北京市養(yǎng)犬立法實(shí)證分析

□ 田思源 沈協(xié)

一、北京市養(yǎng)犬立法規(guī)定的變遷

據(jù)調(diào)查，20世紀(jì)80年代以前北京市城區(qū)家庭養(yǎng)狗率幾乎是零，80年代以后，狗才逐步進(jìn)入城區(qū)極少數(shù)家庭。1983年，北京市政府從市容環(huán)境衛(wèi)生管理角度出發(fā)，頒布了在城區(qū)禁養(yǎng)豬、狗、雞、鴨等八種禽獸的規(guī)定。1986年北京市政府針對(duì)城區(qū)養(yǎng)狗數(shù)量的增加，頒布了《北京市養(yǎng)犬管理暫行辦法》，明確了城區(qū)禁止養(yǎng)犬。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人民生活水平的提高，北京市民中養(yǎng)犬的數(shù)量開始增多。至1991年，北京城區(qū)近郊區(qū)的狗有2萬多只，居全國(guó)之首。

在1994年4月的北京市十屆人大二次會(huì)議上，占出席會(huì)議代表人數(shù)59.4%的代表集中了廣大人民群眾的意見與要求，提出了限養(yǎng)或禁養(yǎng)的議案。他們共同起草了《對(duì)北京市養(yǎng)狗必須加強(qiáng)管理》和《禁止城區(qū)養(yǎng)狗》的議案。北京市人民政府圍繞著禁養(yǎng)狗還是限養(yǎng)狗，是一般管理還是嚴(yán)格管理的問題進(jìn)行廣泛認(rèn)真調(diào)查研究，并參照了國(guó)內(nèi)外相關(guān)的法規(guī)和政策，在北京市十屆人大常委會(huì)第十二次會(huì)議上將《北京市關(guān)于嚴(yán)格限制養(yǎng)犬的規(guī)定（草案）》提交討論。在實(shí)際討論中，常委會(huì)組成人員對(duì)若干細(xì)節(jié)問題爭(zhēng)執(zhí)不下，會(huì)議決定在決策前先廣泛征求全市市民的意見。1994年10月17日，北京市人大常委會(huì)發(fā)出公告，廣泛征求市民意見，同時(shí)要求各區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處，要采取座談會(huì)等多種形式征集意見。在廣泛征集并認(rèn)真斟酌與會(huì)代表與市民意見之后，草案有了廣泛的群眾基礎(chǔ)。1994年11月29日，北京市十屆人大常委會(huì)舉行第十四次會(huì)議，最終一致通過了經(jīng)征求意見而調(diào)整、修改了的《北京市嚴(yán)格限制養(yǎng)犬規(guī)定》，并于1995年5月1日起開始實(shí)行。該《限養(yǎng)規(guī)定》的目的是要嚴(yán)格限制養(yǎng)犬，控制養(yǎng)犬總量；主要手段則是高額的登記、注冊(cè)費(fèi)，市區(qū)養(yǎng)犬第一年登記費(fèi)5000元，以后每年注冊(cè)費(fèi)2000元。

1994年的《限養(yǎng)規(guī)定》并沒有終止養(yǎng)犬的討論和沖突，禁養(yǎng)犬雖一定程度上保障了公民健康和人身安全，維護(hù)了社會(huì)公共秩序，改善了市容環(huán)境衛(wèi)生狀況，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，養(yǎng)犬管理工作出現(xiàn)了新情況、新問題，特別是限養(yǎng)犬政策對(duì)養(yǎng)犬人權(quán)利的剝奪成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，為人所詬病。

從2001年底開始，北京市政府與市人大有關(guān)部門開展了多次調(diào)研工作，確定了修改《限養(yǎng)規(guī)定》的立法規(guī)劃。2002年3月，市政府法制辦牽頭，組成工作小組，開始起草新的規(guī)定，先后組織了與各方面群眾的18次座談，在人代會(huì)上與人大代表面對(duì)面溝通座談，相關(guān)行政部門反復(fù)進(jìn)行研究，最后起草了《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定（草案）》。經(jīng)過常委會(huì)兩次審議，新的《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》于2003年9月5日正式出臺(tái)，同時(shí)宣告《限養(yǎng)規(guī)定》的終止。此規(guī)定實(shí)行“嚴(yán)格管理、限管結(jié)合”的方針，在學(xué)校醫(yī)院禁止養(yǎng)犬，部分路段禁止遛犬，其他地方都是限養(yǎng)犬，一家限養(yǎng)一犬，登記、注冊(cè)費(fèi)用有所下降，重點(diǎn)管理區(qū)內(nèi)每頭犬第一年為1000元，以后每年度為500元。

但是，2003年《管理規(guī)定》依然沒有根本解決北京的養(yǎng)犬問題。北京家犬?dāng)?shù)量保持著較高的增長(zhǎng)速度，總量并未得到有效控制。截至2010年全市登記犬只數(shù)量已經(jīng)突破100萬只，養(yǎng)犬人數(shù)約400萬。近年來北京市登記犬只數(shù)量以每年10萬只的速度不斷攀升，但仍有大量犬只隱匿未登記，尤其農(nóng)村地區(qū)登記率很低。與此同時(shí)，登記犬的狂犬病免疫注射率也僅有80%左右，這主要是由于各區(qū)縣負(fù)擔(dān)的疫苗費(fèi)用存在較大缺口，全市缺口達(dá)920萬元，為狂犬病危害人民群眾健康留下隱患[1]。養(yǎng)犬管理涉及公安、工商、城管、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等多個(gè)綜合執(zhí)法部門，但由于職責(zé)不清、各自為政，管理部門執(zhí)法未能形成合力，致使城市犬患問題一直未能徹底消除。而且違規(guī)養(yǎng)犬現(xiàn)象層出不窮，高額的費(fèi)用還導(dǎo)致“黑戶”的大量出現(xiàn)，與法規(guī)出臺(tái)的目的背道而馳。

二、北京市養(yǎng)犬立法規(guī)定變遷背景的深度分析

在1994年嚴(yán)格限制養(yǎng)犬的政策出臺(tái)之前，北京市人大常委會(huì)特別就這部地方性法規(guī)的草案進(jìn)行了三次審議，通報(bào)了北京市養(yǎng)犬的情況，以及制定本法規(guī)的意義、立法的指導(dǎo)思想以及值得注意的問題。

據(jù)當(dāng)時(shí)的統(tǒng)計(jì)，城近郊區(qū)的犬?dāng)?shù)增幅較大，被犬咬傷的人數(shù)逐年增多，非法犬市的買賣興盛，養(yǎng)犬從原來的名流消費(fèi)轉(zhuǎn)化成了社會(huì)各階層的時(shí)尚。但由于對(duì)犬類沒有行之有效的管理政策，禁犬工作開展難度頗大，養(yǎng)犬者對(duì)滅犬抵觸心態(tài)極大；而同時(shí)社會(huì)群眾被犬類致傷、干擾的情況相當(dāng)嚴(yán)重，社會(huì)各界和廣大人民群眾要求加強(qiáng)養(yǎng)犬管理的呼聲十分強(qiáng)烈。在1994年的北京市“兩會(huì)”期間，有476名人大代表提出議案、批評(píng)、意見和建議，有50位政協(xié)委員提出提案，認(rèn)為制定地方性法規(guī)加強(qiáng)養(yǎng)犬管理非常必要和急需，要求制定養(yǎng)犬管理法規(guī)。北京市委、市政府十分重視，開始起草《規(guī)定（草案）》。

養(yǎng)犬政策最集中的爭(zhēng)議點(diǎn)就在于對(duì)養(yǎng)犬的態(tài)度如何定位上。在對(duì)養(yǎng)犬的態(tài)度有兩種不同的意見：一是主張禁止養(yǎng)犬，城市養(yǎng)犬危害人民健康，危及生命安全，擾亂社會(huì)秩序，破壞市容衛(wèi)生；另一種是主張有限制地養(yǎng)犬，畢竟犬可供人類觀賞和消遣，在國(guó)際、國(guó)內(nèi)大城市沒有一律禁養(yǎng)犬的。北京市最終采取了“嚴(yán)格管理、嚴(yán)格限制”的方針，確定了對(duì)烈性犬、大型犬禁止飼養(yǎng)，對(duì)小型觀賞犬限養(yǎng)的立法思路，并具體化限養(yǎng)犬的措施，比如劃定限養(yǎng)區(qū)、居民養(yǎng)犬的條件、嚴(yán)格審批與許可制度，收取養(yǎng)犬登記注冊(cè)費(fèi)、規(guī)范養(yǎng)犬者的行為并規(guī)定責(zé)任條款。此外，還決定征求市民意見，并進(jìn)行輿論宣傳，報(bào)紙、電臺(tái)等媒體組織市民討論。

北京市人大常委會(huì)辦公廳、市人民政府辦公廳分別設(shè)立意見征集組，負(fù)責(zé)收集意見。截至1994年11月10日，全市18個(gè)區(qū)（縣）共召開座談會(huì)達(dá)5452個(gè)，共有154307人直接對(duì)《規(guī)定（草案修改稿）》發(fā)表看法與意見。其中，對(duì)規(guī)定草案表示贊成的有132467人，占85.8%；主張完全禁養(yǎng)的有15971人，占l0.4%；認(rèn)為不宜立法或持否定態(tài)度的有5869人，占3.8%。提出的修改意見和建議2193條。征集市民意見的工作是成功的，效果是好的，使廣大市民既成為修改法規(guī)的參與者，又成為限制養(yǎng)犬的受教育者和宣傳者。最終得出結(jié)論：養(yǎng)犬問題是市民普遍關(guān)心的問題，限養(yǎng)犬議案充分反映了市民的意愿與要求，符合人民的根本利益，是為人民服務(wù)的好事實(shí)事。采取“嚴(yán)格限制，嚴(yán)格管理，控制數(shù)量”的方針和禁限結(jié)合的做法，符合實(shí)際，是科學(xué)民主的決策。

在最終的審議上，北京市人大修改了關(guān)于登記費(fèi)和注冊(cè)費(fèi)的數(shù)額，在原先公布的重點(diǎn)限養(yǎng)區(qū)內(nèi)每只犬每年登記注冊(cè)費(fèi)為6000元，有些市民認(rèn)為收費(fèi)過高，有些則認(rèn)為過低。最終通過調(diào)查，發(fā)現(xiàn)養(yǎng)犬的已不只是“大款”和名人，而是社會(huì)各階層，因此為了照顧到全體市民，將登記費(fèi)調(diào)為第一年5000元，以后每年2000元。在控制養(yǎng)犬?dāng)?shù)量上，進(jìn)一步明確了“每戶只準(zhǔn)養(yǎng)一只”的提法。此外，在禁止養(yǎng)犬范圍和限制養(yǎng)犬范圍、養(yǎng)犬人的責(zé)任、違法處理等方面都作了規(guī)定或修訂。值得一提的是，在認(rèn)識(shí)到限養(yǎng)犬工作的艱巨性之后，北京市提出了動(dòng)員社會(huì)各方面力量、齊抓共管、綜合治理的方案。首先，市政府及有關(guān)部門是執(zhí)法的主力，建立必要的機(jī)構(gòu)設(shè)施，組建專門隊(duì)伍，嚴(yán)格執(zhí)法；其次，村居委會(huì)、工青婦等人民團(tuán)體也要加強(qiáng)范圍內(nèi)的管理，落實(shí)責(zé)任；最后，嚴(yán)肅執(zhí)法，做好宣傳和教育工作，促使市民自覺守法護(hù)法。這樣，整個(gè)禁限養(yǎng)犬政策把全社會(huì)都動(dòng)員起來。這項(xiàng)法規(guī)實(shí)施了8年的時(shí)間，取得了較好的社會(huì)效果，犬傷人的數(shù)量大大減少，保障了公民健康和人身安全，維護(hù)了社會(huì)公共秩序，改善了市容環(huán)境衛(wèi)生狀況。

然而，隨著社會(huì)的發(fā)展，人們生活水平的提高，養(yǎng)犬工作仍面臨著一些新情況、新問題。養(yǎng)犬人與社會(huì)、環(huán)境、鄰里和執(zhí)法機(jī)關(guān)的矛盾日益突出，引發(fā)一些社會(huì)問題，對(duì)“嚴(yán)格限制養(yǎng)犬”的方針的批評(píng)越來越多，比如占城區(qū)10%的養(yǎng)犬居民戶多是收入不高的普通居民，包括下崗失業(yè)人員、孤寡老人等。2001年底開始，北京市政府與市人大有關(guān)部門開展了多次調(diào)研工作，調(diào)查結(jié)果認(rèn)為，現(xiàn)實(shí)與當(dāng)初的立法背景沒有發(fā)生根本性變化，目前養(yǎng)犬管理工作中存在的問題應(yīng)當(dāng)通過嚴(yán)格執(zhí)法來解決，而不是修改限養(yǎng)法規(guī)。但對(duì)于大多數(shù)群眾來說，養(yǎng)犬已經(jīng)是一種生活方式，只要養(yǎng)犬人尊重公共道德，政府就不應(yīng)當(dāng)干預(yù)。大多數(shù)群眾關(guān)注的焦點(diǎn)已經(jīng)從是否準(zhǔn)養(yǎng)、限養(yǎng)、禁養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)轲B(yǎng)犬人是不是依法養(yǎng)犬以及養(yǎng)犬人的素質(zhì)等實(shí)際問題。政府應(yīng)當(dāng)做的是，作為一個(gè)中立者，協(xié)調(diào)養(yǎng)犬人與非養(yǎng)犬人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。除此之外，注冊(cè)費(fèi)過高，也使限養(yǎng)犬直接演化為禁養(yǎng)犬；對(duì)于養(yǎng)犬人的行為亟待進(jìn)一步規(guī)范，養(yǎng)犬管理體制需要進(jìn)一步完善。限養(yǎng)法規(guī)亟待解決這些問題。

2003年3月經(jīng)修改形成的《規(guī)定（草案）》初稿在首都之窗網(wǎng)站、市政府法制辦網(wǎng)站上公布，向社會(huì)征求意見。此時(shí)的養(yǎng)犬管理方針調(diào)整為“重在管理，限管結(jié)合”，并明確了政府、社會(huì)各有關(guān)方面齊抓共管的管理體制，重視了基層居委會(huì)在掌握情況、組織群眾自我管理和監(jiān)督、調(diào)解居民矛盾等方面的優(yōu)勢(shì)。應(yīng)群眾的要求，養(yǎng)犬的登記注冊(cè)費(fèi)下調(diào)，初登記費(fèi)為2000元，年度注冊(cè)費(fèi)為1000元。對(duì)于養(yǎng)犬人的行為在原法規(guī)的基礎(chǔ)上作了補(bǔ)充和調(diào)整，特別是在犬類經(jīng)營(yíng)活動(dòng)上，加強(qiáng)政府方面的控制。接下來的修改稿幾乎確認(rèn)了以上的變化，除了再次降低登記注冊(cè)費(fèi)外，還對(duì)重殘人、孤寡老人養(yǎng)犬和飼養(yǎng)絕育犬減免收費(fèi)，對(duì)于一直沒有明確的禁養(yǎng)區(qū)域和禁遛區(qū)域也作了詳細(xì)的劃分。在7天的征求意見中，市民依然踴躍，法制委員會(huì)還特意在豐臺(tái)區(qū)和朝陽(yáng)區(qū)就基層自治組織參與養(yǎng)犬管理問題做了調(diào)研，書面征求了各區(qū)縣的意見。在修改意見中提出了要補(bǔ)充養(yǎng)犬登記程序，建立起有效的養(yǎng)犬管理制度。同時(shí)，加強(qiáng)攜犬乘坐電梯、犬吠擾民時(shí)養(yǎng)犬人的行為規(guī)范。最后，為了提高法規(guī)的執(zhí)行力，提出了文明執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)法的要求，政府和相關(guān)部門可以制定規(guī)章和具體措施。經(jīng)過細(xì)微修改，《北京市養(yǎng)犬管理規(guī)定》審議通過。

三、北京市養(yǎng)犬立法的成功經(jīng)驗(yàn)

從以上對(duì)整個(gè)養(yǎng)犬政策起草、調(diào)研、審議、最終通過并執(zhí)行的過程的分析，我們可以看出，北京市人大常委會(huì)以科學(xué)、謹(jǐn)慎的態(tài)度為養(yǎng)犬問題尋找合法且有效的對(duì)策，通過以上一系列仔細(xì)的探索，最終制定了相對(duì)客觀、符合實(shí)際的地方性法規(guī)。以養(yǎng)犬政策為視角，我們可以進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，總結(jié)地方立法中所應(yīng)堅(jiān)持的一些準(zhǔn)則。

1.民俗民意的尊重

一項(xiàng)政策的持續(xù)，最重要的就是群眾基礎(chǔ)，而只有正確合理的政策才會(huì)贏得群眾的支持。因此在立法時(shí)，立法者都應(yīng)當(dāng)時(shí)刻注重尊重民意、適應(yīng)民俗。地方立法，作為更接近百姓的法律，就應(yīng)當(dāng)更注重發(fā)現(xiàn)本土實(shí)際，把最真實(shí)的民俗民意融入到法規(guī)中來，保證法規(guī)的民主性、科學(xué)性。要達(dá)到這一目標(biāo)，最重要的就是公眾參與，深入群眾當(dāng)中做好充足的調(diào)查研究，接受群眾的監(jiān)督、批評(píng)、意見和建議，把這些收集到的意見和資料作為本土素材，運(yùn)用到法規(guī)的制定過程。這樣，我們才能夠保證法規(guī)制定得更接近實(shí)際，更容易為民眾所接受，更易于執(zhí)行。整部養(yǎng)犬政策的出臺(tái)和執(zhí)行都貫穿了這一點(diǎn)。

2.執(zhí)法成本、執(zhí)法能力與執(zhí)法效果的實(shí)事求是

政策的執(zhí)行是其生命力所在，所以政策的有效與否使我們特別重視執(zhí)法的過程。我們可以從執(zhí)法成本、執(zhí)法能力和執(zhí)法效果來審視執(zhí)法過程：執(zhí)法成本是從利潤(rùn)的角度觀察某一政策，執(zhí)法能力決定著執(zhí)行效果，而執(zhí)行效果決定著這一政策的存廢。因此，在執(zhí)法問題上要實(shí)事求是，對(duì)待政策前要先估計(jì)執(zhí)法能力和政策的可執(zhí)行度，制訂切合實(shí)際的對(duì)策，選取最優(yōu)執(zhí)行方案。就如在養(yǎng)犬政策上，考慮到養(yǎng)犬管理工作的艱巨性，適時(shí)調(diào)整政策，將基層自治組織等納入到禁限犬管理的工作中來，解決執(zhí)法部門人手缺乏、執(zhí)行力不足的困境，使執(zhí)法效果大大提升。同時(shí)，在背景的變化使得本來的政策已不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)生活的情形下，執(zhí)法部門果斷作出決定，修改現(xiàn)有的政策規(guī)定，也能保證法規(guī)的實(shí)事求是，保證執(zhí)法效果。比如，在《限養(yǎng)規(guī)定》出臺(tái)后，由于社會(huì)的變遷，原來的政策已不適合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，這時(shí)，市委市政府高度重視，采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，在執(zhí)法效果的評(píng)估中實(shí)事求是，及時(shí)反映問題所在，尋找對(duì)策，對(duì)政策適時(shí)修正。

3.服務(wù)行政理念的堅(jiān)持

現(xiàn)代行政法理論都要求了行政主體的服務(wù)理念：從一種高高在上的統(tǒng)治者姿態(tài)轉(zhuǎn)變成為服務(wù)大眾的人民公仆形象，從以管理者為中心的行政模式過渡到以行政相對(duì)人的權(quán)益為保障對(duì)象的行政模式。這也是政策易行的保障。養(yǎng)犬政策的出臺(tái)過程就體現(xiàn)了這一點(diǎn)，重視為人民服務(wù)的精神，符合人民的根本利益。尤其是從前后兩個(gè)規(guī)定的對(duì)比，我們更可以發(fā)現(xiàn)：前一規(guī)定還多少帶有點(diǎn)管理者的味道，一律采取相對(duì)嚴(yán)苛的政策，而沒有考慮特殊群體如孤寡老人等的需求。而在后一規(guī)定出臺(tái)后，完全改變了這一狀態(tài)，政策的親近感增加了不少，很多具體規(guī)定也更加人性化了，這一些變化都體現(xiàn)了對(duì)服務(wù)行政理念的堅(jiān)持。

4.謹(jǐn)慎客觀的態(tài)度和敏銳的時(shí)空感

這一點(diǎn)在政策的出臺(tái)過程中起著相當(dāng)重大的作用。謹(jǐn)慎客觀的態(tài)度可以說是貫穿了限養(yǎng)犬立法的始終，從中體現(xiàn)了北京市人大常委會(huì)在養(yǎng)犬政策立法上負(fù)責(zé)任的態(tài)度。值得注意的是，這里有保障立法效率的問題。謹(jǐn)慎是求穩(wěn)，但在穩(wěn)中也要兼顧立法速度的問題，避免法律出臺(tái)時(shí)已時(shí)過境遷，更要減少法律與現(xiàn)實(shí)情況的相左。同時(shí)，敏銳的時(shí)空感也是相當(dāng)重要的，要求法規(guī)適時(shí)而變，以及對(duì)國(guó)內(nèi)外相關(guān)事案和經(jīng)驗(yàn)的學(xué)習(xí)。養(yǎng)犬立法很好地體現(xiàn)了這一點(diǎn)，把握住問題的共性，借鑒比照外國(guó)經(jīng)驗(yàn)，取其精華，去其糟粕，使政策具備科學(xué)性、前瞻性和持久力。

四、北京市養(yǎng)犬立法規(guī)定的幾點(diǎn)批判性反思

1.公共利益與個(gè)人利益之間的抉擇

從整個(gè)養(yǎng)犬立法來看，作為禁養(yǎng)犬論者與養(yǎng)犬權(quán)人之間論爭(zhēng)的第三人，北京市人大的立法無疑向社會(huì)公開其在養(yǎng)犬問題上的態(tài)度傾向。如何平衡兩者之間的權(quán)利利益關(guān)系，成為該項(xiàng)立法是否科學(xué)有效的重要因素。

從前后兩部《養(yǎng)犬規(guī)定》可以看出，在這種公共利益與個(gè)人私益的抉擇中，北京市人大常委會(huì)選擇了支持公共利益，作出了禁限養(yǎng)犬的規(guī)定。因養(yǎng)犬引發(fā)的犬傷人、犬?dāng)_民、污染環(huán)境、傳播疾病等問題已嚴(yán)重影響了人民群眾的健康和安全、擾亂市容。對(duì)禁限養(yǎng)犬的支持，是基于這種公共利益之上考慮的。而且作為政策本身，北京市人大常委會(huì)也是進(jìn)行廣泛的調(diào)查研究而作出的。雖然立法過程是相對(duì)公正的，但對(duì)于一項(xiàng)政策的結(jié)果來說，完全偏向?qū)怖娴闹С?，而忽視?duì)個(gè)人利益的保護(hù)，卻又是不明智的：在公共利益與個(gè)人私益之間，政府的責(zé)任在于公共利益的維護(hù)，但并不意味著以社會(huì)利益為中心就可以對(duì)個(gè)人利益進(jìn)行絕對(duì)的損害。一味地以公共利益至上而忘卻對(duì)個(gè)人利益的關(guān)懷，是造成養(yǎng)犬政策一邊倒的原因。至少在養(yǎng)犬問題中，公共利益固然重要，但是考慮養(yǎng)犬人的利益也是必須的。犬類帶給人類的并非只有擾亂，而且也有人與動(dòng)物之間的樂趣，甚至有時(shí)樂趣大于困擾。絕對(duì)的禁限養(yǎng)犬也剝奪了養(yǎng)犬人對(duì)于犬類的需求，特別是孤寡老人和殘障人士，這一定程度上構(gòu)成了對(duì)個(gè)人權(quán)利的一種限制，即是對(duì)個(gè)人利益的干涉。

筆者認(rèn)為，即使這種決定是基于調(diào)研結(jié)果——大多數(shù)人都支持禁限犬的情況下作出來的，但是只要沒有達(dá)到全體市民都支持禁限犬的情形下，我們就應(yīng)當(dāng)考慮少數(shù)人的利益保護(hù)問題。在養(yǎng)犬問題上，應(yīng)當(dāng)調(diào)和社會(huì)利益與個(gè)人私益之間的關(guān)系，至少這是可行的。

2.政府責(zé)任、養(yǎng)犬人責(zé)任和公眾責(zé)任的較量

筆者認(rèn)為，兩部《養(yǎng)犬規(guī)定》對(duì)政府與公眾之間的責(zé)任承擔(dān)方面的分配是失衡的：為了降低政府在對(duì)犬類管理以保證公共安全方面的責(zé)任，對(duì)個(gè)人養(yǎng)犬的自由一律進(jìn)行限制，從另一角度上說即是加重了公眾責(zé)任。

政府作為公共管理與服務(wù)的主體，對(duì)犬類的管理負(fù)有重要的不可推卸的責(zé)任。在犬類擾民、傷民的情況下，政府應(yīng)當(dāng)做到的是如何對(duì)犬類妥善管理，而不是進(jìn)行一種最強(qiáng)形式的“管理”——限制。誠(chéng)然，在這種全盤限養(yǎng)的政策下，政府可以減少許多養(yǎng)犬糾紛和安全上的責(zé)任，也算是對(duì)犬類進(jìn)行管理的一種方式，但是犬類擾民、傷民的危險(xiǎn)并非時(shí)時(shí)刻刻存在，用一種特殊情況來替代一般情況，進(jìn)而限制養(yǎng)犬，這對(duì)于普遍的公眾利益來說，是一個(gè)巨大的限制，加重了公眾在養(yǎng)犬問題上的責(zé)任。

這里還存在另一個(gè)問題，兩部《養(yǎng)犬規(guī)定》利用禁限養(yǎng)犬的方式把本該屬養(yǎng)犬人的看護(hù)責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了全體公眾身上，忽略養(yǎng)犬人的嚴(yán)格責(zé)任，而對(duì)所有公眾的寵物權(quán)利“一棒子打死”，這不能不說是相當(dāng)不明智的?！娥B(yǎng)犬規(guī)定》應(yīng)當(dāng)把著重點(diǎn)放在規(guī)范養(yǎng)犬人責(zé)任上，如果責(zé)任能在養(yǎng)犬人身上落實(shí)，那么就不會(huì)出現(xiàn)擾民、傷民的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而也就無須對(duì)犬類進(jìn)行禁養(yǎng)限養(yǎng)了?？梢哉f，對(duì)養(yǎng)犬人的責(zé)任的落實(shí)，才是養(yǎng)犬政策的出路。

3.禁限目標(biāo)與實(shí)際執(zhí)行的矛盾

在兩部《養(yǎng)犬規(guī)定》的執(zhí)行期間都出現(xiàn)了大量的違規(guī)養(yǎng)犬現(xiàn)象，這些都是法規(guī)失靈的表現(xiàn)。據(jù)此看出，雖然制定《養(yǎng)犬規(guī)定》的目的是公共利益，非常重要，但在實(shí)際的運(yùn)行中卻并非都受到公眾的青睞。因此，在這里得出了一個(gè)結(jié)論：要重視客觀法規(guī)運(yùn)行過程，而不僅僅是預(yù)期目標(biāo)的達(dá)到。保證安定和諧的公共環(huán)境固然重要，但是同樣也需要照顧實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的過程，特別是當(dāng)法規(guī)的運(yùn)作本身就存在明顯的價(jià)值觀對(duì)立的情形時(shí)。在考慮一個(gè)政策是否可以運(yùn)作并且運(yùn)作有效時(shí)，我們的著眼點(diǎn)不僅在于對(duì)目前迷亂的法律關(guān)系進(jìn)行澄清，而且必須預(yù)見到法規(guī)運(yùn)作的實(shí)際阻力，而從《養(yǎng)犬規(guī)定》來看，后者更為重要。

違法層出不窮導(dǎo)致法規(guī)的失靈，不僅在于目標(biāo)與實(shí)際的脫鉤，更在于《養(yǎng)犬規(guī)定》的執(zhí)法需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了執(zhí)法機(jī)關(guān)所能提供的；特別是在多頭執(zhí)法的情形下，《養(yǎng)犬規(guī)定》顯然被落空。落實(shí)《養(yǎng)犬規(guī)定》無疑需要執(zhí)法機(jī)關(guān)付出巨大的執(zhí)法成本來保證法規(guī)的有效實(shí)施，提出一種切合實(shí)際執(zhí)法能力的方案，這正是我們完善養(yǎng)犬規(guī)定所應(yīng)當(dāng)考慮的。

五、北京市養(yǎng)犬立法完善的進(jìn)路

養(yǎng)犬立法貼近民生，與群眾生活關(guān)系密切，同時(shí)又由于《養(yǎng)犬規(guī)定》在制定時(shí)就存在較大分歧意見，因此，為了檢驗(yàn)立法實(shí)施效果，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量，2009年北京市人大常委會(huì)對(duì)《養(yǎng)犬規(guī)定》進(jìn)行了立法后評(píng)估。此舉可以看出立法機(jī)關(guān)對(duì)《養(yǎng)犬規(guī)定》的重視，并有修改、完善的意向。我們認(rèn)為，養(yǎng)犬立法改革應(yīng)考慮以下幾個(gè)基本思路。

1.以“不禁不限”為原則，加大養(yǎng)犬人責(zé)任

由于養(yǎng)犬問題涉及公民的自由和權(quán)利，因此，在政策的定位上應(yīng)當(dāng)是不禁止養(yǎng)犬，也不應(yīng)當(dāng)限制養(yǎng)犬。當(dāng)然，為了維護(hù)社會(huì)公共秩序和保障他人生活環(huán)境、人身財(cái)產(chǎn)安全，養(yǎng)犬人在享有更多權(quán)利的同時(shí)自然也應(yīng)相應(yīng)地承擔(dān)更多的義務(wù)。如保證其養(yǎng)犬不干擾到他人的自由與健康，不危害社會(huì)安全，不影響環(huán)境、衛(wèi)生，防止犬?dāng)_民、傷民情況的發(fā)生等。這里我們強(qiáng)調(diào)養(yǎng)犬人的社會(huì)責(zé)任，其實(shí)也是一種自由的變換。實(shí)際上養(yǎng)犬人手中擁有養(yǎng)犬與否的選擇權(quán)。

2.依靠基層自治組織推進(jìn)養(yǎng)犬管理

作為公權(quán)力組織的政府，管理養(yǎng)犬問題似乎具有得天獨(dú)厚的地位優(yōu)勢(shì)，但實(shí)際不然。由于行政職能的膨脹，如果每一項(xiàng)政策的執(zhí)行都由本來就缺人手的行政機(jī)關(guān)來執(zhí)行，政府將不堪重負(fù)。我們完全可以設(shè)置社會(huì)自治組織，比如“養(yǎng)犬管理自治組織”來對(duì)養(yǎng)犬行為自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)。減少行政機(jī)關(guān)的公權(quán)干預(yù)，可以使養(yǎng)犬爭(zhēng)議的解決更加公正客觀，保障政策的執(zhí)行。同時(shí)也減少行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或責(zé)任落實(shí)不明的情況，更重要的是，專門的自治組織對(duì)這一問題的專項(xiàng)管理，可以保證其專業(yè)性。北京市從2007年開始，在公安機(jī)關(guān)的大力推動(dòng)下啟動(dòng)了養(yǎng)犬自律組織建設(shè)工作，到2008年年底全市成立養(yǎng)犬自律會(huì)達(dá)到6500個(gè)。但絕大部分基層組織在養(yǎng)犬管理上沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用，許多養(yǎng)犬自律會(huì)有名無實(shí)，根本沒有開展活動(dòng)。其主要原因一是自身沒有工作經(jīng)費(fèi)，二是政府相關(guān)部門的指導(dǎo)工作職責(zé)不清，工作沒有落到實(shí)處[2]。所以，政府在將養(yǎng)犬的管理權(quán)轉(zhuǎn)移或下放給自治組織后，仍需進(jìn)一步健全指導(dǎo)和監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮政府應(yīng)有的作用，而不是一放了之[3]。

3.放棄登記注冊(cè)費(fèi)的征收，但保留養(yǎng)犬登記

對(duì)養(yǎng)犬征收高登記費(fèi)和年費(fèi)，其實(shí)就是一種變相禁限的方式。實(shí)際上，如果是真正保障養(yǎng)犬自由，就應(yīng)當(dāng)放棄登記費(fèi)用的征收。況且對(duì)社會(huì)真正構(gòu)成威脅的犬類只是少數(shù)，對(duì)犬類統(tǒng)一征收，難免會(huì)有不合理之處。但我們認(rèn)為，雖不以高登記費(fèi)的方式來達(dá)到禁限的目的，但仍需登記以落實(shí)責(zé)任。這是責(zé)任落實(shí)的保證。明確現(xiàn)存的犬類品種與數(shù)量，同樣也能夠?yàn)榱⒎ㄌ峁┳銐虻馁Y料。

注釋：

[1][2]參見《養(yǎng)犬立法后評(píng)估：百萬犬只管理應(yīng)有基層組織參與》，載《北京日?qǐng)?bào)》2010年11月11日。

[3]2007年以后，北京市對(duì)養(yǎng)犬自律會(huì)的指導(dǎo)職責(zé)從公安部門轉(zhuǎn)到了民政部門。對(duì)《養(yǎng)犬規(guī)定》立法后評(píng)估中，評(píng)估小組也提出了在基層建立健全以街道辦事處、派出所為指導(dǎo)，以社區(qū)民警、社區(qū)黨組織、居委會(huì)、物業(yè)為核心的社區(qū)養(yǎng)犬管理領(lǐng)導(dǎo)小組，社區(qū)黨員、積極分子為骨干的三級(jí)養(yǎng)犬管理工作監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，逐步形成居委會(huì)監(jiān)督檢查、社區(qū)服務(wù)站具體指導(dǎo)、養(yǎng)犬自律會(huì)引導(dǎo)養(yǎng)犬人的“三位一體”社區(qū)養(yǎng)犬管理和服務(wù)工作模式的建議。