為《議定書》1998年生效)禁止南極礦產資源的一切開采活動。

《南極條約》體系一系列相關條約的制定，是利益各方為尋求有效共管南極，實現(xiàn)合作共贏的結果。該體系保證了一段時期南極秩序的穩(wěn)定，避免了南極成為“國際紛爭的場所”，但它仍存在明顯缺陷。

《南極條約》體系表面上看是公正的，它規(guī)定南極對所有國家開放，實際上因其設立的“門檻”極高——一國必須具有一定的經(jīng)濟實力和考察南極的科技實力以及具有重大科研價值的活動能力④［美］德博拉·沙普利著，張輝旭等譯:《第七大陸——資源時代的南極洲》，中國環(huán)境科學出版社，1990年，第104頁。，才有資格成為《南極條約》協(xié)商國會議(ATCM)的成員——限制了廣大發(fā)展中國家參與南極事務決策，將廣大發(fā)展中國家排除在南極事務和南極礦產資源活動之外。ATCM成了富人“俱樂部”，南極科考也成了發(fā)達國家的專利。《南極條約》體系所確立的這種實力原則，有可能使《南極條約》體系演化為“形式平等而實質不平等”、有利于傳統(tǒng)發(fā)達國家的國際法律體系，并引發(fā)《南極條約》締約國與非締約國之間的矛盾。

《南極條約》體系雖然強調了保護南極生態(tài)環(huán)境的重要性，但是缺乏具體和嚴格的制度保障，造成目前南極洲及其毗連海域環(huán)境問題越來越嚴重?！赌蠘O環(huán)境保護議定書》確立了“環(huán)境影響評估機制”，規(guī)定對所有在南極的人類活動實行環(huán)境影響評估，還規(guī)定了動植物保護、廢棄物處理、防止海洋污染、特別保護區(qū)等一系列具體的環(huán)境保護制度，但是大多數(shù)條款與其說是規(guī)定了游戲規(guī)則，毋寧說僅僅宣示了抽象的環(huán)保理念，對人類活動的環(huán)境評估制度，幾乎只能算是指導性原則而非量化的可操作性規(guī)則。

《南極條約》體系是在特殊歷史背景下產生的，只適合管理較少的人類南極活動。隨著冷戰(zhàn)的結束、全球化的興起、國家轉化為準市場行為體，人類在南極地區(qū)的活動急劇擴大，活動方式增多，活動范圍擴大，其對大規(guī)模南極人類活動的管理和約束越來越捉襟見肘，《南極條約》及其相關公約正面臨著自誕生以來最為嚴重的挑戰(zhàn)。

二、南極礦物資源制度面臨的挑戰(zhàn)

《南極條約》體系中有關礦物資源活動的兩個主要原則是保護南極環(huán)境原則和礦物資源暫時凍結原則。1998年生效的《南極環(huán)境保護議定書》規(guī)定，在未來50年內，任何與科學研究無關的礦物資源活動都須予以禁止。盡管有條約的約束，但隨著全球變暖、科學技術的進步以及能源日益緊缺，目前各南極大國仍開始積極為未來的南極開發(fā)活動做準備，大有擺脫或繞開條約約束之勢。南極礦物資源制度的兩個基本原則正面臨挑戰(zhàn)。

從《南極條約》生效到20世紀80年代末的30年間，南極人類活動很少，主要是少量的科考活動。20世紀80年代，每年到南極地區(qū)度夏的人員也就3000余人，越冬約900人。但隨著蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結束，南極旅游業(yè)蓬勃興起，旅游人數(shù)逐年遞增。到了本世紀，這種勢頭更加猛烈。2007－2008年度，到南極旅游的總人數(shù)由2000－2001年度的1．2萬余人增加到4．6萬余人，其中登岸參觀的旅游人數(shù)達3．3萬人。截至2008年底，赴南極總人數(shù)累計約34萬人次，其中科學考察16萬人次，旅游約18萬人次。①“Human Impacts on Antarctica and Threats to the Environment”，http://www．coolantarctica．com/Antarctica%20fact%20file/science/human_impact_on_antarctica．htm．(上網(wǎng)時間:2010年4月10日)2008－2009年度雖然受金融危機的影響，截至2009年8月18日，依然有近3．8萬人去南極旅游，其中登岸參觀的旅游人數(shù)達2．1萬人。②參見國際南極旅游協(xié)會(IAATO)歷年數(shù)據(jù)統(tǒng)計，http://www．iaato．org/tourism_stats．html．(上網(wǎng)時間:2010年5月21日)據(jù)最新統(tǒng)計，2010年前5個月，去南極旅游人數(shù)累計已達36875人。③“2009－2010 Summary of Seaborne，Ariborne，Airborne，and Land－based Antarctic Tourism”，5 Jan．2010，http://image．zenn．net/REPLACE/CLIENT/1000037/1000116/application/pdf/tourism_summary_byexpedition2．pdf．(上網(wǎng)時間:2011年3月13日)

大量的科考和旅游等人類活動嚴重破壞了南極的地質和生態(tài)環(huán)境。對羅斯島西岸的阿德雷企鵝棲息地的監(jiān)測表明，由于大量游客毫無限制地自由參觀，這里的生態(tài)環(huán)境已遭到破壞，阿德雷企鵝數(shù)量快速下降。人類活動不可避免地會把新物種帶入南極，尤其是各種微生物與致病細菌，這對南極地區(qū)原有的生物與生態(tài)系統(tǒng)會構成直接和潛在的威脅。許多相關的調查結果業(yè)已證實，在南極土壤中已發(fā)現(xiàn)多種外來微生物，尤其是嗜熱性細菌。④陳杰:“人類活動對南極陸地生態(tài)系統(tǒng)的影響”，《極地研究》，2000年，第3期，第65頁。

更為嚴重的是，由于在南極建立了大量的考察站，相關基礎設施的建設和車械的使用直接改變了地形地貌，嚴重破壞了南極地質環(huán)境。例如，在南極的喬治王島，交通車械的頻繁使用造成許多考察站周邊地區(qū)地表狀況的顯著變化，尤其是別林斯高晉站周圍一些天然斜坡已被各種履帶車輛夷平，原本夏季排水良好的土壤已變成了爛泥沼澤;在麥克默多站附近的土壤地表因遭受嚴重的機械擾動作用，永凍層融化，土壤收縮塌陷，大量水分釋放，形成地表細小的溪流，使土壤環(huán)境遭到永久性破壞;⑤王自磐等:“南極人類活動的環(huán)境負效應與管理對策”，《海洋開發(fā)與管理》，2008年，第7期，第37頁。長時間生活在各考察站的工作人員每年要消耗大量的食品和生活用品，產生了大量的生活垃圾和污染源。據(jù)統(tǒng)計，南極人類活動每年向南極地區(qū)的大氣中排放的鉛大約就有1．8噸，幾乎相當于南極大氣中鉛總量的20%。⑥Wolff EW，“Signals of atmosph eric pollut ion in polar snow and ice”，Antarctic Sci．，1990:2，pp．189－205．此外南極科考站的燃油消耗、大型機械(飛機、雪地重型運輸機械)的使用對在南極無冰地區(qū)的地表植被中占絕對優(yōu)勢的各種地衣也產生了嚴重威脅。它們產生的廢棄物正在污染和改變南極土壤的結構和化學成分。

此外，隨著人類在南極活動的增多，一些突發(fā)性事故的發(fā)生率也大為提高，增加了南極地區(qū)環(huán)境破壞的風險。2007年11月23日加拿大游輪“探索”號在南極圈的南設得蘭群島附近與一座冰山相撞而下沉就是例證。

隨著去往南極的人數(shù)增多，人們的活動方式也越來越多樣化，除科學考察外，還包括海洋捕撈與加工、工程建設、交通運輸、礦產資源勘探以及旅游觀光等，活動所及范圍由陸地擴大到冰雪區(qū)、大陸冰蓋、海洋、湖泊、植被區(qū)、動物棲息地等。如今的南極洲再也不是原先的那塊凈土，其環(huán)境、生態(tài)遭到了越來越嚴重的破壞。這種破壞由于南極極端脆弱的生態(tài)環(huán)境而很難復原。

南極礦產資源另一原則——資源凍結原則也面臨嚴峻挑戰(zhàn)。雖然南極條約體系暫時凍結了南極地區(qū)的資源開發(fā)活動，但沒有對2048年之后的資源問題做出任何規(guī)定，在前途未定的情況下，有條件的國家紛紛采取行動，競相準備南極資源開發(fā)工作。越來越多的國家重新調整南極科學考察戰(zhàn)略規(guī)劃和計劃，將科考重點轉移到資源勘探和調查方面。它們在高舉科學研究和保護南極環(huán)境的大旗下，加大國家對南極考察的資金投入，加強科考力度，尤其是針對南極資源調查的力度。美國憑借其強大的經(jīng)濟技術實力，先于各國建設旨在開發(fā)南極的交通設施。2004年美國政府決定耗資1．25億美元，從南極海岸線到美國“阿蒙森—斯科特”科考站修一條長1632公里、寬6米，供拖拉機牽動的雪橇行駛的冰上“高速路”，這條高速公路盡管因南極地質惡劣而進程緩慢，但一旦完工，美國的南極考察實力將大大提高;①Lyne，Jack，“USA's Science－Driven‘Ice Highway’Hitting Rough Sledding in Antarctica”，13 Dec．2004，http://www．siteselection．com/ssinsider/snapshot/sf041213．htm．(上網(wǎng)時間:2010年5月1日)2007年美國派遣C－17“環(huán)球霸王”戰(zhàn)略運輸機完成了飛往南極的“深凍－2007”飛行任務。②“美軍在南極研發(fā)電磁和氣象武器搶占資源”，《國際在線－世界新聞報》，2007年11月25日，http://www．cnr．cn/military/guoji/200711/t20071126_504637742．html．(上網(wǎng)時間:2008年1月12日)2010年12月18日，美國經(jīng)過10年規(guī)劃、改進和測驗，在其南極考察站(阿蒙森—斯科特站)建成了全世界最大的中微子天文臺，大大增強了美國的南極科考實力。

除此之外，一些國家還采取各種方式，在南極地區(qū)圈占地盤，劃分勢力范圍，占據(jù)最佳戰(zhàn)略位置，為日后南極資源開發(fā)活動做準備。目前在南極設立的各種保護區(qū)、管理區(qū)越來越多。到2010年初，《南極條約》協(xié)商國在南極地區(qū)共設立了71個南極特別保護區(qū)和7個南極特別管理區(qū)，總面積分別超過3000平方公里和5萬平方公里。③“Status of Antarctic Specially Protected Area and Antarctic Specially Managed Area Management Plans”，http://www．ats．aq/documents/cep/handbook/Register%202010_e．pdf．(上網(wǎng)時間:2010年8月25日)其中美國的特別管理區(qū)面積最大，截至2007年便達到了26400平方公里。這些考察站和各種各樣的保護區(qū)和管理區(qū)，實際上可以解讀為一個個的勢力范圍。有的南極周邊國家甚至完全不顧南極礦產資源暫時凍結的原則，已將開采南極資源列入本國計劃。例如，智利國家石油公司于2008年7月24日透露，該公司打算投資3億美元在該國位于南極地區(qū)的麥哲倫區(qū)開采石油和天然氣。據(jù)智利國家石油公司負責人介紹，公司2007－2011年的計劃總投資為6億美元，占其南極地區(qū)投資額的一半。2008年智利國家石油公司在麥哲倫區(qū)一處油氣田打出了兩口天然氣井，每天可產氣約42．5萬立方米。④“智利將投資3億美元在南極開采石油和天然氣”，新華網(wǎng)，2008年7月25日，http://news．xinhuanet．com/fortune/2008－07/25/content_8767662．htm．(上網(wǎng)時間:2010年5月22日)

南極處于地球的最南端，遠離其他大陸，環(huán)境惡劣，大部分地區(qū)常年被冰雪覆蓋，給南極資源的開發(fā)利用帶來諸多不便，而且開發(fā)利用的成本使投資者望而卻步?！赌蠘O環(huán)境保護議定書》禁止礦產資源開采獲得通過，可能主要原因是開采南極資源的技術問題當時尚未過關。當時有人預測，30年后也即2020年左右，這一技術問題將最終得到解決。但歷史似乎不需要那么久的時間。2005年3月美國正式通過“北極鉆油法案”⑤“美國能源政策重大突破，北極動物保護區(qū)采油”，《國際金融報》，2005年3月18日，http://tech．sina．com．cn/d/2005－03－18/0705554269．shtml．(上網(wǎng)時間:2005年4月20日)，標志著美國解決了在冰雪覆蓋的北極地區(qū)開發(fā)資源的技術難題，這為美國進入油氣資源更為豐富而勘探條件類似的南極地區(qū)做好了技術上的準備。這一技術突破可能成為南極礦物資源開發(fā)和利用的標志性事件。目前開采南極礦物資源的技術已取得長足進步，除美國外，俄羅斯、挪威、加拿大、智利等國都已具備了在嚴寒地區(qū)開采礦產資源的經(jīng)驗和技術。

隨著全球資源，特別是非再生資源日趨枯竭，以及南極資源的開采技術逐漸成熟，在“不破壞南極環(huán)境”的前提下，人類不可能永遠不動用南極的資源，南極“資源開發(fā)時代”的到來只是一個時間遲早問題。一旦各方對南極礦產資源爭奪白熱化，《南極條約》體系的約束力可能會變得越來越弱，屆時“美國、俄羅斯、中國和印度存在著退出《南極條約》的可能性”。①Anthony Bergin，“Frozen assets:Securing Australia’s Antarctic Future，Strategic Insights”，Australian Strategic Policy Institute，2007，p．20．這樣一來，資源開發(fā)活動凍結50年期限后，經(jīng)濟開發(fā)活動有可能呈爆發(fā)式增長，“南極洲已站在資源時代的門檻前”。②郭培清:“南極的資源與資源政治”，《海洋世界》，2007年，第3期，第73頁。

三、南極礦物資源制度的前景

南極礦物資源制度的暫時凍結原則和環(huán)境保護原則，并沒有將各國在南極的活動引入理性軌道，當前尚無法設想2048年以后會發(fā)生什么，但按照目前的制度很難保證南極資源的開發(fā)和利用朝著公平、公正、和平方向發(fā)展。

南極礦產資源制度的未來取決于各國博弈，中國應該在充分預測其他參與者行為的基礎上，判斷2048年后《南極條約》及其礦產資源制度的前景，進而決定應采取何種策略。從目前態(tài)勢看，資源與能源危機驅使人類進軍南極的可能不能排除，南極未來有可能成為“國際紛爭的場所”。中國必須積極應對，未雨綢繆。

第一，評估各國南極考察實力，預測南極礦產資源制度的走勢。這個“實力”包括硬實力和軟實力。硬實力是指各國在南極的地理位置、對南極科考的實際投入，包括經(jīng)費、人員、設備、后勤保障等狀況;軟實力包括科研能力、技術水平、各國的南極政策、政府的重視程度、民眾對南極事務的態(tài)度等。在具體研究過程中可以制定一系列指標，并論證各項指標所占權重，然后收集數(shù)據(jù)，對各國的南極考察實力進行綜合評估。根據(jù)評估結果，預測南極礦產資源制度的未來走勢，再根據(jù)預測結果制定出中國南極考察的戰(zhàn)略、中長期規(guī)劃等。這項評估工作需要人文社會科學工作者積極參與到南極的研究中，而目前這方面工作相當欠缺。

第二，評估南極礦產資源狀況。這項評估應包括礦產資源狀況的勘探和調查，礦產資源開發(fā)和利用的環(huán)境影響以及開采成本等三方面。盡管其他國家在1970－1980年代便開始對南極礦產資源及其環(huán)境影響進行全面考察，但中國由于各方面原因，到目前這項工作還沒有多大進展，只是大致知道南極有哪些礦產資源，但對這些礦產資源的具體分布狀況、儲藏量等等還所知甚少，至于環(huán)境影響和開采成本，則研究得更少。今后中國政府要為這方面工作創(chuàng)造充分條件，在政策導向、資金傾斜、人員配備上給予支持，確定資源調查和評估的優(yōu)先地位，組織和引導優(yōu)先領域的資源研究和勘探工作，追趕發(fā)達國家的研究水平，為未來和平利用南極礦產資源進行必要的科學和技術準備。

第三，提高中國及發(fā)展中國家南極事務的參與度和考察實力。擴大對南極事務的參與是世界的希望，也是南極的希望。發(fā)展中國家、聯(lián)合國、民間環(huán)保組織、綠色和平組織、科學家群體聯(lián)合起來，完全有可能成為推動和參與南極談判的主體力量。當這些國家和組織正確認識到當前南極面臨的困境，在現(xiàn)實面前團結起來并以足夠的耐心和理性協(xié)商，就有可能避免南極最壞結果的出現(xiàn)，使南極豐富的礦產資源造福于全人類。提高參與是一方面，更重要的是增強發(fā)展中國家的考察實力和資源勘探能力，這是保證參與的前提條件，也是抑制少數(shù)大國控制南極事務的有效途徑。中國是發(fā)展中大國，中國的態(tài)度和行為對未來南極有著舉足輕重的影響。近年來中國極地考察事業(yè)投入經(jīng)費加大，科研水平提高，學術成果增多，已形成“四站一船”的考察體系，考察實力明顯增強。接下來需要做的是在充分研究主要國家南極政策的基礎上，制定中國的極地考察法律法規(guī)，從制度上和法律上保證中國極地考察事業(yè)的快速發(fā)展。

暫時凍結南極礦物資源的開發(fā)和利用給廣大發(fā)展中國家從事南極考察事業(yè)贏得了50年的時間，客觀上有利于發(fā)展中國家，③吳依林:“從南極條約體系演化看礦產資源問題”，《中國海洋大學學報》(社會科學版)，2009年，第5期，第13頁。中國應好好利用余下40年難得的發(fā)展機遇，充分了解其他國家的南極考察狀況，認真尋找差距，增強緊迫感，進一步提高自己的考察實力和參與度，為南極及其礦產資源朝著公正、公平、和平方向發(fā)展創(chuàng)造有利條件。