■許善達(dá)

營業(yè)稅改革是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要條件

■許善達(dá)

關(guān)于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，國家已經(jīng)講了很多年，但收效遠(yuǎn)不理想。這個(gè)現(xiàn)象表明，僅靠很多口號(hào)、方針、戰(zhàn)略是不能解決問題的，我們的體會(huì)是，這么多年來，沒有足夠的政策措施來支撐我們這個(gè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有很多制度性的障礙一直在阻礙著服務(wù)業(yè)的發(fā)展。其中，現(xiàn)行營業(yè)稅是重大制度性障礙之一。我認(rèn)為，營業(yè)稅改革是現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展的一個(gè)必要條件。這應(yīng)該成為我們?nèi)鐣?huì)的共識(shí)，成為決策層的共識(shí)。我們“十二五”又提出來發(fā)展服務(wù)業(yè)，定了很多指標(biāo)，但如果不解決這些制度性的障礙，這個(gè)“十二五”的規(guī)劃指標(biāo)是很難實(shí)現(xiàn)的。

經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型要擴(kuò)大現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這個(gè)問題不是一個(gè)全國的普適性的戰(zhàn)略。雖然它是國家戰(zhàn)略，但對(duì)不同地區(qū)意義是不一樣的。對(duì)于很多地方來說，搞不了大規(guī)模的服務(wù)業(yè)，甚至搞不了現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。這個(gè)轉(zhuǎn)型必要性主要在于大城市，特別在于沿海大城市。這些地方過去是搞制造業(yè)支撐發(fā)展大城市，現(xiàn)在這一些大城市，如果不實(shí)行轉(zhuǎn)型的話，大城市的發(fā)展增幅就會(huì)降下來。很多中小城市，包括一些偏遠(yuǎn)的地方，服務(wù)業(yè)不怎么發(fā)展，沒有什么現(xiàn)代服務(wù)業(yè)影響不大，但對(duì)中國的大城市來說，這是一個(gè)特別關(guān)鍵的要研究的問題。在今天，我們認(rèn)識(shí)這個(gè)問題，不僅僅應(yīng)該把它看成是一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型問題，尤其應(yīng)該把它看成是特大城市經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)必要的轉(zhuǎn)型。只有這樣才能提高我們對(duì)其緊迫性和必要性的認(rèn)識(shí)。如果把它視為一個(gè)全國普適性的戰(zhàn)略，很難搞出準(zhǔn)確而強(qiáng)有力的措施推進(jìn)這個(gè)產(chǎn)業(yè)。

為什么營業(yè)稅障礙了服務(wù)業(yè)發(fā)展？我們可以對(duì)比一下。1994年，國家稅務(wù)局最初給國務(wù)院上報(bào)的稅制改革（和分稅制改革同時(shí)出臺(tái)）的原方案中，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)都要改成增值稅。但地方收入規(guī)模怎么也算不下來，中央拿增值稅75%，地方收入規(guī)模就太小了。如果服務(wù)業(yè)保留營業(yè)稅，地方收入的基數(shù)規(guī)模就比較大，符合當(dāng)時(shí)中央地方收入分配的布局了。服從分稅制改革的需要是保留服務(wù)業(yè)營業(yè)稅的主要原因。同時(shí)，我認(rèn)為更重要的一條，當(dāng)時(shí)對(duì)于中國解決發(fā)展問題，大家最關(guān)注的還是制造業(yè)，對(duì)于服務(wù)業(yè)的發(fā)展對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的重要性只是一般性的認(rèn)識(shí)。為了保證分稅制的地方收入基數(shù)就保留了服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅。

現(xiàn)在比較一下服務(wù)業(yè)的營業(yè)稅和制造業(yè)的增值稅。

首先，營業(yè)稅稅負(fù)重，雖然名義稅率有3%，有5%，由于重復(fù)征稅，實(shí)際稅負(fù)遠(yuǎn)高于此。比如交通運(yùn)輸業(yè)，不計(jì)算購買交通工具所含的稅款，實(shí)際稅負(fù)就有7%。整個(gè)營業(yè)稅的稅負(fù)比增值稅高不少。

其次，為什么服務(wù)業(yè)資本市場不太活躍，很重要的一個(gè)原因就是服務(wù)業(yè)越搞專業(yè)化，稅負(fù)越重，不利于專業(yè)的發(fā)展，所以鐵道部統(tǒng)一核算，稅負(fù)輕。我們國民經(jīng)濟(jì)中實(shí)際的服務(wù)業(yè)比重比統(tǒng)計(jì)數(shù)字大，為什么？很多企業(yè)都把有些服務(wù)業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)，都合并到制造業(yè)里面去。為什么？制造業(yè)稅負(fù)低。把生產(chǎn)性的服務(wù)業(yè)放到制造業(yè)里面核算來降低稅負(fù)。

更重要的是出口稅收政策的差別。國務(wù)院對(duì)服務(wù)外包搞過幾個(gè)政策文件，當(dāng)時(shí)國務(wù)院允許試點(diǎn)城市的服務(wù)外包免征營業(yè)稅。這是個(gè)好政策，對(duì)服務(wù)外包發(fā)展發(fā)揮了不小作用。但是免征營業(yè)稅和增值稅零稅率不是一個(gè)概念。免征是指最后一道出口銷售環(huán)節(jié)的3%營業(yè)稅免了，而零稅率的概念是出口退稅，即：不但最后出口銷售環(huán)節(jié)的3%不征，還把企業(yè)所有購進(jìn)中的稅款退還給企業(yè)。出口營業(yè)稅免征的政策力度比增值稅零稅率出口退稅的政策力度小多了。人們希望形成一個(gè)服務(wù)業(yè)出口全部免征營業(yè)稅普適性的政策。但這也沒有從根本上解決問題。這個(gè)政策對(duì)我們服務(wù)業(yè)的發(fā)展的障礙有多么大？假設(shè)一下，如果今天制造業(yè)的出口退稅取消，明天開始出口不退稅了，我們的制造業(yè)什么狀態(tài)？那你就能想象在今天營業(yè)稅出口政策下的服務(wù)業(yè)是什么狀態(tài)。我們國家制造業(yè)的發(fā)展在很大程度上是靠出口拉動(dòng)起來的，中國的服務(wù)業(yè)發(fā)展也不能僅僅靠國內(nèi)的服務(wù)業(yè)市場，也要兼顧國內(nèi)國外兩個(gè)市場。依靠世界的服務(wù)業(yè)市場拉動(dòng)中國服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于服務(wù)業(yè)不實(shí)行出口退稅很難做到?，F(xiàn)在的問題是要形成社會(huì)的共識(shí)、有關(guān)部門的共識(shí)，制訂出一整套的制度措施，推動(dòng)發(fā)展，落實(shí)戰(zhàn)略。僅僅靠戰(zhàn)略，靠方針，沒有切實(shí)的政策措施，“十二五”的這個(gè)目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)不了的。這個(gè)營業(yè)稅的問題在“十二五”規(guī)劃中已經(jīng)說得很清楚。但是我感覺，現(xiàn)在對(duì)于制度障礙的解決，還沒有完全形成共識(shí)，這個(gè)火候還不夠，還需要做很多的工作。

當(dāng)然目前營業(yè)稅改革的環(huán)境與我們1994年推行增值稅改革有一個(gè)很大的區(qū)別。1994改革之前，稅制改革的建議我們已經(jīng)提了很多年了，但是增值稅一直在試點(diǎn)，并沒有下決心全面推行。1994年作為稅制改革和分稅制改革最主要的內(nèi)容之一推出，并不是僅僅因?yàn)闆Q策層要優(yōu)化稅制，主要?jiǎng)恿Σ皇莾?yōu)化稅制，而是分稅制。為了讓中央能控制收入的大頭，能控制收入增長速度最快的稅種收入的大頭，必須全面推出增值稅，作為中央收入最主要的收入來源。這個(gè)決策是吸收了很多國際經(jīng)驗(yàn)而作出的。我認(rèn)為，前蘇聯(lián)解體是一個(gè)重要原因?，F(xiàn)在回顧起來，這個(gè)前蘇聯(lián)的解體是一個(gè)非常復(fù)雜的歷史現(xiàn)象，但前蘇聯(lián)的解體，壓垮前蘇聯(lián)這個(gè)大駱駝的最后一根稻草是什么？就是當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)的加盟共和國不再給蘇聯(lián)財(cái)政部交錢了。前蘇聯(lián)的中央政府沒有稅務(wù)局，是由各加盟共和國的稅務(wù)局收稅，然后向前蘇聯(lián)的中央政府財(cái)政部交錢。戈?duì)柊蛦谭虍?dāng)時(shí)搞了一個(gè)新聯(lián)盟條約，想建立一個(gè)前蘇聯(lián)中央政府的稅務(wù)局來直接征稅，不再依賴各加盟共和國交錢。我們中國1994年以前也是學(xué)習(xí)前蘇聯(lián)這種稅務(wù)局體制，就是由各個(gè)地方政府收稅給中央政府交錢。而葉利欽等加盟共和國領(lǐng)導(dǎo)人堅(jiān)決不同意前蘇聯(lián)中央政府控制征稅權(quán)，堅(jiān)決不同意前蘇聯(lián)中央政府成立稅務(wù)局直接征稅，仍然堅(jiān)持由各加盟共和國收稅而給前蘇聯(lián)中央政府交錢。最后，這場爭論以戈?duì)柊蛦谭蚍艞壡疤K聯(lián)征稅權(quán)的要求而告終。不久，各個(gè)加盟共和國都以他們在全蘇聯(lián)財(cái)政分配中太吃虧為由陸續(xù)拒絕再向前蘇聯(lián)財(cái)政部交錢了。最后，只有俄羅斯給前蘇聯(lián)財(cái)政部交錢，前蘇聯(lián)名義上是各個(gè)加盟共和國的中央政府，但只有一個(gè)加盟共和國，就是俄羅斯向前蘇聯(lián)財(cái)政部交錢來維持著也控制著整個(gè)蘇聯(lián)政府的命脈。當(dāng)俄羅斯宣布也不再給蘇聯(lián)財(cái)政部交錢了，第二天戈?duì)柊蛦谭蜃鳛榍疤K聯(lián)總統(tǒng)召開蘇聯(lián)政府的會(huì)議，宣布蘇聯(lián)解體，第三天早晨，前蘇聯(lián)的紅旗就落下了。這壓垮前蘇聯(lián)政府這個(gè)大駱駝的最后一根稻草，就是俄羅斯不給前蘇聯(lián)財(cái)政部交錢了。

1994年，推出增值稅，中央政府拿增值稅大頭，再成立中央政府的稅務(wù)局直接征收增值稅，這三箭齊發(fā)強(qiáng)化了中國中央政府的政治經(jīng)濟(jì)控制力，其意義如何估計(jì)也不會(huì)過高。但是今天，我們有沒有這樣的動(dòng)力說營業(yè)稅改革也有同樣的必要性和緊迫性呢？回答是否定的。我認(rèn)為當(dāng)前的大形勢與1994年那個(gè)時(shí)候大不一樣了。當(dāng)時(shí)為了實(shí)現(xiàn)中央政府控制大部分財(cái)政收入的改革目標(biāo)，稅制改革、分稅制改革以及稅務(wù)機(jī)構(gòu)的改革承擔(dān)了非常大的風(fēng)險(xiǎn)，不管企業(yè)有什么困難，不管地方政府有什么困難，不管財(cái)稅部門特別是稅務(wù)局征收增值稅有什么困難，也要實(shí)現(xiàn)讓中央政府控制大部分財(cái)政收入。但是今天連營業(yè)稅改增值稅還沒有形成一個(gè)全社會(huì)的共識(shí)。所以，我的看法是，營業(yè)稅改革出臺(tái)的方式，一種可行的方式，就是全國選擇個(gè)別地區(qū)，選擇少數(shù)稅目來進(jìn)行試點(diǎn)改革。這個(gè)營業(yè)稅改革會(huì)涉及到所有的企業(yè)的稅負(fù)。服務(wù)業(yè)的稅負(fù)肯定要下降，同時(shí)，因?yàn)闋I業(yè)稅改為增值稅也增加了增值稅的抵扣項(xiàng)目，就必然要降低制造業(yè)的稅負(fù)，交增值稅的企業(yè)的稅負(fù)也必然下降。所以從這個(gè)意義上講，營業(yè)稅改為增值稅意味著所有的企業(yè)，不管是制造業(yè)還是服務(wù)業(yè)，稅負(fù)水平都會(huì)下降。這么大幅度的下降，財(cái)政收入減多少？其中中央、地方各減多少？另外，由于營業(yè)稅改增值稅所引起的地方與地方之間財(cái)政收入的變化也是很復(fù)雜的。比如，現(xiàn)在南京的服務(wù)到湖北，對(duì)湖北財(cái)政收入沒有影響，如果營業(yè)稅改增值稅了，把南京的營業(yè)稅改成增值稅了，就給湖北企業(yè)提供了要抵扣的稅款。因此，營業(yè)稅改為增值稅會(huì)使在服務(wù)業(yè)相關(guān)聯(lián)的地區(qū)企業(yè)之間的稅負(fù)都會(huì)受到影響。總之，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)企業(yè)稅負(fù)水平會(huì)全面下降、中央和地方政府的收入都會(huì)變化、地方政府與地方政府之間的稅收收入也會(huì)變化。面對(duì)這么復(fù)雜的全面的變化，現(xiàn)在很難做出一個(gè)全面實(shí)施營業(yè)稅改為增值稅的決策。

我的建議是，少數(shù)的地區(qū)選擇適合當(dāng)?shù)氐亩惸浚瑏磉M(jìn)行營業(yè)稅改增值稅的試點(diǎn)。比如，國務(wù)院批準(zhǔn)上海成為航運(yùn)中心和金融中心，而交通運(yùn)輸和金融保險(xiǎn)是營業(yè)稅的兩個(gè)稅目，所以，建議在上海推行這兩個(gè)稅目的營業(yè)稅試點(diǎn)改革。而南京，一直在抓現(xiàn)代服務(wù)業(yè)外包的發(fā)展，可以設(shè)計(jì)一個(gè)南京營業(yè)稅改革的試點(diǎn)方案以推動(dòng)南京經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

現(xiàn)在服務(wù)業(yè)的發(fā)展跟其他的產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性很強(qiáng)，對(duì)中國來說，金融業(yè)和服務(wù)業(yè)的關(guān)聯(lián)度是非常高的?，F(xiàn)在服務(wù)業(yè)企業(yè)要實(shí)現(xiàn)集團(tuán)化，光靠企業(yè)自我發(fā)展是很難的，必須依靠現(xiàn)代金融業(yè)實(shí)行兼并重組。我們的銀行、保險(xiǎn)、證券業(yè)、以及各種投資基金、PE、VC這種金融工具很多。一個(gè)一個(gè)小企業(yè)，小公司，很難在世界上有很好的品牌，很好的無形資產(chǎn)來開拓自己的市場，所以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)自身也有一個(gè)怎么樣通過現(xiàn)代金融服務(wù)業(yè)整合的問題。要引進(jìn)金融資本，不管是何種類型的金融資本，在設(shè)計(jì)過程中必須注重很多的營業(yè)稅問題。所以，不能眼睛只盯住現(xiàn)在做的服務(wù)業(yè)本身，還要把眼界拓寬到推動(dòng)服務(wù)業(yè)發(fā)展的資本的市場的運(yùn)作，把銀行、保險(xiǎn)、證券、PE、VC等等這些金融資源都能夠充分的利用起來。這個(gè)整合的過程和營業(yè)稅的關(guān)系很密切。營業(yè)稅若不改革，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和金融業(yè)的整合難以成功。

（作者為全國政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)委員、中國注冊稅務(wù)師協(xié)會(huì)會(huì)長、國家稅務(wù)總局原副局長）