政府規(guī)制及其在我國的發(fā)展和應(yīng)用

曹永森

政府規(guī)制及其在我國的發(fā)展和應(yīng)用

曹永森

政府規(guī)制是政府這只看得見手為實(shí)現(xiàn)某種政策目標(biāo),對(duì)規(guī)制對(duì)象所采取的對(duì)進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資等各方面的監(jiān)督與管理行為,是政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體經(jīng)濟(jì)行為的規(guī)范和制約。它是自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的弱點(diǎn)和缺陷的補(bǔ)救,市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)下的社會(huì)資源的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置只有在政府規(guī)制這只強(qiáng)有力的手的規(guī)范和制約之下才能實(shí)現(xiàn)。為了建立成熟完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展,政府規(guī)制改革仍然需要深化,一方面,要改革規(guī)制機(jī)構(gòu),優(yōu)化規(guī)制體制;另一方面,要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為。在吸取西方政府規(guī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),結(jié)合我國轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)實(shí)際,深化改革,實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

政府規(guī)制;外部性;市場(chǎng)失靈;帕累托最優(yōu)

政府自其誕生之日起,就肩負(fù)著公裁爭(zhēng)端,維護(hù)公益的天然使命。然而,在 18世紀(jì)和 19世紀(jì)的大部分時(shí)間里,管得最少的政府曾一度被稱頌為最好的的政府,政府甘當(dāng)“守夜護(hù)衛(wèi)”,置市場(chǎng)于自由放任而不為,不僅鮮于插手微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng),對(duì)于宏觀層面,亦是淺嘗輒止,少有調(diào)控總量和結(jié)構(gòu)的政策出籠。但是,市場(chǎng)機(jī)制終究不是萬能,自由放任之下,其固有缺陷和弊端一一顯露,資本過分集中,自然壟斷顯現(xiàn),資源配置失效,社會(huì)公益受損。自此,為微觀經(jīng)濟(jì)主體所稱頌的自由競(jìng)爭(zhēng)中自動(dòng)實(shí)現(xiàn)和滿足社會(huì)公益的“市場(chǎng)烏托邦”岌岌可危。政府公權(quán)插手微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,調(diào)控總量,改革結(jié)構(gòu),規(guī)范和約制放任無度的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),成為順勢(shì)之需。19世紀(jì)中后期,政府有意識(shí)的干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)開始發(fā)端,尤其是 1929—1933年資本主義世界的曠世危機(jī),更是給自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)敲響了醒世警鐘,加強(qiáng)國家對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控成了政府規(guī)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必要之舉。行至當(dāng)世,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日趨成熟,政府規(guī)制何去何從又一次成為學(xué)界、政界及商界思考的主題。

一、政府規(guī)制的產(chǎn)生及其內(nèi)涵梳理

政府與市場(chǎng)歷來是把操社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活之舵的兩只“大手”。市場(chǎng)以其特有的軟性機(jī)制潛移默化的影響著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行,而其“唯利是圖”的天然本性卻往往會(huì)使市場(chǎng)這一“看不見的手”失去應(yīng)有的理性,把歪了社會(huì)經(jīng)濟(jì)這艘巨輪的航舵,偏離了其運(yùn)行正規(guī)。每當(dāng)此時(shí),以硬性手腕著稱的政府這只“看得見的手”就會(huì)以其特有的剛性措施惕醒市場(chǎng),匡正航線。兩相扶持,共同駕駛,使社會(huì)經(jīng)濟(jì)這艘巨輪不至于迷航于汪洋大海,甚至觸礁沉沒。在兩者共把船舵的過程中,政府這只“看得見的手”所經(jīng)常使用的一項(xiàng)手段便是政府規(guī)制。

政府規(guī)制自其誕生之日起,就被當(dāng)做彌補(bǔ)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)之宿疾的良藥?，F(xiàn)代意義上的政府規(guī)制起源于 19世紀(jì)末的美國,是政府管理社會(huì)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)的一種重要工具。1887年,為解決鐵路運(yùn)費(fèi)的問題,美國國會(huì)成立了第一個(gè)現(xiàn)代意義上的規(guī)制機(jī)構(gòu)——州際商業(yè)委員會(huì),這標(biāo)志著現(xiàn)代政府規(guī)制的產(chǎn)生。尤其是后來隨著“福利國家”之呼聲日益隆盛,政府規(guī)制就成了政府主張謀取公共利益的當(dāng)然手段,并且逐漸超越了其規(guī)制經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的邊界,逐步滲透到了社會(huì)生活的方方面面。由此造就了近代行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大,政府觸角越伸越長(zhǎng)的局面,“行政國家”、“規(guī)制國家”的形象稱謂也隨之誕生。學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制的關(guān)注也越來越緊,對(duì)政府規(guī)制的研究不算汗牛充棟,也是多如牛毛。然而,學(xué)術(shù)界各家立言,各抒己見,對(duì)政府規(guī)制究為何物、終做何為,各持己見,爭(zhēng)鳴不一。維斯卡西(Viscusi)等學(xué)者認(rèn)為,政府規(guī)制是政府以制裁手段,對(duì)個(gè)人或組織的自由決策的一種強(qiáng)制性限制。政府的主要資源是強(qiáng)制力,政府規(guī)制就是以限制經(jīng)濟(jì)主體的決策為目的而運(yùn)用這種強(qiáng)制力。史普博(SPulber)認(rèn)為,政府規(guī)制是行政機(jī)構(gòu)制定并執(zhí)行的直接干預(yù)市場(chǎng)機(jī)制或間接改變企業(yè)和消費(fèi)者供需政策的一般規(guī)則或特殊行為。日本學(xué)者金澤良雄認(rèn)為,政府規(guī)制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下,以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題為目的,政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體活動(dòng)的行為。而另一日本學(xué)者植草益在定義政府規(guī)制時(shí),把政府規(guī)制限定在限制行為上,認(rèn)為政府規(guī)制是社會(huì)公共機(jī)構(gòu) (一般指政府)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行限制的行為?！?〕

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的政府規(guī)制的萌芽和初步發(fā)展,是在 19世紀(jì)中后期至 20世紀(jì) 50年代期間所完成的。尤其是技術(shù)革命所帶來的鐵路運(yùn)輸,由于鐵路的天然公共物品屬性,其建設(shè)成本的巨大,運(yùn)營(yíng)過程的競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)等,使人們對(duì)原有的自由放任型經(jīng)濟(jì)的持續(xù)有效性構(gòu)成了質(zhì)疑。上文中所提及的美國的“州際商業(yè)委員會(huì)”便是在此種情由之下,成為了第一個(gè)近代意義上的政府規(guī)制機(jī)構(gòu),也是有史可查的較早的政府規(guī)制行為。1930年代的資本主義經(jīng)濟(jì)大危機(jī)的爆發(fā),更是使得自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)失去了其耀眼的光環(huán),加強(qiáng)政府管制的凱恩斯主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的誕生和羅斯福新政的施行,更加推動(dòng)了政府規(guī)制的發(fā)展。這一時(shí)期的規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的特點(diǎn)是規(guī)范分析,其代表人物主要是查得威克、馬歇爾、德姆塞茨、威廉姆森等。他們主張對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的不完善及固有缺陷,如自然壟斷、外部性等,進(jìn)行政府的硬性規(guī)制,以確保資源的合理有效配置,保證公共利益不受損害。進(jìn)入 20世紀(jì) 60年代,認(rèn)為政府應(yīng)該對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的政策主張已經(jīng)占據(jù)主流。1962年,施蒂格勒在《規(guī)制者能規(guī)制什么》一文中提出,政府規(guī)制應(yīng)該將規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制的實(shí)際效果分開,并對(duì)電力部門的規(guī)制作了研究,得出了規(guī)制并沒有降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),也沒有解決價(jià)格歧視,對(duì)利潤(rùn)的提高也沒有顯著影響的結(jié)論?！?〕這一結(jié)論的得出,沖擊了政府規(guī)制追逐公共利益的合法性根基。從此,對(duì)政府規(guī)制的實(shí)證分析開始流行。公共選擇學(xué)派的出現(xiàn),更是拓展了規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究空間。以致后來施蒂格勒和帕爾滋蔓的“規(guī)制俘虜理論”認(rèn)為,立法者或者規(guī)制者可以選擇規(guī)制政策,以獲得政治支持的最大化。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的爭(zhēng)論和發(fā)展,政府規(guī)制研究方面的聲音可謂瓦釜齊鳴。

總之,政府規(guī)制 (government regulation)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下國家干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的政策工具,是政府為實(shí)現(xiàn)某種公共政策目標(biāo),對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的經(jīng)濟(jì)行為所做的規(guī)范與制約。其主要手段是通過對(duì)特定產(chǎn)業(yè)和微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體的進(jìn)入、退出、價(jià)格、投資及涉及的環(huán)境、安全、生命、健康等行為的監(jiān)督與管理。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下不可缺少的制度安排,是保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)巨輪正常航行的堅(jiān)強(qiáng)舵手。

二、政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)

政府規(guī)制從產(chǎn)生到發(fā)展,直至初步成熟,已經(jīng)將近一個(gè)半世紀(jì)的時(shí)間。在這一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展過程中,它逐漸建立了自己的理論體系,并夯實(shí)了自己的立論根基。由于政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)主要源自人們對(duì)市場(chǎng)失靈的認(rèn)識(shí),因此,由市場(chǎng)失靈的幾大因素所形成的公共物品論、外部性理論和信息不對(duì)稱論就成為了政府規(guī)制的早期理論基礎(chǔ)。

適當(dāng)?shù)恼?guī)制可以抑制自由放任市場(chǎng)的過度競(jìng)爭(zhēng),保持最大化的競(jìng)爭(zhēng)收益。市場(chǎng)只有在適度競(jìng)爭(zhēng)的前提下才能保持對(duì)資源的最優(yōu)化配置,過度的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)造成生產(chǎn)資本的過分集聚,產(chǎn)生壟斷,若政府對(duì)此壟斷不加以規(guī)制,就會(huì)造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)收益的凈損失。如下圖所示:

圖 1 市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度和競(jìng)爭(zhēng)收益、競(jìng)爭(zhēng)成本的關(guān)系

由圖 1可知,競(jìng)爭(zhēng)收益最初是遞增,當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)度小于D1時(shí),競(jìng)爭(zhēng)成本大于競(jìng)爭(zhēng)收益,表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)不足;在 D0處時(shí),競(jìng)爭(zhēng)收益達(dá)到最大,然后遞減,在D2處時(shí),競(jìng)爭(zhēng)收益等于競(jìng)爭(zhēng)成本;當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)繼續(xù)增加時(shí),競(jìng)爭(zhēng)成本便大于競(jìng)爭(zhēng)收益,競(jìng)爭(zhēng)凈收益呈現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng),表現(xiàn)為競(jìng)爭(zhēng)過度?？梢? (D1,D2)是競(jìng)爭(zhēng)適度范圍,在此區(qū)間內(nèi)才能保證競(jìng)爭(zhēng)收益大于競(jìng)爭(zhēng)成本。而且,必然存在這樣一種市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)D0,它能使競(jìng)爭(zhēng)收益最大?！?〕市場(chǎng)是一種自發(fā)調(diào)節(jié)的運(yùn)行機(jī)制,自由放任的市場(chǎng)定會(huì)走向過度競(jìng)爭(zhēng),從而產(chǎn)生壟斷。壟斷之下的市場(chǎng)機(jī)制就自然失去了其天然的調(diào)節(jié)優(yōu)勢(shì),造成競(jìng)爭(zhēng)成本持續(xù)增長(zhǎng),而競(jìng)爭(zhēng)收益卻持續(xù)下降,當(dāng)此種狀態(tài)突破D2這一點(diǎn)時(shí),自由放任的市場(chǎng)便會(huì)造成資源配置的極大不均和無效率。只有靠政府這只“看得見的手”的有形調(diào)節(jié),市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)才能保持在 (D1, D2)區(qū)間內(nèi)的適度競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)。自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制只有在政府規(guī)制這個(gè)輔助儀的輔助之下,才能最大的發(fā)揮其資源的配置作用。

適當(dāng)?shù)恼?guī)制可以使微觀經(jīng)濟(jì)主體的外部性內(nèi)部化。外部性 (externality)的一般定義是指一些變量的存在,這些變量進(jìn)入經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體 (個(gè)人或公司 i)的效用或生產(chǎn)函數(shù)中去,盡管這些變量的存在是由于另一個(gè)沒有對(duì) i產(chǎn)生影響也沒有支付賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)主體 (個(gè)人或公司 j)所控制的,外部性會(huì)對(duì)資源的分配產(chǎn)生影響。〔4〕這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外部性特征在環(huán)境污染方面表現(xiàn)的尤為突出。如下圖所示,當(dāng) X＜R時(shí),污染每增加一單位,會(huì)使控制污染所產(chǎn)生的成本的降低大于因污染增加所造成的成本的增加;當(dāng) X＞R時(shí),污染每增加一單位,會(huì)使因污染產(chǎn)生的成本的增加大于因污染所產(chǎn)生的成本的減少。所以,只有將排污量控制在OR水平之內(nèi)的時(shí)候方是最佳。而對(duì)于環(huán)境污染這類典型的負(fù)外部性問題,靠微觀經(jīng)濟(jì)主體自己是無法解決的,只有靠政府規(guī)制才能將外部性內(nèi)部化。

圖 2 排污成本示意圖

科斯 1937年在《企業(yè)的性質(zhì)》一文中對(duì)交易成本的定義進(jìn)行了首次界定。簡(jiǎn)單的講,交易成本是交易雙方可能用于尋找交易對(duì)象、簽約及履約等方面的一種資源支出,包括金錢上的、時(shí)間上的和精力上的支出。由此可知,如果想消除經(jīng)濟(jì)主體的負(fù)外部性效應(yīng),就必須由當(dāng)事主體之間進(jìn)行協(xié)商議定。只有將這些外部不經(jīng)濟(jì)的相關(guān)成本納入當(dāng)事人的私人成本和私人收益之中,即內(nèi)部化,使之與社會(huì)成本和社會(huì)受益接近或者相等,才能削弱負(fù)外部性的不利影響。而微觀經(jīng)濟(jì)主體在其產(chǎn)權(quán)不明的情況下,誰都不愿意為外部不經(jīng)濟(jì)的行為買單。這種“搭便車”的行為只有靠政府出面才能加以有效的抑制。政府通過制定相關(guān)的法律法規(guī),頒布相關(guān)的制度規(guī)定,明確產(chǎn)權(quán)界定,將外部性內(nèi)部化,提高資源配置的效率和社會(huì)收益。

適當(dāng)?shù)恼?guī)制可以實(shí)現(xiàn)帕累托次優(yōu)。就我們整個(gè)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)而言,對(duì)可用資源配置的帕累托最優(yōu),即至少無損于他人福利 (即減少其效用)而能提高某人福利 (或效用)的資源重新配置,是不可能的。〔5〕雖然在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域想實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)的資源配置是很困難,甚至不可能的事情,但是,對(duì)帕累托最優(yōu)的改進(jìn),即帕累托次優(yōu),還是能實(shí)現(xiàn)的。所謂帕累托次優(yōu),就是經(jīng)濟(jì)變動(dòng)中的獲益者在對(duì)受損者提供補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí),仍然可以使自己的處境變好。如前所述,在自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,無論是組織,還是個(gè)人,各個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體都是追逐私己利益最大化的“經(jīng)濟(jì)人”,若沒有政府的規(guī)制約束,社會(huì)經(jīng)濟(jì)將會(huì)陷入微觀經(jīng)濟(jì)主體追逐私利最大化而無休止的纏斗和糾紛之中。因此,基于帕累托最優(yōu)理念的帕累托改進(jìn)就成了福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的核心。由下面的社會(huì)福利函數(shù)可知:

社會(huì)整體福利的增加取決于社會(huì)上每個(gè)個(gè)體福利的增加,社會(huì)每個(gè)個(gè)體成員福利的增加又必須滿足帕累托改進(jìn)這一先決條件,而帕累托改進(jìn)條件的滿足又不能靠每個(gè)個(gè)體之間的道德自覺,必須依賴政府的強(qiáng)力規(guī)范和約制才能實(shí)現(xiàn)。所以,政府規(guī)制在實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的同時(shí),增進(jìn)了社會(huì)的整體福利。

適當(dāng)?shù)恼?guī)制能夠改善信息不對(duì)稱所帶來的弊端。自由放任的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)之所以取得了長(zhǎng)期的合法性地位,是基于其完全競(jìng)爭(zhēng)模型的市場(chǎng)假設(shè)。它認(rèn)為,市場(chǎng)是一個(gè)自發(fā)的完全競(jìng)爭(zhēng)的調(diào)節(jié)機(jī)制,在此完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)機(jī)制之中,各微觀經(jīng)濟(jì)主體都會(huì)按照市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律的調(diào)節(jié)普調(diào),實(shí)現(xiàn)自己利益的最大化,從而增加社會(huì)的整體財(cái)富。然而,完全競(jìng)爭(zhēng)模型的一個(gè)重要假定是完全信息,即市場(chǎng)的供求雙方對(duì)于所交換的商品具有充分的信息。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中,信息常常是很不完全的。信息不完全不僅是指那種絕對(duì)意義上的不完全,即,由于認(rèn)識(shí)能力的限制,人們不可能知道在任何時(shí)候、任何地方發(fā)生的或?qū)⒁l(fā)生的任何情況,而且是相對(duì)意義上的不完全,即市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身不能夠生產(chǎn)出足夠的信息并有效地配置它們。信息不對(duì)稱的弊端通過圖 3所示的商品價(jià)與商品的平均質(zhì)量的線性關(guān)系就可以完整的表示出來:

圖 3 價(jià)格——質(zhì)量曲線

圖 3中,橫軸 p代表商品價(jià)格,縱軸 q代表商品的平均質(zhì)量。價(jià)格—質(zhì)量曲線 qc表現(xiàn)為向右上方傾斜,并向上突出。這表示價(jià)格變動(dòng)對(duì)平均質(zhì)量的影響是遞減的,并且價(jià)格下降到零以前,平均質(zhì)量就已經(jīng)下降到“零”。利用這一關(guān)系,就可以推導(dǎo)出消費(fèi)者在不完全信息條件下的商品需求曲線。我們可以將價(jià)格和質(zhì)量這兩個(gè)指標(biāo)綜合在一起,構(gòu)成一個(gè)新的指標(biāo),即單位價(jià)格上的質(zhì)量 q/p。其在圖 3中的幾何表示就是:qc曲線在相應(yīng)價(jià)格水平上的點(diǎn)到原點(diǎn)連線的斜率。由圖可知,q/p在連線與 qc曲線相切時(shí),即在價(jià)格 po時(shí)達(dá)到最大?！?〕按價(jià)值規(guī)律可知,商品價(jià)格是由商品的價(jià)值決定的,商品質(zhì)量越高,其價(jià)格應(yīng)該隨之上漲。而圖中所示卻顯然與價(jià)值規(guī)律不合。這便是信息不對(duì)稱所造成的后果。所以,信息不對(duì)稱不光影響到資源的有效配置,甚至還會(huì)造成市場(chǎng)的“失靈”。在此種情況之下,只有輔之以政府規(guī)制,盡量的減少市場(chǎng)主體之間因信息不對(duì)稱所造成的不公平競(jìng)爭(zhēng)。

三、我國政府規(guī)制的再考量

我國現(xiàn)代意義上的政府規(guī)制始于改革開放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的摸索和建設(shè)過程之中。建國之初,我們國家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,凡是所需,均由國家按計(jì)劃配給,市場(chǎng)的力量極度萎縮。在無市場(chǎng)可言的情況下,更無從談起自由放任的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)之下的“市場(chǎng)失靈”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐步建立的過程之中,我國政府在吸取西方國家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合我國實(shí)際,在政府規(guī)制方面也做了一些必要的工作。我國目前尚處于建構(gòu)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法律和秩序的中間階段,在此階段,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與政府規(guī)制的關(guān)系不是非此即彼的二元結(jié)構(gòu)。在過去的時(shí)間里,我國政府對(duì)電力、自來水、煤氣、公共交通、電信、鐵路、航空等具有公產(chǎn)部門性質(zhì)的行業(yè)實(shí)行了嚴(yán)格的政府規(guī)制,并且對(duì)化工、鋼鐵、礦產(chǎn)等自然壟斷的行業(yè)也進(jìn)行了適當(dāng)?shù)恼?guī)制。但目前看來,我國政府規(guī)制還存在著一些問題。

1、傳統(tǒng)行政管理模式慣性猶存,政府規(guī)制換湯不換藥。眾所周知,我國自建國之日起,就一直實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大,政府辦企業(yè)、政企不分的現(xiàn)象極為嚴(yán)重。改革開放以來,我國企業(yè)的民營(yíng)化程度雖然有所增加,但是,行政權(quán)力插手企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng),政企不分,導(dǎo)致了政府規(guī)制中行政壟斷的加劇。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制之下的企業(yè)組成利益共同體,相關(guān)企業(yè)憑借國家法律和行政法規(guī),取得壟斷市場(chǎng)的地位,謀取壟斷潤(rùn)的同時(shí),尋租政府規(guī)制機(jī)構(gòu)。行政壟斷導(dǎo)致社會(huì)福利的損失,如圖 4所示,

圖 4 行政壟斷所造成的社會(huì)福利損失

假定廠商和產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)期平均成本不變,并由直線MC=AC表示。那么,在完全競(jìng)爭(zhēng)的條件下,產(chǎn)出量為 Q1,價(jià)格為 P1。如果賣方是一個(gè)壟斷者,它可以在 P2的價(jià)格售出 Q2的產(chǎn)品而獲得最大利潤(rùn)。此時(shí),消費(fèi)者福利的損失相當(dāng)于梯形 P2P1CA的面積,其中,矩形 P2P1BA的面積等于生產(chǎn)增加的財(cái)富,而三角形 ABC的面積則是社會(huì)福利凈損失?！?〕如此觀之,在政府規(guī)制下的壟斷產(chǎn)業(yè)中,由于價(jià)格規(guī)制本身的局限,壟斷產(chǎn)業(yè)即使可以獲得壟斷利潤(rùn),但其壟斷價(jià)格也要低于沒有政府規(guī)制之下的壟斷價(jià)格,即 P3＜P2,這樣,政府規(guī)制之下的壟斷的社會(huì)福利損失就相當(dāng)于圖中三角形 EFC的面積。所以,政府規(guī)制下的行政壟斷所造成的社會(huì)福利凈損失之大,是當(dāng)前政府規(guī)制過程之首疾。

2、規(guī)制者本身也是壟斷者。合理的政府規(guī)制機(jī)制應(yīng)該是規(guī)制者與被規(guī)制者彼此分離、相互獨(dú)立的關(guān)系。只有這樣,規(guī)制者才能以價(jià)值中立的立場(chǎng),出臺(tái)相關(guān)的規(guī)制措施,實(shí)施相應(yīng)的規(guī)制手段。完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制應(yīng)該存在著以政府、企業(yè)、社會(huì)中介組織為頂點(diǎn)的三角關(guān)系結(jié)構(gòu)。這樣可以避免規(guī)制者本身直接參與到被規(guī)制者的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程之中。目前,我國的規(guī)制者同時(shí)也是壟斷利益所得者的現(xiàn)象尤為突出。一些規(guī)制機(jī)構(gòu)本身就是經(jīng)營(yíng)行業(yè)的主管部門,有的甚至是經(jīng)營(yíng)企業(yè)的股東。政企合一的規(guī)制體制使得經(jīng)營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)不清晰,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。部門內(nèi)企業(yè)與部門外企業(yè)在進(jìn)入市場(chǎng)、發(fā)展經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)等方面發(fā)生矛盾時(shí),主管部門的政府機(jī)構(gòu)難以做出客觀、公正的裁判。同時(shí),由于社會(huì)監(jiān)督的缺失,政府部門在規(guī)制過程中更容易侵害消費(fèi)者利益,制定有利于本部門的政策。王俊豪教授曾經(jīng)對(duì)我國壟斷性產(chǎn)業(yè)政府管制體制的主要特征作了以下總結(jié):

3、我國目前的政府規(guī)制體制無論在規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)置上,還是在規(guī)制方式的選擇上,都表現(xiàn)出了與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求不相符合的特點(diǎn)。規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制企業(yè)關(guān)系過于親密,甚至規(guī)制機(jī)構(gòu)被規(guī)制企業(yè)所“俘虜”,形成牢固的利益共同體,規(guī)制者通過尋租獲得利益,被規(guī)制者通過交納租金而繞開必要的規(guī)制,致使政企不分,嚴(yán)重削弱了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自發(fā)調(diào)節(jié)作用,極大的削弱了市場(chǎng)對(duì)資源的配置效率。規(guī)制方式不規(guī)范,傳統(tǒng)的行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的形式?jīng)]有改變,缺乏社會(huì)中介組織對(duì)政府規(guī)制行為的監(jiān)督,造成規(guī)制過程中的行政壟斷,致使社會(huì)福利的凈損失。總之,我國現(xiàn)階段政府規(guī)制還存在著不盡人意的地方,需要進(jìn)一步的改革和調(diào)整,以更好的促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善。

四、我國現(xiàn)階段政府規(guī)制改革的現(xiàn)實(shí)選擇

改革開放 30年以來,我國經(jīng)濟(jì)體制改革取得了舉世矚目的成就,經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度令世界刮目。但是,短期的成效并不能標(biāo)志改革的完成,更不能竊談成功。改革的過程是除舊布新的過程,新事物的成長(zhǎng)和壯大需要時(shí)間的補(bǔ)養(yǎng),舊事物的退卻和滅亡更是需要時(shí)間的洗刷。新舊接替,社會(huì)轉(zhuǎn)型,是我國現(xiàn)階段最大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)和國情。轉(zhuǎn)型期政府對(duì)企業(yè)行為的規(guī)制,既表現(xiàn)為一種放松規(guī)制的過程,也表現(xiàn)為一種強(qiáng)化規(guī)制的過程。但在現(xiàn)實(shí)中,政府規(guī)制既存在著越位的情形,也存在著缺位的情形,必須對(duì)政府規(guī)制進(jìn)行改革?！?〕西方社會(huì)自 1929年大危機(jī)以來,普遍加強(qiáng)了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)和控制,政府規(guī)制的規(guī)模也是前所未有,尤其是以羅斯福新政為代表的美國式的政府規(guī)制改革,使得美國從經(jīng)濟(jì)危機(jī)的泥濘沼澤中擺脫出來,實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的迅速復(fù)興,加強(qiáng)政府規(guī)制的凱恩斯主義主張也風(fēng)靡資本主義世界近半個(gè)世紀(jì)之久。然而,自上世紀(jì)70年代中期開始,資本主義世界的經(jīng)濟(jì)狀況又出現(xiàn)了低迷,過度的政府規(guī)制遏制了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),降低了資源配置的效率,主張放松規(guī)制、激發(fā)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的呼聲又高了起來。我國政府規(guī)制的改革既要吸收西方規(guī)制改革過程中的成功經(jīng)驗(yàn),又要立足社會(huì)轉(zhuǎn)型期的基本國情。

首先,要改革規(guī)制機(jī)構(gòu)設(shè)置,優(yōu)化規(guī)制體制。我國現(xiàn)有的針對(duì)諸如電信、鐵路、航空、煤氣以及自來水等自然壟斷行業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)大多存在著政企不分、政資不分、產(chǎn)權(quán)不明的弊端,并且,規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者過從緊密,甚至被其所“擄獲”,在規(guī)制政策方面明顯偏向既得利益集團(tuán),固化了行政壟斷,加劇了政府失靈,降低了市場(chǎng)效率。要改變這些弊端,就要對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制體制進(jìn)行改革,優(yōu)化規(guī)制機(jī)構(gòu)配置,規(guī)范或取消各種機(jī)構(gòu)的立法資格,建立各種利益集團(tuán)代表正式參與的公開透明的規(guī)定和制度。徹底破除部門、地區(qū)之間依靠制定政策法規(guī)維護(hù)部門利益的行為。同時(shí),調(diào)整各級(jí)政府機(jī)關(guān)審批權(quán)限,并向許可證制度開刀?？煽紤]在國家經(jīng)貿(mào)委、國家工商局、國內(nèi)貿(mào)易部及社會(huì)中介組織的基礎(chǔ)上,制定相應(yīng)的法律,組建更加獨(dú)立的反壟斷機(jī)構(gòu),改變以往規(guī)制體制中規(guī)制者與被規(guī)制者一家的現(xiàn)象,彌補(bǔ)規(guī)制體制中的社會(huì)監(jiān)督缺失環(huán)節(jié)。培育和發(fā)展社會(huì)中介組織和第三部門,利用他們既是政府信息的傳導(dǎo)者,又是市場(chǎng)關(guān)系的維護(hù)者的雙重身份,監(jiān)督政府規(guī)制過程。由于制度是確定社會(huì)所能接受的個(gè)人和集團(tuán)行為的集體規(guī)則,它們是雙重預(yù)期的集合?！?0〕是制度安排或者規(guī)則安排形成了社會(huì)秩序,并使它運(yùn)轉(zhuǎn)和生存。經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亦是一樣,只有以制度的形式將政府規(guī)制機(jī)構(gòu)和體制改革的成果固定下來,規(guī)范其規(guī)制行為,政府規(guī)制的改革方能成功。

其次,創(chuàng)新政府規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為。規(guī)制方式雖然只是政府規(guī)制的工具選擇,但是,對(duì)其改革的必要性卻與規(guī)制機(jī)構(gòu)改革的必要性同等重要。規(guī)制的最終目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)總體福利與被規(guī)制企業(yè)的利潤(rùn)之間的協(xié)調(diào),既要提高被規(guī)制企業(yè)的效率,增加被規(guī)制企業(yè)的利潤(rùn),又要防止被規(guī)制企業(yè)過分的擠占或者吞噬消費(fèi)者的福利。我國現(xiàn)階段的政府規(guī)制方式中,價(jià)格規(guī)制是經(jīng)濟(jì)規(guī)制的重要方式之一?，F(xiàn)行的自然壟斷行業(yè)的價(jià)格均由政府機(jī)構(gòu)直接制定或者批準(zhǔn),這種定價(jià)方式是以企業(yè)自行上報(bào)的成本及該行業(yè)主管部門提出的調(diào)價(jià)方式為依據(jù),缺乏科學(xué)的成本預(yù)測(cè)及核算,不規(guī)范性顯露無遺。價(jià)格部門無法控制與價(jià)格變動(dòng)的相關(guān)因素,不參與市場(chǎng)準(zhǔn)入、需求管理及運(yùn)行成本的監(jiān)控,管理部門與企業(yè)間信息嚴(yán)重不對(duì)等,導(dǎo)致自然壟斷行業(yè)定價(jià)存在著隨意性大的問題?！?1〕因此,應(yīng)該創(chuàng)新價(jià)格規(guī)制方式,一方面,將企業(yè)推向市場(chǎng),利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的方式確定企業(yè)的定價(jià)機(jī)制;另一方面,建立、完善并推廣價(jià)格聽證制度,增加企業(yè)定價(jià)機(jī)制的透明程度,平衡經(jīng)濟(jì)性規(guī)制方式與社會(huì)性規(guī)制方式,改革企業(yè)的進(jìn)入、投資及推出規(guī)制,對(duì)國有企業(yè)和非國有企業(yè)一視同仁,通過行政審核、營(yíng)業(yè)牌照拍賣等多種方式,提高進(jìn)入規(guī)制的效率。

總之,政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制所不能缺少的兩個(gè)方面。由自由放任下的弱勢(shì)政府,到危機(jī)形勢(shì)下的強(qiáng)力干預(yù),再到效率低下的放松規(guī)制,政府規(guī)制經(jīng)歷了無數(shù)次的反復(fù)與考量,日益規(guī)范并成熟。我國自上世紀(jì) 80年代初期的經(jīng)濟(jì)改革以來,對(duì)政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題的探討從來就沒有停止過?？傮w而言,我國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是在逐漸淡化計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的園囿的過程中誕生的,政府對(duì)企業(yè)的規(guī)范和制約基本上屬于解制和松綁的過程。但是,對(duì)于自然壟斷行業(yè)的政府規(guī)制仍然是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的重點(diǎn)。為了建立成熟完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的健康有序發(fā)展,政府規(guī)制改革仍然需要深化。一方面,要改革規(guī)制機(jī)構(gòu),優(yōu)化規(guī)制體制;另一方面,要?jiǎng)?chuàng)新規(guī)制方式,規(guī)范規(guī)制行為,在吸取西方政府規(guī)制改革的成功經(jīng)驗(yàn)的同時(shí),結(jié)合我國轉(zhuǎn)型期的經(jīng)濟(jì)實(shí)際,深化改革,實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

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F014.31

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1004—0633(2011)01—049—06

2010—11—21

曹永森,清華大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)專業(yè)博士研究生,江蘇行政學(xué)院公共管理教研部講師,主要從事政府規(guī)制研究。 北京 100084

(本文責(zé)任編輯 王云川)