□ 陳寒楓 楊一凡

中華人民共和國從成立到現(xiàn)在，經(jīng)歷了60多年艱難曲折卻又輝煌的發(fā)展歷程。60多年來，中國的法制建設(shè)和法治發(fā)展走過了一條從建立、加強到削弱、取消再到恢復(fù)發(fā)展、空前繁榮的馬鞍形的前進道路，其發(fā)展歷程大體可以劃分為5個時期。

第一個時期：從1949年新中國成立到1956年底，約7年。其中，從1949年10月到1953年初，約3年，是中國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，也是中國社會主義法制的初創(chuàng)時期；從1953年初到1956年底，約4年，是中國社會主義改造時期，也是社會主義法制穩(wěn)步發(fā)展的時期。

第二個時期：從1957年初到1966年5月，約10年，是中國開始全面建設(shè)社會主義的時期，也是法制建設(shè)受到某種干擾而曲折發(fā)展的時期。

第三個時期：從1966年5月到1976年10月，約10年，是“文化大革命”造成全國性動亂的時期，也是法制建設(shè)遭到嚴重破壞的時期。

第四個時期：從1976年10月“文化大革命”結(jié)束到2010年底，約34年。其中，對中國的法制建設(shè)來說最重要的事件是，1978年12月，中共十一屆三中全會召開，中國進入了改革開放、開創(chuàng)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)新局面的時期，也進入了新中國歷史上法制建設(shè)最好的時期。1997年，中共十五大提出了依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基本方略，并確定到2010年形成中國特色社會主義法律體系，中國開始了由法制向法治的轉(zhuǎn)變，大大加快了法制和法治建設(shè)的步伐。

第五個時期：以2010年如期形成中國特色社會主義法律體系為起點，中國的法制建設(shè)和法治的發(fā)展進入了一個新的歷史時期。

一、新中國法制的萌芽

新中國的社會主義法制是適應(yīng)中國社會主義革命和建設(shè)的實際需要逐步發(fā)展起來的，也是在廢除舊法制、吸收了民主革命時期人民民主政權(quán)法制建設(shè)的成果和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上建立起來的。這些經(jīng)驗和成果是新中國社會主義法制的萌芽。

1927年，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的人民武裝開始建立革命根據(jù)地，召開工農(nóng)兵代表或蘇維埃代表大會，作為工農(nóng)民主政權(quán)的組織形式，同時也開始了法制建設(shè)。1931年11月和1934年1月，在中央蘇區(qū)的紅色首都瑞金先后召開了第一次全國工農(nóng)兵代表大會和第二次全國蘇維埃代表大會（兩次會議共同排序），成立了中華蘇維埃共和國，選舉了全國蘇維埃臨時中央執(zhí)行委員會和人民委員會，組建了法院——裁判部，制定了中華蘇維埃共和國憲法大綱和一些適用于所有根據(jù)地的法律、法令、單行法規(guī)、條例。例如土地法、勞動法、婚姻法、訴訟條例、暫行選舉法、懲治反革命條例、中央蘇維埃組織法等。對于維護革命根據(jù)地的社會安定、促進民主革命事業(yè)的發(fā)展，它們發(fā)揮了積極作用，也為中國共產(chǎn)黨積累了創(chuàng)建新型法制的初步經(jīng)驗。

抗日戰(zhàn)爭時期（1937～1945年），在各抗日民主根據(jù)地都程度不同地加強了法制建設(shè)。首先，各根據(jù)地都組織了普遍的直接選舉，由根據(jù)地軍民選舉產(chǎn)生各級參議會，作為人民的代表機關(guān)即權(quán)力機關(guān)，然后由它們選出同級人民政府。各級政府對選出它的同級參議會負責(zé)并報告工作。各根據(jù)地的各級參議會和政府制定了大量法律、法令、法規(guī)。例如，陜甘寧邊區(qū)制定的陜甘寧邊區(qū)施政綱領(lǐng)、各級參議會組織條例、參議會選舉條例、保障人權(quán)財權(quán)條例、勞動保護條例等，保障了陜甘寧邊區(qū)政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

解放戰(zhàn)爭時期（1946～1949年9月），隨著民主革命的深入發(fā)展和革命政權(quán)的日益擴大，各解放區(qū)的法制建設(shè)也不斷向前發(fā)展。

各解放區(qū)的選舉制度日臻完善，在許多地方的村（鄉(xiāng)）、區(qū)、縣，由選民直接選舉產(chǎn)生各級人民代表大會，作為解放區(qū)各級人民政權(quán)的權(quán)力機關(guān)；由它們選出同級執(zhí)行機關(guān)——各級人民政府。一部分地方特別是新解放區(qū)，是用協(xié)商的辦法產(chǎn)生代表，召開各界人民代表會議，由它們選出同級執(zhí)行機關(guān)——各級人民政府。各級政府都對選出它的同級人民代表大會或各界人民代表會議負責(zé)并報告工作，接受其監(jiān)督。

各地的各級人民代表大會或各界人民代表會議、人民政府（有的地方是軍事管制委員會）制定了大量的法律、法令、法規(guī)，使解放區(qū)的法制建設(shè)得到全面發(fā)展，并依靠法制加強了對各解放區(qū)的管理，為奪取人民解放戰(zhàn)爭的最后勝利和建立新中國，創(chuàng)造了良好的條件。

新中國成立前夕，最重要的全國性立法是1947年全國土地工作會議上通過的中國土地法大綱。它提出了廢除封建性和半封建性的土地制度、實行耕者有其田的土地制度、沒收官僚資本、保護民族工商業(yè)、保護人民民主權(quán)利等項綱領(lǐng)。各解放區(qū)人民政府據(jù)此制定了一大批配套的法規(guī)、法令。

在建設(shè)新法制的同時，新生的人民政權(quán)對舊法制采取了清理、廢除的措施。1949年2月，中共中央宣布廢除舊中國包括憲法、刑法、民法、商法、民事訴訟法、刑事訴訟法在內(nèi)的六法全書，明確規(guī)定在人民的新法律還沒有系統(tǒng)發(fā)布之前，以共產(chǎn)黨的政策以及人民政府與人民解放軍所發(fā)布的各項綱領(lǐng)、法律、條例、決議為依據(jù)。司法機關(guān)的辦事原則是：有綱領(lǐng)、法律、命令、條例、決議規(guī)定者，服從其規(guī)定；無前述規(guī)定者，服從新民主主義的政策。這些規(guī)定為新中國的法制確定了十分重要的原則。4月，華北人民政府也發(fā)布了廢除舊的六法全書及一切反動法律的訓(xùn)令，規(guī)定各級人民政權(quán)的司法審判，不得再援引舊的六法全書及一切反動法律的條文。

9月，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開，制定了起臨時憲法作用的中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)（簡稱共同綱領(lǐng)）和中國人民政治協(xié)商會議組織法、中央人民政府組織法，選舉產(chǎn)生了中國人民政治協(xié)商會議全國委員會（簡稱全國政協(xié)），在普選的全國人民代表大會（簡稱全國人大或全國人代會）召開以前執(zhí)行其職權(quán)；還選舉產(chǎn)生了中央人民政府委員會。

共同綱領(lǐng)規(guī)定了中華人民共和國的性質(zhì)、社會制度、人民的權(quán)利和義務(wù)，還規(guī)定了國家政權(quán)機關(guān)、軍事制度、經(jīng)濟政策、文化教育政策、外交政策的根本原則和立法原則。中央人民政府組織法規(guī)定了中央人民政府委員會、政務(wù)院、人民革命軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察署等國家機構(gòu)的組織與職權(quán)。中國人民政治協(xié)商會議組織法則規(guī)定了全國政協(xié)全體會議和政協(xié)全國委員會的組織與職權(quán)。這3部法律的制定和頒布，標志著新中國法制建設(shè)的開始。

二、社會主義法制的初創(chuàng)

1949年10月到1953年初，是中國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期，也是中國完成民主革命遺留任務(wù)并準備向社會主義過渡的3年。

這一時期，中國肅清了殘余的敵對武裝力量和土匪，實現(xiàn)了西藏的和平解放，建立了各地的各級人民政府，沒收了官僚資本的企業(yè)并把它們改造成為社會主義國營企業(yè)，統(tǒng)一了全國財政經(jīng)濟工作，穩(wěn)定了物價，完成了新解放區(qū)土地制度的改革，鎮(zhèn)壓了反革命，開展了“三反”（反貪污、反浪費、反官僚主義）、“五反”（反對行賄、反對偷稅漏稅、反對盜騙國家財產(chǎn)、反對偷工減料、反對盜竊經(jīng)濟情報）等一系列運動，對舊中國的教育科學(xué)文化事業(yè)也進行了社會主義改造，還進行了抗美援朝戰(zhàn)爭，使在舊中國遭到嚴重破壞的國民經(jīng)濟得到迅速恢復(fù)。到1952年底，全國工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已達到歷史最高水平。

這個時期，各方面都學(xué)蘇聯(lián)，法制建設(shè)也一樣，但它主要還是根據(jù)共同綱領(lǐng)所規(guī)定的原則進行的。當(dāng)時，中央人民政府委員會的職權(quán)十分廣泛，制定了大量的法律、法規(guī)、政令，在法制建設(shè)中發(fā)揮了主導(dǎo)作用。同時，地方各級政府也制定了許多暫行法令、條例、單行法規(guī)，為全國的法制建設(shè)作出了貢獻。這一時期的法制建設(shè)主要集中在六個方面：

（一）依法建立健全各級國家機構(gòu)

新中國成立后，搞好各級政權(quán)建設(shè)是國家面臨的首要任務(wù)。1949～1950年12月，國家頒布了省、市、縣各自的各界人民代表會議組織通則，大城市區(qū)、縣屬區(qū)、鄉(xiāng)（行政村）各自的各界人民代表會議組織通則，對各級各界人民代表會議的代表資格、產(chǎn)生方式、任期、職權(quán)等作了規(guī)定。在統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，全國各地都先后召開了各界人民代表會議。截至1952年底，全國30個省、2個省級行署區(qū)、160個市、2174個縣和28萬多個鄉(xiāng)召開了各界人民代表會議，從中央到地方的各級國家權(quán)力機關(guān)普遍建立起來。

同時，新中國還依法加強了各級其他國家機構(gòu)的建設(shè)。中央人民政府委員會和政務(wù)院先后通過了一系列法律、法規(guī)，規(guī)定了各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)和職權(quán)，保障了這些國家機構(gòu)建設(shè)的順利進行。

（二）土地改革和鞏固新生政權(quán)斗爭中的立法活動

新中國建立之前，已在大約1.5億人口的老解放區(qū)完成了土地改革。新中國建立之后，為了在全國范圍內(nèi)及時廢除封建土地制度，保證新解放區(qū)的土地改革順利進行，1950年6月，中央人民政府委員會頒布了土地改革法，規(guī)定沒收地主階級的土地、耕畜、農(nóng)具等生產(chǎn)資料以及多余的糧食、房屋，分配給無地少地的貧雇農(nóng)，依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，團結(jié)中農(nóng)，中立富農(nóng)，有步驟有分別地消滅封建剝削制度，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。此外，從中央到地方，各級政府還制定了許多土地改革的法規(guī)、法令、條例、通則、決議、指示，至1954年，僅中央和大行政區(qū)一級就制定了44件。在這些法律法規(guī)的指導(dǎo)下，從1950年冬天起，各地派出大批工作隊（每年在30萬人以上）分批領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村土改。到1952年底，約有3億多農(nóng)民分得了7億畝土地和其他生產(chǎn)資料，中國大陸基本上完成了土地改革。

鎮(zhèn)壓反革命、鞏固新生的人民政權(quán)是新中國建立后的又一項重要任務(wù)。當(dāng)時，中國大陸殘留著大量反革命殘余勢力。他們進行各種破壞活動，嚴重損害了人民的生命和財產(chǎn)安全，擾亂了社會秩序。1950年，全國掀起了鎮(zhèn)壓反革命的高潮。1951年2月，中央人民政府委員會批準公布了懲治反革命條例，規(guī)定了鎮(zhèn)壓與寬大相結(jié)合的政策和處理反革命分子的原則與方法。在實施這一條例的過程中，各級政府也發(fā)布了許多法規(guī)，例如反動黨、團、特務(wù)分子及其他反革命分子登記條例和管制反革命分子暫行條例、懲治土匪暫行條例、取締反動會道門辦法等。這些法律法規(guī)推動了鎮(zhèn)壓反革命運動的廣泛深入開展，保證了鎮(zhèn)反運動有序進行。到1952年底，全國共殺、關(guān)、管反革命分子300余萬人，鎮(zhèn)壓反革命運動基本結(jié)束。在鎮(zhèn)反運動中，各級法院發(fā)揮人民司法威力，從1950年到1953年，共判處反革命案件104萬件。鎮(zhèn)反運動有力地鞏固了中國的新生政權(quán)和穩(wěn)定了社會秩序，全國呈現(xiàn)出前所未有的安定局面。

1951年底至1952年10月開展的“三反”、“五反”運動，是新中國成立初期開展的又一次大規(guī)模的政治運動。1951年12月，全國性“三反”運動的序幕拉開。不久，有關(guān)全國性機構(gòu)發(fā)出了一系列關(guān)于增產(chǎn)節(jié)約運動與反貪污、反浪費、反官僚主義的指示。這些法律、法規(guī)、指示引導(dǎo)“三反”運動進入高潮。1952年1月，在城市中又展開了大規(guī)模的“五反”斗爭，使“五反”運動與“三反”運動結(jié)合了起來。4月，根據(jù)“三反”、“五反”運動的經(jīng)驗，中央人民政府委員會公布了懲治貪污條例，分別規(guī)定了對貪污罪、行賄罪、受賄罪、盜竊罪、詐騙罪的懲處。中央和省級以上政府為貫徹執(zhí)行“三反”運動的方針、政策和法律，也制定了一批法規(guī)。上述法律法規(guī)保證了“三反”和“五反”運動經(jīng)過半年多時間便勝利結(jié)束。

（三）恢復(fù)國民經(jīng)濟過程中的法制建設(shè)

社會主義法制的初創(chuàng)時期正是中國國民經(jīng)濟恢復(fù)時期。這個時期的法制建設(shè)也圍繞著這一中心展開。新中國建立頭3年，圍繞沒收官僚資本、穩(wěn)定物價、統(tǒng)一國家財政經(jīng)濟、合理調(diào)整工商業(yè)及發(fā)展生產(chǎn)等，國家和各地發(fā)布了許多指示、決議、決定、暫行規(guī)定、辦法。它們占這一時期立法總數(shù)的60%以上。其內(nèi)容涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)等各個方面。由于有了法制保障，中國很快就結(jié)束了舊中國延續(xù)10余年的惡性通貨膨脹和物價暴漲的混亂狀態(tài)，扭轉(zhuǎn)了財政收支不平衡的困難局面，建立了新的經(jīng)濟秩序，國民經(jīng)濟也很快得到恢復(fù)和發(fā)展。

（四）建立新型的婚姻制度

1950年4月，中央人民政府委員會通過了婚姻法，廢除了包辦強迫、男尊女卑、漠視子女利益的封建婚姻制度，實行男女婚姻自主、一夫一妻、男女權(quán)利平等，保護婦女和子女合法利益的新的婚姻制度。這是新中國成立后最早頒布的國家大法之一。

為了保證婚姻法的貫徹執(zhí)行，通過各種方式，全國70%的地區(qū)進行了婚姻法的宣傳教育,還對婚姻法執(zhí)行情況進行了全國性的檢查。1953年3月，組織了宣傳貫徹婚姻法的運動月活動。由此，新婚姻法家喻戶曉，并得到了較好的實施，據(jù)中國11個大城市1954年上半年的統(tǒng)計，符合婚姻法規(guī)定準予登記結(jié)婚的，占申請總數(shù)的97.6%。

（五）正式建立民族區(qū)域自治制度

民主革命時期，中國共產(chǎn)黨就提出了在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立自治制度的設(shè)想，并建立了大小不等的幾個自治區(qū)。1952年8月，中央人民政府委員會頒布了民族區(qū)域自治實施綱要，規(guī)定了民族自治區(qū)的設(shè)立、區(qū)域界限、行政地位、自治機關(guān)、自治權(quán)利、自治區(qū)內(nèi)的民族關(guān)系、上級政府的領(lǐng)導(dǎo)原則等，第一次較為完整地規(guī)定了新中國的民族區(qū)域自治制度。該法律也是新中國建立初期頒布的國家大法之一。與之配套，政務(wù)院還制定頒布了一系列通則、規(guī)定和決定。這些法律法規(guī)使中國少數(shù)民族的各項權(quán)利得到了有力的法律保障，并為徹底消除舊社會遺留下來的民族歧視、民族壓迫提供了法律依據(jù)。到1952年底，全國各少數(shù)民族地區(qū)普遍建立了各級民族民主聯(lián)合政府，僅西南地區(qū)（云南、貴州、四川）就建立了相當(dāng)于專區(qū)級、縣級、區(qū)級、鄉(xiāng)級的各級民族民主聯(lián)合政府163個。中國各族人民開始形成民族間平等、友愛、團結(jié)、互助的社會主義新型民族關(guān)系。

(六)開展社會主義法學(xué)教育、宣傳及研究

新中國建立不久，華北高等教育委員會召開了高教會議，頒布了各大學(xué)、專科學(xué)校、文法學(xué)院各系課程暫行規(guī)定，決定廢除舊的六法全書等課程，法律學(xué)系的課程必須有：馬列主義法律理論、新民主主義的各項政策法令、新民法原理、新刑法原理、憲法原理、國際公法、國際私法、商事法原理、犯罪學(xué)、刑事政策、蘇聯(lián)法律研究等。會后，全國有關(guān)高等院校都執(zhí)行了這一規(guī)定，并開始對法律院校、系科進行調(diào)整。

1949年11月，北京政法學(xué)院在北京正式開學(xué)。這是新中國成立后創(chuàng)辦的第一所培養(yǎng)司法專門人才的大學(xué)。1950年1月，中國新法學(xué)研究院成立，主要任務(wù)是改造舊司法人員，培養(yǎng)新的司法工作者，提高司法工作者的水平。同月，創(chuàng)辦了新中國第一份法律半月刊——中央政法公報。5月，中國新法學(xué)研究院院刊創(chuàng)刊。8月，最高人民法院主辦的法院工作通訊創(chuàng)刊。北京大學(xué)醫(yī)學(xué)院開設(shè)了法醫(yī)?？?，南京大學(xué)醫(yī)學(xué)院開設(shè)了司法檢驗專修科。10月，中國人民大學(xué)正式開學(xué)，原北京政法學(xué)院第二部并入該校成立法律系。1951年8月，中央政法干部學(xué)校宣布建校。1953年4月，新政治學(xué)研究會和新法學(xué)研究會合并，成立中國政治法律學(xué)會，新中國有了全國性的、有權(quán)威的指導(dǎo)法律研究的社會團體。7月，西北政法干部學(xué)校成立，武漢大學(xué)政法系改為法律系。9月，西南政法學(xué)院成立。至年底，新建了中原大學(xué)政法學(xué)院、中南政法學(xué)院，將中山大學(xué)、湖南大學(xué)、廣西大學(xué)的政治系合并為法律系。

經(jīng)過兩年的全國高等學(xué)校院系調(diào)整，中國高等政法院校和法律系基本形成體系，法律研究有了全國性的指導(dǎo)機構(gòu)，法律刊物在法律研究和宣傳方面開始發(fā)揮越來越大的作用。

除上述六個方面外，新中國建立頭3年，社會主義法制創(chuàng)建工作還包括：重建了各級司法機構(gòu)，開展了對舊司法人員的思想改造，加強了新型司法隊伍的建設(shè)；圍繞改革舊教育制度、建設(shè)新教育制度制定了一系列規(guī)定，保證了課程改革、學(xué)制改革和高等學(xué)校院系調(diào)整、工農(nóng)文化教育等工作的順利進行；頒布了工會法和一系列勞動法規(guī)，提高了工人階級的地位和保障了廣大勞動者的權(quán)益；通過統(tǒng)一頒布條令、條例，推動了軍隊正規(guī)化、現(xiàn)代化建設(shè)的起步；各級司法機關(guān)認真行使職能，例如，3年里，全國法院共審理了359萬余件刑事案件、326萬余件婚姻案件和其他大量的民事、經(jīng)濟案件。

經(jīng)過3年的立法、司法、行政執(zhí)法實踐，新中國在許多方面形成了有自己特色的法制框架，標志著社會主義新型法制在中國已經(jīng)初步創(chuàng)立。

三、社會主義法制的穩(wěn)步發(fā)展

1953年6月，中共中央提出了過渡時期的總路線：要在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，逐步實現(xiàn)國家的社會主義工業(yè)化，并逐步實現(xiàn)國家對農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造。它被簡稱為“一化三改”的總路線。從此，中國進入了從新民主主義向社會主義過渡的時期，即社會主義改造時期。這個時期也是中國社會主義法制穩(wěn)步發(fā)展的時期。

（一）確立人民代表大會制度

1953年，隨著國民經(jīng)濟的恢復(fù)和發(fā)展，隨著全國人民當(dāng)家作主的意識和民主意識大大增強，有必要也有可能進行全國范圍的普選。于是，中央人民政府委員會于1953年2月通過了全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法（簡稱選舉法），建立了新的選舉制度，成立了中央選舉委員會，在全國組織了第一次普選，并在此基礎(chǔ)上，各地陸續(xù)召開了各級人民代表大會（簡稱人代會），還選出1226名全國人大代表，為第一次召開全國人民代表大會（簡稱全國人代會）做好了準備。

1954年9月，第一屆全國人民代表大會第一次會議（簡稱一屆一次全國人代會或一屆全國人大一次會議）在北京召開，通過了新中國的第一部憲法和一系列國家機構(gòu)組織法，結(jié)束了全國政協(xié)代行全國人民代表大會（簡稱全國人大）職權(quán)的局面，結(jié)束了中央人民政府委員會行使國家立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等最高國家權(quán)力的局面，確立了中國的根本政治制度——人民代表大會制度（簡稱人大制度）。

從中央國家機構(gòu)來講，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會（簡稱全國人大及其常委會）統(tǒng)一行使國家最高權(quán)力，各國家機構(gòu)分別獨立行使職權(quán)，并接受全國人大及其常委會的監(jiān)督，從根本上改變了原來政務(wù)院對中央人民政府委員會負責(zé)并報告工作，在該委員會休會期間對中央人民政府主席負責(zé)并報告工作的國家體制。

在地方，也建立各級人民代表大會（簡稱地方人大），作為地方國家權(quán)力機關(guān)，地方同級人民政府（即地方行政機關(guān)，當(dāng)時的名稱為人民委員會，簡稱政府）、人民法院(即地方審判機關(guān)，簡稱法院)、人民檢察院（即地方檢察機關(guān)，簡稱檢察院）由它產(chǎn)生，對它負責(zé)并向它報告工作，接受它的監(jiān)督。

根據(jù)憲法和各國家機構(gòu)組織法的規(guī)定，中國進一步明確了各級國家權(quán)力機關(guān)、行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)之間的關(guān)系和各自的職權(quán)。

（二）新中國第一部憲法的制定和頒布

1953年1月，中央人民政府委員會成立了以毛澤東為主席的憲法起草委員會。1954年3月，中共中央提出了憲法草案初稿，由憲法起草委員會在北京和全國各大城市組織各民主黨派、各人民團體和社會各方面的代表人士進行了兩個月的認真討論。6月，中央人民政府委員會公布了修改的草案，交給全國人民討論。全國各地提出了很多修改和補充意見，經(jīng)再度修改，由中央人民政府委員會提交一屆全國人大一次會議審議。9月20日，本次會議通過了這部憲法。

憲法規(guī)定了中國在過渡時期的總路線、總?cè)蝿?wù)和中國的國體、政體，中央和地方國家機構(gòu)的設(shè)置、任期、職權(quán)及其組成人員的選舉、任免事項，還規(guī)定了中國的經(jīng)濟制度、民族區(qū)域自治制度、司法制度、公民的基本權(quán)利和義務(wù)等。它的制定、頒布和實施標志著中國的法制建設(shè)進入了一個新階段。

（三）國家立法制度的確立

1954年憲法規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機關(guān)，是行使國家立法權(quán)的唯一機關(guān)。這種立法體制實行不到一年，為了加強國家立法工作，加快法制建設(shè)的步伐，1955年7月召開的全國人代會通過決議，授權(quán)全國人大常委會依據(jù)憲法的精神和實際需要，適時地制定部分性質(zhì)的法律即單行法規(guī)。1959年，全國人代會再次授權(quán)全國人大常委會在其閉會期間可以修改現(xiàn)行法律中不適用的條文。在這之前的1954年6月，國家撤銷了有權(quán)擬定暫行的法令、條例的大行政區(qū)建制，并根據(jù)地方組織法的規(guī)定，改變了省、市、縣人民政府組織通則規(guī)定的省、市、縣政府有權(quán)擬定有關(guān)的暫行法令、條例和單行法規(guī)的制度，只保留民族自治地方可以制定自治條例和單行條例的權(quán)力，使中國形成了一種高度集中統(tǒng)一的立法體制。

全國人大常委會還通過決議規(guī)定：法律、法令條文本身需要解釋的，由全國人大常委會進行，從而第一次明確了立法解釋權(quán)；審判過程中法律、法令的具體應(yīng)用問題，由最高人民法院審判委員會進行解釋，也第一次明確了司法解釋權(quán)；對于學(xué)術(shù)性或知識性問題，由中國科學(xué)院或者由人民日報社會商有關(guān)部門進行解釋，在法律上沒有約束力。

中國的這種立法體制一直延續(xù)了20多年，到1979年才有所改變。

（四）國家行政機關(guān)法制機構(gòu)的建立

1954年憲法、國務(wù)院組織法規(guī)定，國務(wù)院有權(quán)根據(jù)憲法、法律和法令發(fā)布決議和命令。實際上，國務(wù)院當(dāng)時已制定和頒布了大量行政法規(guī)。為了加強對其決議、命令和法規(guī)的合憲性、合法性審查工作，1954年11月，經(jīng)全國人大常委會批準，國務(wù)院設(shè)立了法制局，聘請國家機關(guān)、學(xué)術(shù)界、社會團體的有關(guān)人員參加其工作。同時，國務(wù)院各部委也設(shè)立了法律室，在本部委負責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)下協(xié)助本部委起草法規(guī)草案；研究有關(guān)的法律問題；整理、編纂本部委的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件等。國務(wù)院還要求各省、市人民委員會和規(guī)模較大的重要國營企業(yè)也根據(jù)實際情況和需要，建立或試建法律室。這是當(dāng)時加強法制建設(shè)的一項十分重要的措施。

（五）完善國家審判機關(guān)和檢察機關(guān)

1954年憲法、人民法院組織法、人民檢察院組織法改變了由中央人民政府委員會組織最高人民法院、最高人民檢察院（簡稱“兩高”），任免其院長、副院長、審判員、檢察長、副檢察長、審判和檢察委員會委員以組成國家最高審判機關(guān)和最高檢察機關(guān)的做法，確立了新的審判與檢察體制和制度。從此，各級法院、檢察院也不再是同級政府的組成部分，不再受同級人民政府委員會的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

新中國建立初期，法院基本上是實行三級兩審制，1954年改為四級兩審制，除最高人民法院外，將地方各級法院分為基層法院（縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人民法院）、中級法院（直轄市、自治州、設(shè)區(qū)的市、地區(qū)人民法院）、高級法院（省、自治區(qū)、直轄市人民法院），同時，設(shè)立軍事法院、鐵路運輸法院、水上運輸法院等專門法院（1957年9月，撤銷了鐵路和水上運輸法院），在中國建立了比較完備的法院體系。

人民法院組織法還規(guī)定了中國的審判制度和若干基本原則：法院獨立進行審判，只服從法律的原則；一切公民在適用法律上一律平等的原則；公開審判原則和辯護制度、合議制度、人民陪審員制度、兩審終審制度、死刑核準制度、回避制度等，使法院能更好地通過審判活動懲辦犯罪分子，解決民事糾紛，維護公共秩序，保護公共財產(chǎn)，保衛(wèi)公民的權(quán)利和合法權(quán)益，保衛(wèi)人民民主制度。

1954年，人民檢察署改名為人民檢察院，除最高人民檢察院外，將地方各級檢察院分為省、自治區(qū)、直轄市檢察院，自治州、設(shè)區(qū)的市檢察分院，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)檢察院。同時，設(shè)立軍事檢察院、鐵路運輸檢察院、水上運輸檢察院等專門檢察院，在中國建立了比較完備的檢察機構(gòu)體系。

人民檢察院組織法規(guī)定的最高人民檢察院的任務(wù)是行使一般檢察權(quán)，即對國務(wù)院所屬各部門、地方各級國家機關(guān)、國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律行使檢察權(quán)。地方各級檢察院除了行使一般檢察權(quán)，即對地方國家機關(guān)的決議、命令和措施是否合法，國家機關(guān)工作人員和公民是否遵守法律，實行監(jiān)督外，還對刑事案件進行偵查，提起公訴，支持公訴；對偵查機關(guān)的偵查活動、法院的審判活動、刑事案件判決的執(zhí)行、勞動改造機關(guān)的活動等是否合法，實行監(jiān)督；對有關(guān)國家和人民利益的重要民事案件提起訴訟或參加訴訟。另外，該法還規(guī)定了檢察院行使檢察權(quán)的若干原則：對任何公民在適用法律上一律平等；地方各級檢察院獨立行使職權(quán)，不受地方其他國家機關(guān)的干涉。

這個時期的審判體制和制度基本上符合中國國情，許多方面現(xiàn)在仍然適用。這個時期的檢察體制和制度隨著實踐的發(fā)展有一些變化，特別是檢察權(quán)的內(nèi)容有了較大地變動。

（六）“一化三改”的有關(guān)立法

這個時期，對個體農(nóng)業(yè)的社會主義改造，采取了從臨時互助組和常年互助組發(fā)展到初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，再發(fā)展到高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的過程。1949～1952年秋，是組織互助組的階段，全國共成立互助組830多萬個，占全國農(nóng)戶總數(shù)的39.9%。從1953年初到1955年上半年，是興辦初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的階段，全國的初級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社發(fā)展到60多萬個。1955年10月，中共中央召開了擴大的七屆六中全會，通過了關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議。從這時起到1956年底，合作化運動進入了建立高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的階段。到1956年初，全國加入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的農(nóng)戶已達到農(nóng)戶總數(shù)的85%，其中高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的社員約占社員總數(shù)的60%。根據(jù)農(nóng)業(yè)合作化發(fā)展形勢的需要，1956年6月，全國人大通過了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程。這以后，農(nóng)業(yè)合作化運動迅速發(fā)展，到1957年，全國農(nóng)村基本實現(xiàn)了合作化。

1953～1954年，根據(jù)政務(wù)院的命令，中國還先后對影響國計民生的糧、棉、油實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，取締了市場投機，保證了國家建設(shè)和人民生活的需要。

對私營工商業(yè)和手工業(yè)的社會主義改造，采取了加工、訂貨、統(tǒng)購、包銷、委托經(jīng)銷代銷、公私合營、全行業(yè)公私合營等一系列從低級到高級的國家資本主義的過渡形式。對個體手工業(yè)的改造，也采取了類似的方法。1954年9月，政務(wù)院發(fā)布了公私合營工業(yè)企業(yè)暫行條例；1955年11月至1956年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了一系列對私營工商業(yè)、手工業(yè)、私營運輸業(yè)社會主義改造若干問題的決定。這些條例、決定的頒布實施，促進和保障了私營工商業(yè)和手工業(yè)的社會主義改造。到1956年底，全國私營工業(yè)企業(yè)的99%、私營商業(yè)從業(yè)人員的85%實現(xiàn)了全行業(yè)的公私合營，標志著私營工商業(yè)的社會主義改造基本完成。

1953～1957年，中國實施了發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃。1955年，全國人大通過了關(guān)于發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃的決議。當(dāng)時，計劃就是法律。各部門、各地方積極貫徹這一決議，至1956年底，第一個五年計劃所規(guī)定的主要指標全部提前完成。4年間，全國工業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增19.6%，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值平均每年遞增4.8%，其他各條戰(zhàn)線都有了很大發(fā)展，全國市場繁榮，物價穩(wěn)定，人民生活顯著提高。

這個時期，中國創(chuàng)造性地開辟了一條適合中國特點的社會主義改造的道路，而法制建設(shè)對保證社會主義改造的勝利完成和經(jīng)濟建設(shè)取得巨大成績，發(fā)揮了重要的作用。

四、法制建設(shè)的曲折前行

社會主義改造基本完成以后，中國開始轉(zhuǎn)入全面的社會主義建設(shè)。1956年9月召開的中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會（簡稱中共八大）指出：必須進一步擴大社會主義民主，大力反對官僚主義，加強各級人大和它對各級國家機關(guān)的監(jiān)督，加強人民群眾對國家機關(guān)及其工作人員的批評和監(jiān)督，著手系統(tǒng)地制定比較完備的法律，健全國家的法制。中共八大的這一指導(dǎo)思想使中國人民看到了法制建設(shè)蓬勃發(fā)展的前景。

但是，1957年，反右斗爭開始，中國共產(chǎn)黨和國家在指導(dǎo)方針上產(chǎn)生失誤，“左”傾思想和法律虛無主義日漸抬頭，使得法制建設(shè)蓬勃發(fā)展的前景并未實現(xiàn)，相反，卻進入了長達10年之久的曲折前行的時期。

（一）當(dāng)時法制建設(shè)的進展情況

這一時期的法制建設(shè)雖然逐步走向削弱，但仍然取得了一定的成績。

1.全國人大及其常委會在大多數(shù)時間里能較好地行使職權(quán)

如期舉行會議是最高國家權(quán)力機關(guān)行使職權(quán)、發(fā)揮作用的一個基本條件。1957～1966年的10年間，全國人大一、二、三屆各次會議，除1961年未舉行、1964年三屆全國人大一次會議跨年度舉行和1966年未舉行外，基本上每年都依照憲法的規(guī)定舉行了會議。在召開的全國人大各屆各次會議上，聽取和審議通過了全國人大常委會的工作報告和政府工作報告（二屆全國人大二、四次會議沒有聽取政府工作報告），審查和批準了上一年的國家決算和當(dāng)年的國家預(yù)算。另外，二屆全國人大一、二、四次會議審查和批準了當(dāng)年的國民經(jīng)濟計劃，二屆全國人大一次會議還通過了1956～1957年農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要。所有這些，對于國家建設(shè)事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

2.立法工作取得了一些進展

這期間，全國人大及其常委會的立法工作雖然有所削弱，甚至一度處于停頓狀態(tài)，但還是進行了一些立法活動，據(jù)統(tǒng)計，1957～1966年3月，國家共制定了法律、法規(guī)、法規(guī)性文件675件。例如，通過或原則通過了國家建設(shè)征用土地辦法、戶口登記條例、農(nóng)業(yè)稅條例、工商統(tǒng)一稅條例等；批準或原則批準了國務(wù)院關(guān)于改進稅收管理體制的規(guī)定、商標管理條例、外國人入境出境過境居留旅行管理條例等；對已制定的軍官服役條例進行了修改；批準了26項民族自治地方人大和人民委員會的組織條例等。國務(wù)院及其各部委也制定和發(fā)布了許多行政措施和決議、命令、指示，對國家和社會各方面的事務(wù)和工作作了規(guī)定。

3.審判、檢察和社會治安管理工作取得較好成績

這一時期，法院依法審理了大量的刑事、民事案件。1957～1966年，全國各級法院共審理刑事案件582萬余件；審判和特赦釋放日本戰(zhàn)爭罪犯，特赦釋放國內(nèi)戰(zhàn)爭罪犯和其他罪犯，取得了巨大成功，在國內(nèi)外產(chǎn)生了良好影響；1958～1965年，各級法院共審結(jié)民事案件481.91萬件，也是成績斐然。這一時期，檢察機關(guān)和公安機關(guān)配合有關(guān)部門，堅決打擊了刑事犯罪分子的破壞活動，勞改、勞教工作進一步加強，社會治安良好。

（二）法制建設(shè)經(jīng)受巨大沖擊

1957年夏季，極少數(shù)右派分子對中國共產(chǎn)黨和社會主義制度發(fā)動進攻，對他們進行反擊是必要的。但是，由于對當(dāng)時階級斗爭的形勢作了過于嚴重的估計，許多批評意見被當(dāng)作“反黨反社會主義的言論”，把大量的人民內(nèi)部矛盾變成了敵我矛盾，造成了反右斗爭的嚴重擴大化，使一大批共產(chǎn)黨員干部、愛國民主人士、知識分子受到嚴重打擊，極大地損害了正常的民主法制建設(shè)。在這場斗爭中，對社會主義法制的許多重要原則，例如，公民在法律上一律平等、法院獨立進行審判、檢察院獨立行使檢察權(quán)等，都當(dāng)成錯誤的東西加以批判；把批判地吸收、借鑒歷史上和外國的法律斥責(zé)為舊法觀點。在司法實踐中，忽視和削弱了司法機關(guān)的職能；重政策、輕法律，要人治、不要法治的傾向日益嚴重。法學(xué)教育和研究中也出現(xiàn)了教條主義傾向，使民主法制建設(shè)的理論探索受到了嚴重傷害。

由此引起的國家政治生活的不正常狀態(tài)，使全國人大及其常委會的立法和監(jiān)督職能受到削弱。1957～1966年的10年里，全國人大及其常委會多次不能按期召開會議，國家的一些重大問題也沒有提請全國人大或其常委會審議決定，使之不能全面地切實地履行憲法規(guī)定的各項職權(quán)。從1958年開始，全國人代會連續(xù)5次沒有聽取和審議“兩高”的報告，使全國人大對“兩高”的監(jiān)督無法落實。1956年，原準備建立的律師制度和律師協(xié)會、律師事務(wù)所、法律顧問處等組織被擱置。同樣，中國的公證制度、公證隊伍建設(shè)也中途夭折。

由于全國人大及其常委會的立法職能未能有效發(fā)揮，一些本來應(yīng)當(dāng)出臺的基本法律沒有制定出來。例如，從1950年開始起草刑法，到1963年10月先后寫出了33稿，最終未能公布?；谕瑯拥脑?，刑事訴訟法、民法、民事訴訟法的起草工作也陷于停頓，最終沒有制定出來。

1958年2月召開的一屆全國人大五次會議提出了“大躍進”的口號。5月，中共八大二次會議提出了“鼓足干勁、力爭上游、多快好省地建設(shè)社會主義”的總路線。8月，中共中央又通過了關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議。至此，帶有明顯“左”的傾向的“三面紅旗”正式形成。

全國各地很快掀起了大規(guī)模的大煉鋼鐵和人民公社化運動。由于農(nóng)村政權(quán)體制劇烈變化，人民公社集政治、經(jīng)濟、文化、軍事為一體，工農(nóng)商學(xué)兵相結(jié)合，實行了“政社合一（政府和集體經(jīng)濟組織合一）”的管理體制，使基層的人大制度名存實亡。由于全國都狂熱地卷入到“大躍進”、大煉鋼鐵運動中，全國人大和地方各級人大都不能如期開會和進行換屆選舉。

1963～1965年間，在部分農(nóng)村和少數(shù)城市的基層開展了社會主義教育運動。這場運動把基層干部的一些作風(fēng)問題和經(jīng)濟管理方面的問題，統(tǒng)統(tǒng)說成是階級斗爭或階級斗爭在黨內(nèi)的反映，又錯誤地提出了運動的重點是整所謂“黨內(nèi)走資本主義道路的當(dāng)權(quán)派（簡稱走資派）”，只講階級斗爭，不講法律，因而使不少基層干部受到不應(yīng)有的打擊，也使民主法制建設(shè)受到嚴重破壞。

當(dāng)時，在“左”的錯誤思想影響下，司法機關(guān)和司法工作大大削弱。1959年4月，全國人大通過決議，以“沒有單獨設(shè)置之必要”為由，撤銷了司法部和監(jiān)察部。6月，全國人大常委會批準國務(wù)院調(diào)整直屬機構(gòu)時，撤銷了國務(wù)院法制局，不久，各地的司法、監(jiān)察和政府法制部門也隨之撤銷。在實際工作中，還出現(xiàn)了用大辯論、大批判、群眾專政、群眾管制代替正常的司法程序的現(xiàn)象，使已經(jīng)制定的法律和形成的制度在許多方面得不到執(zhí)行，出現(xiàn)了有法不依、以言代法的局面。

1964年12月，三屆全國人大一次會議在北京召開，號召全國人民為爭取在不太長的歷史時期內(nèi)把中國建設(shè)成為一個具有現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的偉大強盛的社會主義國家而奮斗，從而第一次完整科學(xué)地指明了“四個現(xiàn)代化”的總目標。但是，僅僅過了1年零5個月，由于“文化大革命”的爆發(fā)，“四個現(xiàn)代化”的進程被迫中斷，全國逐步陷于動亂之中。

五、“文化大革命”對法制的破壞

1966年5月16日，中共中央召開擴大會議，通過了中國共產(chǎn)黨中央委員會通知（即五·一六通知），標志著“文化大革命”正式開始。

“文化大革命”中，在林彪、江青兩個反革命集團的指揮和鼓動下，共產(chǎn)黨和國家的各級組織普遍受到?jīng)_擊，陷于癱瘓半癱瘓狀態(tài)，各級領(lǐng)導(dǎo)干部也普遍受到批判和斗爭，公安機關(guān)、法院、檢察院一度停止了工作。

第三屆全國人大常委會自1966年6月舉行了第三十三次會議以后，無論是全國人大還是它的常委會，在長達8年多的時間里，沒有舉行過一次會議，其工作人員被下放，立法工作全部停止；地方各級人大停止活動的時間更長；人民代表大會制度實際上被取消。

“文化大革命”自開始之日起，就用大鳴、大放、大字報、大辯論掀起的所謂“大民主”代替了有法制作保證的真正的民主。數(shù)以萬計的各級領(lǐng)導(dǎo)干部被打成叛徒、特務(wù)、走資派；一大批專家、學(xué)者、教師等知識分子被誣蔑為資產(chǎn)階級反動學(xué)術(shù)權(quán)威或反革命修正主義分子、反黨反社會主義反毛澤東思想分子（簡稱三反分子），被任意批斗，侮辱人格，有的被迫害致死，公民的人身自由和各項基本權(quán)利失去了保障，人權(quán)被任意侵犯。國家陷于嚴重的混亂狀態(tài)。

“文化大革命”完全置法制于不顧，全部依靠中共中央文件、領(lǐng)導(dǎo)人講話和兩報一刊（人民日報、解放軍報、紅旗雜志）社論等非國家手段，實施國家政治、經(jīng)濟、文化教育諸方面事務(wù)的指導(dǎo)和管理。

但是，它們都不能消除社會的混亂局面，全國各地出現(xiàn)十分嚴重的群眾之間的武斗和打砸搶。為了控制局面，1967年上半年，軍隊開始介入“文化大革命”，實行支左、支工、支農(nóng)、軍管、軍訓(xùn)（也稱“三支兩軍”），執(zhí)行此項任務(wù)的解放軍指戰(zhàn)員多達280萬人。在當(dāng)時的特殊情況下，“三支兩軍”對穩(wěn)定全國局勢起了重要作用，但也帶來很多消極因素。

1970年，各級國家機關(guān)開始逐步恢復(fù)工作，國內(nèi)局勢也開始穩(wěn)定。就在此時，林彪反革命集團卻妄圖發(fā)動反革命政變。毛澤東主席、中共中央及時識破了這一陰謀，帶領(lǐng)全國人民與之進行了堅決的斗爭。最后，林彪外逃，摔死在蒙古國溫都爾汗，其陰謀被徹底粉碎。為了肅清林彪反革命集團的影響，全國先后開展了批陳（陳伯達）整風(fēng)、批林整風(fēng)、批林批孔運動。

粉碎林彪反革命集團的勝利成果很快為江青反革命集團所利用。他們利用批林批孔運動，扭轉(zhuǎn)方向，向中共中央發(fā)起新的進攻，妄圖由他們組閣，奪取國家最高權(quán)力。這場斗爭一直延續(xù)到1975年1月四屆全國人大一次會議召開，其陰謀被挫敗。1976年10月，江青反革命集團被粉碎。

“文化大革命”是一場由領(lǐng)導(dǎo)者錯誤發(fā)動，被反革命集團利用，給中國共產(chǎn)黨、國家和各族人民帶來嚴重災(zāi)難的內(nèi)亂，是全局性的、長時間的“左”傾嚴重錯誤?！拔幕蟾锩钡慕逃?xùn)，值得永遠引以為戒。