清代浙江巡撫設(shè)置及職掌探微*

楊海燕,熊冰玉

(溫州大學(xué)人文學(xué)院,浙江 溫州 325035)

清代浙江巡撫設(shè)置及職掌探微*

楊海燕,熊冰玉

(溫州大學(xué)人文學(xué)院,浙江 溫州 325035)

清代浙江巡撫,始設(shè)于順治二年(1645),駐地杭州,是清朝最早設(shè)立的巡撫之一,也是有清一代駐地、轄區(qū)、名稱最為穩(wěn)定,延續(xù)時間最長的巡撫。因此探述這樣一個特殊職位設(shè)置和職掌的情況,可以讓人們更深入地了解清代督撫制度,全面理解浙江地區(qū)在清王朝中的地位和作用,進(jìn)而更準(zhǔn)確地把握清王朝歷史演變的概況。

浙江巡撫;沿革;設(shè)置;職掌

清代的巡撫制度是在對明代督撫制度進(jìn)行改革的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的一種比較成熟的地方行政制度,既加強(qiáng)了中央集權(quán),又控馭了地方。本文通過對浙江巡撫的考察,①學(xué)界對清代督撫制度的沿革和職掌有一系列的論著,成果頗豐。然而對督撫之職掌大都從宏觀上籠統(tǒng)論之,難免對某一特定區(qū)域的督撫如浙江巡撫的具體職掌,失之疏淺。學(xué)界對于清朝督撫制度之沿革,偏重于某一時段如順治到乾隆時期,沒有系統(tǒng)、深入地勾勒出有清一代督撫制度的異動情形。參見:傅宗懋:《清代督撫制度》,臺北:政治大學(xué),1963年;李霞:《清前期督撫制度研究》,北京中央民族大學(xué),2006年;徐春峰:《清代督撫制度的確立》,《歷史檔案》,2006年第1期;龔小峰:《兩江總督的定制及職掌》,《史林》,2007年第6期。探究了浙江巡撫設(shè)置的成因以及定制的過程,并對其職掌進(jìn)行了梳理分析,藉以更清晰地了解浙江巡撫在清王朝的地位和作用,進(jìn)而窺視督撫制度的內(nèi)涵,觀察清王朝歷史演進(jìn)的概況。

一、清代浙江督撫的設(shè)置

“浙江”系錢塘江的古稱?！罢憬敝慑X塘江流域,延伸至北起長江,南至平陽,西倚茅山、天目山,東濱大海,囊括太湖、錢塘江、甬江、靈江、甌江、飛云江、鰲江[1](P2557)等幾大流域的共同的政治和文化地理名稱。此區(qū)域在春秋戰(zhàn)國前為越人聚居地,也是越國的本部,又曾被吳國占領(lǐng),后又成為楚國的一部分。秦統(tǒng)一后,設(shè)會稽郡,屬揚州。六朝曾統(tǒng)治此區(qū)域。唐朝在這里設(shè)有江南東道,長官到安史之亂后成為東南財賦型藩鎮(zhèn)。唐宋之際又相繼為兩浙道、吳越國和兩浙路的轄區(qū),因吳越國內(nèi)設(shè)13個州級行政區(qū),故并稱“兩浙十三州”[2](P2605)。兩宋時期有浙東路和浙西路,長官為轉(zhuǎn)運使,但路一級單位仍然非常規(guī)化體制。北宋中后期,宣撫使成為浙江地區(qū)的軍政長官,到高宗時,南渡定都杭州,升為臨安府,安撫使成為京畿要地的軍政長官。元朝官制發(fā)生了質(zhì)的飛躍,此地始設(shè)江淮行省,后改江浙行省,最高長官為行省丞相,其次是平章政事、右丞、左丞、參知政事,另外還有位于丞相之上的監(jiān)察官達(dá)魯花赤。明朝初年,設(shè)置“浙江布政使司”(初期不含太湖地區(qū)的湖州府、嘉興府),最高行政長官為浙江左、右布政使,治杭州,而一些靠近福建的地區(qū)以蒼南金鄉(xiāng)為界,劃入福建行省[3](P4),自此大致形成了延續(xù)至今的浙江省轄區(qū)域。浙江巡撫的設(shè)置最早,早在宣德時就有浙江巡撫之職,但至明一代,浙江巡撫都是中央的差遣官,未成為地方正官。

督撫制度,肇始于明。關(guān)于巡撫的設(shè)置,目前學(xué)術(shù)界有三種觀點,洪武說、永樂說、宣德說,[4](P451-452)但真正意義上的巡撫制度則在宣德后逐漸完善。巡撫的設(shè)置經(jīng)歷了一個復(fù)雜的變化過程,由最初的中央派遣的臨時監(jiān)察官,到最后逐漸地方化,成為地方軍政長官。清朝建立后,政治體制和職官制度沿襲明朝,有所損益。而巡撫成為各省最高行政長官則經(jīng)歷了長期的發(fā)展過程,直到康熙中后期才取代布政使,成為實質(zhì)上的封疆大吏和行政長官。與此同時,布政使地位下降,終成為掌管財政和教化的官僚,失去了原來法理上的行省長官之職。清朝前期的督撫尚未制度化,由于軍事需要,遇事而設(shè),事畢則廢。從順治朝的二十三員巡撫格局,到康熙年間終成為一省一撫格局。乾隆時,滿清國家統(tǒng)治穩(wěn)固,戰(zhàn)事平息,巡撫成為地方的民政長官,經(jīng)過對督撫同城省份巡撫的裁省,最終形成八督、十五撫的定制。晚清戊戌變法和新政期間,官制改革,先后裁去了一些督撫同城之巡撫,隨后又復(fù)設(shè),最終形成九總督、十四巡撫的新格式。

《清史稿》關(guān)于清代浙江巡撫的記載很簡單:“巡撫浙江等處地方提督軍務(wù)、節(jié)制水陸各鎮(zhèn)兼理糧餉一人。順治元年置,駐杭州。雍正五年,改總督。十三年,仍為巡撫,兼總督銜。乾隆元年,復(fù)置總督。三年復(fù)故?！盵5](P3337)又“雍正五年,特授李衛(wèi)總督浙江,整飭軍政吏治,并兼巡撫事;郝玉麟以浙閩總督專轄福建。十二年,復(fù)省浙江總督,仍合為一。乾隆元年,詔依李衛(wèi)例,特授嵇曾筠為浙江總督,郝玉麟仍專轄福建。三年,嵇曾筠入閣,郝玉麟仍總督閩、浙如故。閩、浙或分或合,至是始為永制。”[5](P3338)由上述史料可把浙江巡撫制度沿革情況劃分為五個階段,具體見表1。

表1 浙江巡撫重要變化簡表

二、清代浙江巡撫之職掌

通過上述對清代巡撫演變的梳理可以看出,與其他各地巡撫相較,浙江巡撫設(shè)置最為穩(wěn)定。除了一段時期內(nèi)兼總督銜外,無論是名稱,還是駐地,直到清亡,從未發(fā)生變化。但是浙江巡撫的職掌前后卻有所變化,這個變化過程與近代政治、社會、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型緊密聯(lián)系在一起。

(一)行政權(quán)

監(jiān)臨鄉(xiāng)試,每三年各省舉行鄉(xiāng)試,該省巡撫為監(jiān)臨官,保持考場秩序。管理漕運,各省以糧儲道司之,各府以管糧同知通判分治,征收兌運由州縣官,而總成于巡撫[6](P262)。上奏會計及監(jiān)督藩庫。藩庫是清政府在地方上的國庫,它的長官是藩司,即布政使,為各省督撫的屬官,負(fù)責(zé)全省的財政和人事。藩司離職交待時,“督撫親自盤問,具結(jié)送部”,“每年奏銷時”,“將司庫錢糧親自盤查”,“督撫到任”,“例須盤查藩庫一次”,“將各項款目及收支實數(shù)詳細(xì)勾稽”;布政使會計結(jié)算也須申報督撫復(fù)核,這成為全國各省督撫的公職,[7](P8781)浙江巡撫照例也享有如上職權(quán)。

行政權(quán)的最突出的表現(xiàn)是浙江巡撫在治理河患、修筑海塘上。浙江地區(qū)乃沿海地區(qū),尤其海寧、溫州、臺州之地,經(jīng)常發(fā)生水患,海塘為民保障,最高統(tǒng)治者非常關(guān)心此地民生,歷任浙江巡撫也奉行父母官義務(wù),為當(dāng)?shù)氐乃ㄔO(shè)提出和執(zhí)行了富有成效的方針政策。乾隆年間“上念浙江海塘為民保障,詔詢近時狀,并命閩浙總督那蘇圖、杭州將軍傅森會常安詳勘。浙江巡撫常安等議:“海寧至仁和原有柴塘,塘外臨水,仿河工絡(luò)壩之法,用竹簍盛碎石,層層排筑,外捍潮汐,內(nèi)護(hù)塘基。水去沙停,漸有淤灘,再用左都御史劉統(tǒng)勛議,改建石塘?！盵5](P10893)經(jīng)過這些的建設(shè),石塘很快竣工,在相當(dāng)長的時間內(nèi)未發(fā)生水患。方觀承,字遐穀,安徽桐城人,“撫浙江,海塘引河出中小亹安流,北大亹沙漲成陸。觀承履勘,丈出地三十五萬馀畝,畀民承墾。又以引河既出中小亹,民間失地,以附近村地二萬馀畝撥補。復(fù)察各地咸氣未除,民不能即耕,令灶戶以未種地交民承佃,使灶戶得租,貧民得地。分疏以聞,上嘉之?！盵5](P10825)

(二)人事權(quán)

主要表現(xiàn)為黜陟地方官吏之權(quán)。浙江巡撫通過自身特殊的關(guān)系,直接擬密折上達(dá)天子之權(quán),考察浙江省內(nèi)文官道府以下,武官副將以下官員的政績,由其奏請朝廷調(diào)用和黜免上述官吏。

監(jiān)督浙江省內(nèi)及其鄰省文武官吏之權(quán)。浙江巡撫到乾隆前后成為浙江省的最高行政長官,成為東南沿海之封疆大吏,因此在浙江省內(nèi)文官浙江布政使以下,武官上至杭州將軍以下,都在其監(jiān)督的范圍之內(nèi)。若有不稱職者,直接上奏密折彈劾之。浙江巡撫李衛(wèi)不僅監(jiān)督本省內(nèi)的文武官員,對鄰省江南督臣也在監(jiān)察范圍內(nèi),李衛(wèi)曾上奏“江、浙界上盜賊藏匿,浙省究出從盜,咨江南震澤縣捕治,竟以替身起解。案中諸盜,江南督臣范時繹留以待讞。今察出有舉人金士吉等徇庇,當(dāng)請褫奪,并提江南所留諸盜窮究黨羽,剪除巢穴?！盵5](P10333)雍正皇帝采納其意見,將其中有關(guān)人員懲處,李衛(wèi)本人受到皇帝嘉獎。

(三)司法權(quán)

浙江巡撫擁有刑事裁決之權(quán)。依清制,督撫對本區(qū)域的刑事案件有權(quán)處以流刑以下的幾種刑法。浙江境內(nèi)的刑事案件,浙江按察使在具體查辦之后須經(jīng)浙江巡撫核查,一些非重大案件,屬于應(yīng)處于流刑以下刑罰的,浙江巡撫可有權(quán)裁決,而其他重刑則需由浙江巡撫上報中央?？h級單位為第一審,府為第二審,按察使屬第三審,督撫為第四審。[8](P1)晚清浙江發(fā)生了一次影響頗大的民間訴訟案,即“楊乃武與小白菜之案”,發(fā)生在楊昌濬浙江巡撫任上,此案件系冤案,震動朝野,最終侍郎胡瑞瀾(原系兵部左侍郎調(diào)充浙江學(xué)政)于特旨交審要案,所訊情節(jié),既與原題不符,未能究話根由,詳加復(fù)驗,率行奏結(jié),殊屬大負(fù)委任。楊昌浚、胡瑞瀾均被即行革職,余者照所擬定結(jié),并牽扯出浙江一系列的其他事情而結(jié)束,成為慈禧借機(jī)進(jìn)行權(quán)利斗爭的借口。由此看出浙江巡撫擁有第四審的審判權(quán),在一定的歷史時刻,統(tǒng)治階級利用巡撫在審理某件案件時候的疏漏而進(jìn)行排除異己,進(jìn)行內(nèi)部政治斗爭的工具。這從一個側(cè)面可以看出清朝巡撫職掌的某個面向,亦可以看出巡撫在司法審判中所扮演的角色?！八煤蟾魇《綋岬?務(wù)當(dāng)督傷屬員,悉心研究,不得稍涉輕率,以副朝庭明慎用刑之至意?！雹僖姽饩w三年二月十六日《邸報》,載《越漫堂日記》第27冊,第20-21頁。

(四)對外交涉權(quán)

浙江巡撫是最早與列強(qiáng)進(jìn)行交涉的官員。晚清時期隨著西方列強(qiáng)打開中國的大門,地方督撫在本區(qū)域有與“外國交涉權(quán)”?！瓣P(guān)于外國交涉重要事件,督撫當(dāng)折沖之任,遇事體重大者,當(dāng)上奏及咨報外部,不然,則獨斷專行之”。按照《南京條約》的有關(guān)規(guī)定,中國開放廈門、寧波、廣州、福州、上海等五處為通商口岸。這樣,1842年前后浙江寧波就成為中國最早的五口通商地區(qū)之一。隨著國門的打開,來華貿(mào)易的西人在浙江地區(qū)越來越多。由于中西文化的差異,中西人之間各種沖突不可避免,西人在浙江地區(qū)的違法犯罪事件不斷攀升。在這個時候,浙江巡撫往往就有關(guān)糾紛的處理,必然要與西人進(jìn)行必要的磋商;對于貿(mào)易中出現(xiàn)的許多問題,也要與西人進(jìn)行交涉。隨著國門的打開,基督教也迅速在浙江地區(qū)大范圍傳播開來,面對基督教文化與中國傳統(tǒng)的儒家文化之間的沖突,浙江巡撫也要進(jìn)行靈活回應(yīng)。光緒二十四年十一月浙江巡撫兼各國事務(wù)衙門大臣銜[8](P1)。自此,浙江巡撫在法理上具有了與外國進(jìn)行交涉的身份。

(五)領(lǐng)兵權(quán)

浙江巡撫同其他地方巡撫一樣例兼都察院右副都御史銜,至于其是否兼任兵部侍郎,由吏部疏請皇帝定奪[8](P2)。有些浙江巡撫兼兵部右侍郎之銜,以示其所負(fù)軍事職責(zé)。清朝在全國建立政權(quán)之后,為鞏固滿洲貴族的封建統(tǒng)治,在地方上組建綠營兵,由各地提督總領(lǐng),但總其成于總督或巡撫。浙江地處東南沿海,是國家的海防重地,因此,清政府在浙江建立了八旗駐防軍,由杭州將軍統(tǒng)領(lǐng)。浙江非一般性兼銜:浙江巡撫節(jié)制水陸各鎮(zhèn)銜②參見:錫珍《:欽定吏部銓選則例》卷1,光緒十二年刻本,第23頁。。光緒三十二年九月清朝官制改革,改兵部為陸軍部,此時,浙江巡撫兼銜也隨之改變,改為兼陸軍部侍郎銜,直至宣統(tǒng)二年方停止兼銜。[9](P8919)

浙江巡撫掌握節(jié)制綠營軍隊,按例浙江巡撫所屬的軍隊稱撫標(biāo),約幾千人,無朝廷命令無法節(jié)制浙江提督和杭州將軍的兵權(quán)。然晚清以來,內(nèi)憂外患,浙江巡撫在軍事上的權(quán)力也在不斷擴(kuò)大。主要表現(xiàn)在:監(jiān)督武科考試。武科考試是選拔軍事人才的重要途經(jīng),因此,浙江巡撫非常重視武職人員的選拔,對武科考試的監(jiān)督尤為重要,經(jīng)常巡查或親自作為武科考試的主考官。戰(zhàn)時督戰(zhàn),晚清時期浙江境內(nèi)戰(zhàn)事不斷,為了在軍事指揮上取得一致,清朝皇帝往往任命浙江巡撫兼銜節(jié)制浙江地區(qū)的綠營兵,統(tǒng)一指揮軍事行動。浙江巡撫羅遵殿曾經(jīng)指揮綠營兵與太平天國決戰(zhàn)湖州,最后因為綠營兵的腐化,湖州淪陷。太平軍進(jìn)逼杭州,羅遵殿退守浙西,然而“浙西初經(jīng)寇亂,人不知兵,議戰(zhàn)議守,紛紜不定。會久雨,遵殿徒步泥淖中,守浹旬,城陷,仰藥死,妻女同殉,詔予優(yōu)恤?！盵5](P11781)籌晌解運。清朝各省以總督主事軍政,遇有戰(zhàn)事多由總督負(fù)責(zé)調(diào)派軍隊參加戰(zhàn)爭,巡撫則主要負(fù)責(zé)后勤供應(yīng),保障軍用物資之需。浙江巡撫除了協(xié)助總督助戰(zhàn)之外,籌晌解運也是份內(nèi)之事。特別是在晚清時期,浙江地區(qū)軍事斗爭不斷,在對外戰(zhàn)爭和對內(nèi)鎮(zhèn)壓農(nóng)民起義上也經(jīng)常需要籌晌解運。浙江素稱富庶,為其他各省解運晌銀也往往成為浙江巡撫的一項重要的職責(zé)。

(六)浙江巡撫特有之職權(quán)

一是監(jiān)理鹽稅。清稅關(guān)監(jiān)督,或特派京官,或為駐扎該地的將軍、或為巡撫監(jiān)理,無定制,如江海關(guān)(上海稅關(guān))則由江蘇巡撫監(jiān)理,浙海關(guān)則歸浙江巡撫監(jiān)理。浙江巡撫嵇曾筠,“高宗御極,命總理浙江海塘工程。兼浙江巡撫。尋命改為總督,兼管鹽政。曾筠條奏鹽政,請改商捕為官役,嚴(yán)緝私販,定緝私賞罰。地方有搶鹽奸徒,官吏用盜案例參處。又疏請於海寧筑尖山壩,建魚鱗石塘七千四百馀丈。入覲,加太子太傅?！盵5](P10624)二是監(jiān)理厘金:一省內(nèi)厘金稅務(wù)大綱,亦歸巡撫監(jiān)理。三是掌管鹽政,兩浙鹽政由浙江巡撫監(jiān)管。河?xùn)|鹽政由山西巡撫監(jiān)管。[4](P451-452)

總體來說,晚清浙江巡撫的職能與清代前期的浙江巡撫的職能相差不多,由于晚清時期浙江地區(qū)外敵入侵和內(nèi)亂不止,導(dǎo)致了浙江巡撫的職能在外交、軍事和財政等方面的權(quán)力比清代前期有所擴(kuò)大。由此可以看出,巡撫的權(quán)利與職掌有密切的關(guān)系,兩者相互影響,巡撫的權(quán)力依照朝廷法定的職掌而表現(xiàn)和運作。如前所述,隨著時代的不同,具體巡撫人物的變化,朝廷會靈活地收權(quán)和放權(quán);巡撫的政治素養(yǎng)也不盡相同,因此在法定職掌允許的范圍內(nèi)進(jìn)行擴(kuò)權(quán)或者守成。因此,“職掌是法律規(guī)定的職責(zé);而權(quán)力則為實際政治行為的運作?！盵10](P180)

[1]嵇曾筠.(雍正)浙江通志·職官一[M].北京:中華書局,2001.

[2]李衛(wèi).浙江通志·職官三[M].北京:中華書局,2001.

[3]張哲郎.明代巡撫研究[M].臺北:臺灣文哲出版社,1995.

[4]織田萬.清國行政法泛論[M].臺北:華世出版社,1979.

[5]趙爾巽.清史稿[M].北京:中華書局,1977.

[6]魏秀梅.從量的觀察探討清季督撫的人事嬗遞[J].中央研究院近代史研究所集刊,1973(4).

[7]劉錦藻.清朝續(xù)文獻(xiàn)通考(卷118)[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[8]昆岡.欽定大清會典事例(卷23)[M].上海:上海古籍出版社,2002.

[9]劉錦藻.清朝續(xù)文獻(xiàn)通考(卷132)[M].杭州:浙江古籍出版社,2000.

[10]古鴻廷.清代官制研究[M].臺北:五南圖書出版有限公司,1999.

Probing in to the System and Responsibilities of the Zhejiang Inspection Governor in the Qing Dynasty

YANG Hai-yan,X IONGBing-yu(School of Humanities,Wenzhou University,Wenzhou 325035,China)

The inspection governor system of the Zhejiang Province was set in 1645 and the governor resided in Hangzhou.This was one of the most stable and longest duration of the resident,area and name in the Qing Dynasty.Therefore,a p robe into such a special position can help us to know more deep ly the supervision inspection system,understand the position and function of Zhejiang in the Qing Dynasty so as to mo re accurately grasp the general evolution situation of the Qing Dynasty.

the Zhejiang inspection governor;evolution;set up;responsibilities

K249

A

1009-1734(2011)03-0074-04

2011-02-20

溫州大學(xué)研究生創(chuàng)新基金項目“晚清浙江巡撫群體研究”(3160601010962)的階段性成果。

楊海燕,在讀碩士,從事中國文化史研究。

[責(zé)任編輯 楊 敏]