充分發(fā)揮“審議意見”跟蹤監(jiān)督作用

□ 陳金玉

聽取和審議“一府兩院”專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查是各級(jí)人大常委會(huì)常用的主要監(jiān)督形式。隨著監(jiān)督法和《河北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》的實(shí)施，聽取報(bào)告、執(zhí)法檢查→提出審議意見→“一府兩院”研究處理→報(bào)告處理情況→向社會(huì)公布，逐漸形成了一個(gè)工作閉合路徑和綜合運(yùn)用監(jiān)督形式的有機(jī)組成部分。審議意見越來(lái)越多地使用，已成為人大常委會(huì)議事決策成果的表現(xiàn)形式、督促本級(jí)“一府兩院”整改工作的書面交辦方式、人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)跟蹤問(wèn)效的重要抓手。探析“審議意見”的法定含義，規(guī)范運(yùn)用審議意見，對(duì)于不斷增強(qiáng)人大監(jiān)督效果，顯得十分必要。

一、準(zhǔn)確理解“審議意見”的法定含義

審議是憲法和法律賦予人大代表的一項(xiàng)重要職權(quán)，是人大代表代表人民行使國(guó)家權(quán)力、管理國(guó)家事務(wù)、監(jiān)督本級(jí)“一府兩院”的具體體現(xiàn)，也是人大代表匯民意、集民智、發(fā)表自己政見的一種重要形式。本文所稱審議意見，是人大常委會(huì)主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員在常委會(huì)會(huì)議上發(fā)言的綜合，是對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告、執(zhí)法檢查報(bào)告的總體評(píng)價(jià)和對(duì)被監(jiān)督對(duì)象工作的建議、批評(píng)和意見。

法定的審議意見首見于監(jiān)督法。監(jiān)督法第十四條、第二十七條規(guī)定，常委會(huì)組成人員對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告的審議意見、對(duì)執(zhí)法檢查報(bào)告的審議意見連同執(zhí)法檢查報(bào)告，一并交由本級(jí)“一府兩院”研究處理。顯然，監(jiān)督法沒(méi)有“人大常委會(huì)審議意見”的表述，所稱審議意見是“人大常委會(huì)組成人員”的“審議意見”，而“常委會(huì)組成人員審議意見”，不完全等同于常委會(huì)的意見，不能簡(jiǎn)單地把組成人員的審議意見理解為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志。但審議意見又不同于代表個(gè)人意見，是人大常委會(huì)組成人員在常委會(huì)會(huì)議上審議時(shí)的意見，是履行特定職務(wù)在特定會(huì)議上針對(duì)特定議題的意見，具有嚴(yán)肅性。因此，法律作了具有一定彈性的規(guī)定，即由“一府兩院”“研究處理”。

如何“研究處理”？監(jiān)督法第十四條、第二十七條規(guī)定，“一府兩院”應(yīng)當(dāng)將研究處理情況由其辦事機(jī)構(gòu)送交本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見后，向常委會(huì)提出書面報(bào)告。對(duì)于專項(xiàng)工作報(bào)告審議意見的研究處理情況，常委會(huì)認(rèn)為必要時(shí)，可以對(duì)專項(xiàng)工作報(bào)告作出決議；本級(jí)“一府兩院”應(yīng)當(dāng)在決議規(guī)定的期限內(nèi)，將執(zhí)行決議的情況向常委會(huì)報(bào)告。對(duì)于執(zhí)法檢查報(bào)告審議意見研究處理情況，必要時(shí)，由主任會(huì)議決定提請(qǐng)常委會(huì)審議，或者由常委會(huì)組織跟蹤檢查，常委會(huì)也可以委托本級(jí)人大有關(guān)專門委員會(huì)或者常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)組織跟蹤檢查。常委會(huì)聽取的專項(xiàng)工作報(bào)告及審議意見，“一府兩院”對(duì)審議意見研究處理情況或者執(zhí)行決議情況的報(bào)告，常委會(huì)的執(zhí)法檢查報(bào)告及審議意見，“一府兩院”對(duì)其研究處理情況的報(bào)告，向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布。由此可見，審議意見必須“研究處理”是法定的非常嚴(yán)肅的要求，不是去“研究”處理不處理的問(wèn)題，而是要負(fù)責(zé)地“研究處理”并報(bào)告落實(shí)結(jié)果。常委會(huì)或主任會(huì)議認(rèn)為必要時(shí)，可以作出相應(yīng)決議或組織跟蹤檢查，為確保審議意見落實(shí)提供了法制保障。上述有關(guān)情況向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布，為人大監(jiān)督與社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督相結(jié)合，并為人大代表知政悉情提供了條件，有利于公開透明，擴(kuò)大影響，增強(qiáng)監(jiān)督效果。

綜上所述，監(jiān)督法對(duì)審議意見表述的含義十分明確，既不等于決議決定，也不同于建議意見；對(duì)“研究處理”方式，既有程序性規(guī)定和強(qiáng)制性要求，又有暗含、延伸的措施保證，具有嚴(yán)肅的法律約束力。審議意見的法定化，是對(duì)常委會(huì)會(huì)議上“自拉自唱”、“不說(shuō)白不說(shuō)，說(shuō)了也白說(shuō)”現(xiàn)象的摒棄，是提高審議質(zhì)量的集中體現(xiàn)，解決了會(huì)議公報(bào)、會(huì)議紀(jì)要等不宜處理的某些審議結(jié)果的問(wèn)題，適應(yīng)了人大常委會(huì)深化監(jiān)督工作需要。審議意見內(nèi)容以會(huì)前調(diào)研為基礎(chǔ)，反映的是人民群眾的呼聲，出自常委會(huì)組成人員對(duì)議題的審議，體現(xiàn)的是大多數(shù)人員意見，不再是個(gè)人發(fā)言，是按照民主集中制的原則形成的審議結(jié)果，表達(dá)了人大常委會(huì)的集體意見，應(yīng)該說(shuō)具有“人民意志”的屬性。依此而言，審議意見是經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)會(huì)議，聽取其組成人員的審議發(fā)言，集多數(shù)人的意見形成的，它是監(jiān)督法規(guī)定的人大常委會(huì)監(jiān)督“一府兩院”改進(jìn)工作的指向性文書和依據(jù)，旨在使人民的權(quán)利得到應(yīng)有的享用和尊重，“一府兩院”的義務(wù)得到應(yīng)有的履行和遵從。審議意見與決議決定不同，前者是“意見”，后者是“意志”，其法律地位高于一般意見建議，低于決議決定，可謂是漸進(jìn)式的準(zhǔn)硬性監(jiān)督手段和形式。

二、認(rèn)真歸納、整理“審議意見”

人大公文一般具有法定的權(quán)威性和約束力。審議意見是審議結(jié)果的書面載體，按照全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳發(fā)布的《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》之規(guī)定，屬于人大機(jī)關(guān)下行文的一個(gè)文種（即向監(jiān)督對(duì)象提出重要問(wèn)題的見解和處理），其內(nèi)容應(yīng)以指出問(wèn)題、提出建議為主，具有政治性、法律性、政策性強(qiáng)和文字要求高的特點(diǎn)，必須嚴(yán)肅認(rèn)真、一絲不茍，力求做到真實(shí)、全面、準(zhǔn)確、鮮明。

一要站位正確，眼光高遠(yuǎn)。要從人大的職責(zé)出發(fā)，以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，忠誠(chéng)于黨、遵從于法、支持于政、服務(wù)于民，高度概括、科學(xué)評(píng)價(jià)“一府兩院”在專項(xiàng)工作中依法履行職責(zé)的情況和執(zhí)行有關(guān)法律法規(guī)的成效，客觀實(shí)在、坦誠(chéng)中肯地指出存在的主要問(wèn)題，有的放矢、富有指導(dǎo)性和一定前瞻性地提出改進(jìn)和加強(qiáng)的建議。

二要廣納群言，體現(xiàn)民主。人大常委會(huì)是集體行使職權(quán)，每位組成人員的發(fā)言都具有同等效力。因此，在起草審議意見時(shí)，必須廣納群言，歸納綜合，全面真實(shí)地反映每位常委會(huì)組成人員的意見，將調(diào)研、視察、檢查的情況和審議報(bào)告結(jié)合起來(lái)，將常委會(huì)組成人員的審議及列席人員的發(fā)言聯(lián)系起來(lái)，深度加工，去粗取精，去偽存真，集其要旨，使之整體化、條理化。

三要實(shí)事求是，便于操作。在整理審議意見時(shí)，必須從實(shí)際出發(fā)，指出問(wèn)題要一針見血，不回避遮掩，抓住關(guān)鍵；提出建議應(yīng)切合實(shí)際，明確具體，具有針對(duì)性和可操作性，力求促進(jìn)一個(gè)或幾個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題的解決和有效改進(jìn)，并注意由個(gè)性問(wèn)題推及完善具有長(zhǎng)遠(yuǎn)和普遍意義的制度建設(shè)，建立解決問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制。

四要格式規(guī)范，文字簡(jiǎn)練。根據(jù)法律規(guī)定，人大常委會(huì)組成人員不是權(quán)力的載體，會(huì)議才是權(quán)力的載體。鑒于審議意見主體的特殊性及其性質(zhì)和效力，為準(zhǔn)確簡(jiǎn)明地體現(xiàn)公文標(biāo)題的三要素（發(fā)文機(jī)關(guān)、主要內(nèi)容和文種），參照全國(guó)人大常委會(huì)的做法，建議統(tǒng)一審議意見標(biāo)題的格式。如：河北省第××屆人大常委會(huì)第××次會(huì)議關(guān)于對(duì)省政府××報(bào)告的審議意見；或，河北省第××屆人大常委會(huì)第××次會(huì)議關(guān)于對(duì)省人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組檢查××法執(zhí)行情況報(bào)告的審議意見。審議意見的撰寫，既要充分體現(xiàn)常委會(huì)組成人員的意見，做到全面準(zhǔn)確，又要以法律法規(guī)為依據(jù)，符合公文撰寫要求，做到內(nèi)容集中，言簡(jiǎn)意賅，講究語(yǔ)法，邏輯嚴(yán)密。同時(shí)，注意文字表述既具決定決議的嚴(yán)肅，又有建議意見的委婉。

三、做好“審議意見”的交辦和跟蹤問(wèn)效

一是規(guī)范交辦，強(qiáng)化嚴(yán)肅性?！逗颖笔?shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》第十四條規(guī)定，審議意見經(jīng)常委會(huì)主管副主任審定或主任會(huì)議討論通過(guò)后，由常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)在5個(gè)工作日內(nèi)，交本級(jí)“一府兩院”研究處理。關(guān)于審議意見的轉(zhuǎn)交形式，參照全國(guó)人大常委會(huì)的做法，建議以人大常委會(huì)辦公廳（室）名義函轉(zhuǎn)，視內(nèi)容確定主送本級(jí)政府辦公廳（室）或“兩院”，并抄送有關(guān)部門。實(shí)踐中，根據(jù)我國(guó)政法領(lǐng)導(dǎo)管理體制，為溝通情況，便于協(xié)調(diào)一致地督促整改，對(duì)涉及公安司法機(jī)關(guān)的事項(xiàng)，建議抄送本級(jí)黨委政法委；對(duì)涉及黨委口的內(nèi)容事項(xiàng)（如國(guó)防教育工作），建議抄報(bào)本級(jí)黨委辦公廳（室）。需要指出的是，依照監(jiān)督法有關(guān)規(guī)定，人大常委會(huì)聽取和審議本級(jí)政府專項(xiàng)工作報(bào)告，不管是政府負(fù)責(zé)人報(bào)告，還是政府委托有關(guān)主管部門負(fù)責(zé)人報(bào)告，都是政府對(duì)某一專題所作的工作報(bào)告，不是由某一個(gè)部門向人大常委會(huì)作工作報(bào)告。因此，函轉(zhuǎn)審議意見時(shí)，主送機(jī)關(guān)均應(yīng)為本級(jí)政府辦公廳（室），而不是政府某主管部門。同理，在報(bào)告落實(shí)審議意見情況時(shí)，不得以政府有關(guān)部門名義報(bào)送，均應(yīng)以政府名義報(bào)送。

二是跟蹤督辦，增強(qiáng)實(shí)效性?！逗颖笔?shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》第十四條、第十五條、第三十八條對(duì)審議意見的研究處理和反饋報(bào)告作了具體規(guī)定。審議意見函轉(zhuǎn)“一府兩院”后，人大有關(guān)專門委員會(huì)或常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系和跟蹤督辦，及時(shí)了解整改工作進(jìn)展情況，防止只是“文來(lái)文往”、“重反饋、輕落實(shí)”現(xiàn)象的出現(xiàn)。對(duì)于“一府兩院”按規(guī)定要求送交的整改報(bào)告稿，要對(duì)照審議意見，認(rèn)真審核報(bào)告機(jī)關(guān)是否采取了切實(shí)的改進(jìn)方法和措施（對(duì)于主任會(huì)議通過(guò)的專項(xiàng)報(bào)告的審議意見，要審核“一府兩院”是否按照法定要求進(jìn)行了研究），對(duì)沒(méi)有落實(shí)的方面是否給予了合理的解釋和必要的說(shuō)明，避免把報(bào)告前的情況與研究處理相混淆，把整改落實(shí)情況和需要說(shuō)明的情況相混淆。對(duì)于執(zhí)法檢查報(bào)告審議意見的整改情況，應(yīng)按照《河北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》第三十八條、第三十九條規(guī)定，視情況提出跟蹤檢查的建議，并按照主任會(huì)議或常委會(huì)的決定，認(rèn)真承辦組織開展跟蹤檢查。通過(guò)上述一系列活動(dòng)，使報(bào)告機(jī)關(guān)與人大常委會(huì)之間進(jìn)行充分溝通，充分體現(xiàn)我國(guó)政治制度的特點(diǎn)，促進(jìn)審議意見落到實(shí)處，做到審之見的、行之有效，促進(jìn)問(wèn)題的解決，從而樹立人大及其常委會(huì)的權(quán)威。

三是健全制度，促進(jìn)規(guī)范化。按照監(jiān)督法和《河北省實(shí)施〈監(jiān)督法〉辦法》有關(guān)規(guī)定，要積極探索聽取專項(xiàng)報(bào)告、執(zhí)法檢查及審議意見和“一府兩院”整改情況報(bào)告，向本級(jí)人大代表通報(bào)并向社會(huì)公布的形式，整合和發(fā)揮多種監(jiān)督形式的優(yōu)勢(shì)，共同營(yíng)造良好的社會(huì)法治環(huán)境。隨著形勢(shì)發(fā)展和工作需要，建立健全審議意見歸納整理、送簽審核、函轉(zhuǎn)交辦、反饋公布等制度，確保督辦工作有章可循、有序進(jìn)行，促進(jìn)審議意見質(zhì)量的不斷提高，增強(qiáng)綜合運(yùn)用監(jiān)督形式的實(shí)際效果。