沈 皎

（海寧市土地收儲中心，浙江 嘉興 314400）

浙江海寧市節(jié)約集約利用建設(shè)用地探析

沈 皎

（海寧市土地收儲中心，浙江 嘉興 314400）

近年來，浙江海寧人均耕地減少，土地供需矛盾十分突出。針對其現(xiàn)有國有建設(shè)用地供應(yīng)及批后監(jiān)管情況，通過分析其土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、國土部門監(jiān)管較弱、個別行業(yè)發(fā)展規(guī)模過快等存在問題，提出進行節(jié)約集約用地目標責(zé)任制考核、抓源頭嚴把建設(shè)用地第一關(guān)、注重內(nèi)部挖潛盤活存量等五項措施，以及調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)、建立土地證驗證制度、實行信息互聯(lián)共享等建議。

國有建設(shè)用地；節(jié)約集約利用

近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，海寧市在長三角區(qū)域的區(qū)位優(yōu)勢持續(xù)顯現(xiàn)，已經(jīng)被列為杭州經(jīng)濟都市圈緊密層之一，滬杭高鐵通車，“十二五”期間嘉紹高速、滬乍高速鐵路、錢江二通道通車等，使得海寧區(qū)域交通區(qū)位優(yōu)勢明顯，促進了城市發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，提高了區(qū)域內(nèi)的土地增加值。

然而，海寧市地處浙江省北部，土地面積700.5平方公里，現(xiàn)有耕地50萬畝，總?cè)丝?6萬人，全市人均耕地只有0.76畝，境內(nèi)無山無坡，有海無涂，沒有可以開發(fā)利用的其他土地資源，土地供需矛盾十分突出。如何利用有限的土地資源保持經(jīng)濟穩(wěn)步增長，有效提高建設(shè)用地的節(jié)約集約利用是一個新的突破方向。

一、近3年國有建設(shè)用地供應(yīng)和批后監(jiān)管情況

2007-2010年3年內(nèi)，海寧市國有建設(shè)用地供應(yīng)及監(jiān)管情況如下。

1.國有建設(shè)用地供應(yīng)現(xiàn)狀。近3年，海寧市國有建設(shè)用地供應(yīng)總量為929宗，總面積為2676.05公頃，與前3年相比增長了89.4%。從土地用途來看，工礦倉儲用地、交通運輸用地、住宅用地占據(jù)海寧市國有建設(shè)用地供應(yīng)總量的前3位，與前3年相比呈逐漸上升趨勢。其中工礦倉儲用地585宗、1319.65公頃，占全部用地的49.3%；交通運輸用地7宗、638.96公頃，占全部用地的23.9%；住宅用地137宗、418.69公頃，占全部用地的15.3%。其次，商服用地、公共管理與公共服務(wù)用地分別占全部用地的5.3%和5.8%。而住宅用地中的保障房用地、經(jīng)濟適用房用地、廉租房用地和安置房用地相對較少，僅占3.5%。

2.批后監(jiān)管情況。2007年以來，海寧市按供地出讓合同和劃撥決定書約定，應(yīng)開工項目有672宗，實際開工為636宗，開工率為94.6%；應(yīng)竣工項目有268宗，實際竣工為224宗，竣工率為83.9%，開、竣工率均高于全省平均水平。2010年已處置現(xiàn)狀閑置土地64宗，面積153.63公頃，宗地處置率98.5%，面積處置率99.8%。其中：（1）經(jīng)督促29宗、74.44公頃已全面開工建設(shè)；（2）對10宗閑置土地實施收回，收回16.27公頃；（3）對5宗閑置土地收取閑置費1783萬元后重新約定開竣工時間；（4）對因政府原因造成閑置的17宗土地、47.66公頃辦理建設(shè)延期；（5）其余3宗閑置土地、8.75公頃按照批準的處置方案進行跟蹤管理。

二、土地供應(yīng)、監(jiān)管及利用方面存在的問題

分析海寧市國有建設(shè)用地的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)存在以下問題。

1.土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)不甚合理。從近3年國有建設(shè)用地供應(yīng)情況看，工礦倉儲用地占供應(yīng)總量的49.3%，交通運輸用地占供應(yīng)總量的23.9%，普通商品住房用地占供應(yīng)總量的11.8%，安置房用地為占供應(yīng)總量的3.3%，經(jīng)濟適用房用地占供應(yīng)總量的0.2%，廉租房用地和保障房用地為零，用于民生方面的建設(shè)用地相對較少。（表1）

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2.國土部門的長期監(jiān)管較弱。海寧市現(xiàn)有的土地證發(fā)證程序為：土地受讓人取得土地使用權(quán)后初始登記，其有效期限為出讓合同約定的建設(shè)期限，等出讓宗地建設(shè)完成并通過復(fù)核驗收，再換發(fā)正式土地證，土地證的有效期限為合同約定的出讓年限。這樣的發(fā)證程序只能對建設(shè)中的出讓宗地起到短期監(jiān)管，而一旦受讓人取得正式土地證后，國土部門的長期監(jiān)管卻趨向削弱。因此，有必要建立土地證驗證制度。

3.個別行業(yè)發(fā)展規(guī)模過快過大。截至2010年底，海寧市有規(guī)模以上皮革企業(yè)183家，經(jīng)編企業(yè)235家，家紡企業(yè)222家，分別比2006年增長37.6%、72.3%和55.2%。從投入來看，3年來皮革、經(jīng)編和家紡行業(yè)分別完成工業(yè)生產(chǎn)性投資為19.96億元、37.35億元和32.67億元。相同行業(yè)的發(fā)展速度過快，占用土地資源過多，影響了其他建設(shè)用地的供應(yīng)和保障。

三、提高建設(shè)用地節(jié)約集約利用的具體措施

大力促進節(jié)約集約用地，走出一條建設(shè)占地少、利用效率高的土地利用新路子，對海寧市來說具有重要意義。為此，特建議采取以下具體措施。

1.進行節(jié)約集約用地目標責(zé)任制考核。對全市各鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)從提高土地集約利用水平、閑置土地處置率、存量土地盤活、復(fù)核驗收率、年度供地率和凈地交付、農(nóng)村集體土地集約利用6個方面工作進行考評（不包括抵押融資地塊），市財政從土地出讓金凈收益中提取建立節(jié)約集約用地專項獎勵基金，對考核優(yōu)秀的鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)予以獎勵，充分調(diào)動基層部門節(jié)約集約用地工作的積極性和創(chuàng)造性。

2.從源頭抓起，嚴把建設(shè)用地第一關(guān)。土地出讓方案實行由市長召集， 國土、規(guī)劃、發(fā)改、經(jīng)貿(mào)、環(huán)保、水利、財政、監(jiān)察等部門參加，對出讓方案進行聯(lián)合審查。除了常規(guī)內(nèi)容審查以外，還重點對項目的節(jié)能減排、節(jié)約集約、環(huán)保以及項目周邊規(guī)劃等情況進行審查，從源頭上淘汰“三高一低”項目，引導(dǎo)有限的建設(shè)用地用在結(jié)構(gòu)優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)優(yōu)化、產(chǎn)值優(yōu)化的項目上。

3.注重內(nèi)部挖潛，盤活存量土地。針對全市所有新供地的工業(yè)項目建設(shè)容積率至少在省定容積率標準上再增加0.2，容積率提高0.2個百分點，每年相當于折算增加了一年上級下達的新增建設(shè)用地指標。同時加速盤活企業(yè)低效用地，出臺政策激勵工業(yè)企業(yè)節(jié)地挖潛拓空間，鼓勵其利用現(xiàn)有廠房、土地騰出空間開展技術(shù)改造，通過廠房改建、加層或利用地下空間擴大生產(chǎn)性用房建筑面積；并制定調(diào)整工業(yè)企業(yè)用地結(jié)構(gòu)實施辦法，建立落后產(chǎn)能退出機制，通過鼓勵關(guān)停并轉(zhuǎn)等多渠道、多形式加快處置落后產(chǎn)能用地，實施“騰籠換鳥”和“退二進三”，提升土地利用價值。

4.加強批后監(jiān)管，清查閑置土地。一方面從近幾年下達的年度新增建設(shè)用地指標看，可用的建設(shè)用地持續(xù)減少；而另一方面從已供地的在建項目看，存在著建設(shè)進度緩慢、甚至供而不用造成土地閑置等現(xiàn)象。為此，全市國土系統(tǒng)利用浙江省建設(shè)用地供應(yīng)動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)（PDA），強調(diào)責(zé)任下移、一線監(jiān)管。在供地后，隨之建立建設(shè)項目跟蹤管理卡，利用PDA和現(xiàn)場巡查掌握第一手資料，及時發(fā)放建設(shè)項目開、竣工通知書。對幾經(jīng)敦促仍不能開工而造成閑置的土地進行實地踏勘，實地分析原因，經(jīng)PDA錄入系統(tǒng)重點監(jiān)管，同時由鎮(zhèn)（街道）、開發(fā)區(qū)會同國土局、規(guī)劃局、經(jīng)貿(mào)局等部門制定閑置土地處置方案并報市政府批準后實施。

5.嚴厲查處違法違規(guī)用地。市委、市政府建立查處違法違規(guī)用地聯(lián)席會議制度，統(tǒng)一部署、檢查工作落實情況。全市建立違法違規(guī)案件首查責(zé)任制和聯(lián)合執(zhí)法工作機制，實行鎮(zhèn)（街道、管委會）屬地管理，上下聯(lián)動，國土資源、規(guī)劃建設(shè)、電力、工商、公安、法院等部門加強配合，切實加強動態(tài)巡查和聯(lián)合執(zhí)法，做到發(fā)現(xiàn)一處、查處一起、拆除一處，有效遏制土地違法行為。

四、走出土地利用新路子的建議

海寧市有關(guān)部門在針對當前土地利用現(xiàn)狀，采取具體應(yīng)對措施的同時，要走出一條土地利用新路子，建議從以下幾方面著手。

1.保重點促民生，調(diào)整土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。在國務(wù)院堅決遏制房價過快上漲的嚴厲政策下，增加保障房用地的有效供給是民生所在。在上級下達的新增建設(shè)用地指標逐漸減少的前提下，按輕重緩急優(yōu)先安排公共管理與公共服務(wù)用地以及保障房用地。土地供應(yīng)的結(jié)構(gòu)是否合理統(tǒng)領(lǐng)著一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，要著眼長期，保重點促民生，逐步調(diào)整，做到科學(xué)合理。

2.建立土地證驗證制度。驗證制度可以每3年或者5年實行1次，主要內(nèi)容：一是宗地的范圍和面積，其用于檢查受讓人有無違規(guī)搭建和有否改變土地用途等現(xiàn)象；二是受讓人的土地利用率，其用于檢查受讓人是否因一段時間的營運已經(jīng)滿足生產(chǎn)需要而存在可以開發(fā)的土地或空置的廠房，有利于進一步摸清家底，節(jié)約集約利用土地；三是受讓宗地的畝產(chǎn)效益，根據(jù)受讓人3年或5年的財務(wù)報表，核算畝產(chǎn)，對于畝產(chǎn)低的甚至負的，鼓勵受讓人進行產(chǎn)業(yè)升級換代，瀕臨倒閉的鼓勵受讓人退地并由政府收回重新組織出讓。

3.建立地區(qū)行業(yè)總規(guī)模限制制度。皮革、經(jīng)編、家紡、太陽能作為海寧的特色產(chǎn)業(yè)，引領(lǐng)著海寧經(jīng)濟快速發(fā)展，但其如果一哄而上，超過市場需求量，必定會拖垮整個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而浪費土地資源。當一個行業(yè)的規(guī)模達到一定程度時，應(yīng)限制該行業(yè)的新增速度，引導(dǎo)企業(yè)向高新技術(shù)方向科學(xué)發(fā)展。

4.利用科學(xué)手段，實行信息互聯(lián)和共享?，F(xiàn)階段一個企業(yè)“買地→建造廠房→項目竣工→投產(chǎn)”， 每個階段都建立了獨立的臺賬和信息記錄，而各部門的信息都是獨立的，沒有實現(xiàn)信息資源共享。國土、經(jīng)貿(mào)、發(fā)改、建設(shè)規(guī)劃、財稅、環(huán)保等政府部門如果能對同一個項目建立一套完整的信息互聯(lián)系統(tǒng)，有利于及時掌握企業(yè)的動態(tài)信息，便于及時監(jiān)管。如果企業(yè)申請擴大規(guī)模再次用地，國土部門可以依據(jù)財稅等部門的數(shù)據(jù)做出正確決策，有利于土地資源節(jié)約集約管理。

10.3969/j.issn.1674-8905.2011.10.018

施越霞）