我國農(nóng)村社會保障制度相比城鎮(zhèn)建立時間晚，發(fā)展基礎(chǔ)弱，保障項目不全，與城鎮(zhèn)社會保障制度在保障內(nèi)容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。應(yīng)充分發(fā)揮政府的作用，加大對農(nóng)村社會保障的財政支持力度，建立長效籌資機制，加快配套設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度，以此減少農(nóng)村社會保障的諸多不均衡。
　　
　　我國農(nóng)村社會保障制度的建立可以追溯到20世紀50年代，這一時期的農(nóng)村社會保障以集體經(jīng)濟為依托，主要包括五保供養(yǎng)制度和合作醫(yī)療制度。1978年后，由于農(nóng)村普遍實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，集體經(jīng)濟瓦解，原有的農(nóng)村社會保障已不復(fù)存在。但是，農(nóng)民作為我國人口最為龐大的群體，他們的社會保障問題不容忽視。
　　20世紀90年代，我國開始恢復(fù)重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度，完善農(nóng)村五保供養(yǎng)制度并探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。2003年起，各地開始新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度（以下簡稱新農(nóng)合）的試點，之后逐漸在全國推開。這一時期，五保供養(yǎng)制度也經(jīng)發(fā)展得以完善。2007年我國建立起農(nóng)村最低生活保障制度，而1992年開始試點的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的探索卻陷入困境。2009年，國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》，我國開始新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度（以下簡稱新農(nóng)保）的試點，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保人數(shù)大幅上升。
　　農(nóng)民社會保障問題的認識誤區(qū)
　　20世紀90年代在長江三角洲地區(qū)流行的一種解決農(nóng)民社會保障問題的作法是土地換社保，即農(nóng)民以耕地、林地等換取社會保障，后來在其他地區(qū)逐步推廣，但實際上這一作法存在很多問題。農(nóng)民交出土地所換取的社會保障權(quán)利主要是養(yǎng)老和醫(yī)療方面的保障，保障項目少，且待遇水平低于城鎮(zhèn)職工。同時，一些地方在推行“土地換社?！敝校捎谲O交保費數(shù)額偏高，農(nóng)民把土地補償款的大部分甚至全部都交付保費，其近期生活直接面臨很大困難①，尤其是在城市找不到工作的失地農(nóng)民面臨的生活壓力更為突出，因而土地換社保的實際保障作用有限。
　　另一方面，在土地補償過程中的不規(guī)范、不透明現(xiàn)象普遍存在。一些地方政府以非市場化的低價收購農(nóng)民的土地，再以高價賣出土地從中牟利，造成了土地資源的濫用。
　　中國農(nóng)村社會保障不均衡發(fā)展現(xiàn)狀分析
　　目前我國農(nóng)村社會保障存在不均衡發(fā)展的現(xiàn)狀，即農(nóng)村與城鎮(zhèn)的社會保障不均衡發(fā)展、不同地區(qū)之間的農(nóng)村社會保障不均衡發(fā)展和農(nóng)村不同社會保障項目之間的不均衡發(fā)展。
　　相比城鎮(zhèn)社會保障制度，我國農(nóng)村社會保障制度建立時間晚、發(fā)展基礎(chǔ)弱、保障項目不全，與城鎮(zhèn)社會保障制度在保障內(nèi)容及覆蓋面和待遇水平方面均有較大差距。農(nóng)村在近幾年才建立起包括新農(nóng)保、新農(nóng)合與社會救助的社會保障體系，社會福利等方面的內(nèi)容仍然缺失，已有的保障項目待遇水平低、保障作用有限，而且新農(nóng)保和新農(nóng)合都是采取自愿參加的原則，缺乏強制性。
　　不同地區(qū)之間的農(nóng)村社會保障也存在不均衡發(fā)展的問題。東部地區(qū)經(jīng)濟較為發(fā)達，城鎮(zhèn)化進程快，農(nóng)村社會保障的待遇水平相對較高，一些地區(qū)正在探索社會保障的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；而中西部地區(qū)農(nóng)村社會保障的水平還比較低，與東部地區(qū)存在差距。這種差距固然與地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)有關(guān)，同時也是國家政策導(dǎo)致的。例如，新農(nóng)保在建立之初就允許各地在中央確立的繳費檔次、基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準之上，根據(jù)實際情況適當提高標準，盡管這是適應(yīng)各地不同的情況制定的措施，但客觀上導(dǎo)致了新農(nóng)保在地區(qū)之間的發(fā)展不均衡。
　　新農(nóng)合自2003年重建以來，經(jīng)過幾年的發(fā)展完善，覆蓋面和保障水平都有很大提高。農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險則還處于起步階段，盡管發(fā)展速度快，但由于建立時間短，制度本身還存在一些不完善之處，覆蓋面比較小。另外，在農(nóng)村，除了已經(jīng)建立的新農(nóng)保、新農(nóng)合、社會救助制度，其他諸如失業(yè)保險、工傷保險、農(nóng)村社會福利等項目至今仍是空白。
　　農(nóng)民社會保障問題的解決思路和對策
　　首先，充分發(fā)揮政府的作用，加大對農(nóng)村社會保障的財政支持力度。目前實施的新農(nóng)保與新農(nóng)合，都體現(xiàn)了政府責(zé)任，但是財政投入仍然很低。就新農(nóng)保而言，全年660元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金保障農(nóng)民生活的作用十分有限，而且年滿60周歲的老人不用繳費就可以按月領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金的待遇是有條件的。對于這些由于子女不參保而導(dǎo)致生活缺乏保障的老年人，政府也應(yīng)承擔(dān)起支付其基礎(chǔ)養(yǎng)老金的責(zé)任。在農(nóng)村社會救助中，資金有限的問題也需要政府財政支持加以解決。此外，農(nóng)村衛(wèi)生醫(yī)療條件、養(yǎng)老資源條件差，這些都限制了農(nóng)村社會保障作用的發(fā)揮，因此除提高政府的籌資比重和社保待遇標準之外，政府還需要加大對農(nóng)村診所、衛(wèi)生院、養(yǎng)老院等基礎(chǔ)設(shè)施的投入和人才隊伍的培養(yǎng)，使農(nóng)民得到切實的保障。
　　其次，改農(nóng)村社會保障的自愿參保為強制參保。農(nóng)民本身收入不高，再加之短視心理，許多年輕人或身體健康的人群傾向于不參加社會保險，這減少了社會保障的基金積累，縮小了社會保3etfBqfkPmV+YEm2CpLqJg==障分散風(fēng)險的范圍。另外，農(nóng)村的低收入人群無力參保，自愿參保的原則使這部分最需要保障的人群喪失了社會保障權(quán)利。因此，需要盡快改變自愿參保的規(guī)定，變自愿參保為強制參保。與此同時，對由于低收入而無力參保的人群進行補貼，資助其參保，確保人人享受有保障的生活。
　　第三，建立農(nóng)村社會保障長效增長的籌資機制。目前新農(nóng)保與新農(nóng)合的籌資機制都包括個人繳費、集體補助和政府補貼三部分。其中集體補助部分，在已有政策中并未明確規(guī)定，加之許多地區(qū)的農(nóng)村集體經(jīng)濟不發(fā)達，對于農(nóng)村社會保障的集體補助很難落實。農(nóng)村社會保障的籌資主要來源于政府補貼和個人繳費，政府補貼又包括地方政府的補貼和中央政府的補貼。需要建立有效的機制，保證資金來源的穩(wěn)定。
　　第四，加快農(nóng)村社會保障的配套設(shè)施建設(shè)，提高經(jīng)辦管理水平。農(nóng)村社會保障的基礎(chǔ)設(shè)施短缺、經(jīng)辦管理水平低下是制約農(nóng)村社會保障制度發(fā)展的瓶頸。突破這一瓶頸需要動員各方力量積極參與。一方面加大政府對農(nóng)村養(yǎng)老、衛(wèi)生資源的投入，保證管理人員經(jīng)費和日常工作經(jīng)費；另一方面鼓勵民間力量參與農(nóng)村社會保障基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)養(yǎng)老院等機構(gòu)的建設(shè)上吸引民間資本和慈善組織捐款。在提高農(nóng)村社會保障的經(jīng)辦管理水平方面需要培養(yǎng)社會保障專業(yè)管理人才隊伍，鼓勵優(yōu)秀人才到農(nóng)村服務(wù)，對自愿到農(nóng)村服務(wù)的社會保障管理經(jīng)辦人員給予一定的物質(zhì)獎勵和精神支持。
　　最后，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障制度。要針對城鄉(xiāng)的不同特點和發(fā)展層次，統(tǒng)籌規(guī)劃城鄉(xiāng)社會保障制度的發(fā)展。由于經(jīng)濟基礎(chǔ)的不同，現(xiàn)階段不要求城鄉(xiāng)的社會保障待遇水平一致，而是需要加大對農(nóng)村社會保障的支持力度，擴大農(nóng)村的社會保障的覆蓋面，提高待遇水平，盡量縮小與城鎮(zhèn)的差距，進行制度統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一管理，提高統(tǒng)籌層次。
　　增加農(nóng)村社會保障財政投入的必要性
　　我國加入WTO時在農(nóng)業(yè)方面做出了很多承諾，包括市場開放、國內(nèi)的農(nóng)業(yè)政策、出口和動植物的衛(wèi)生檢疫②，其中許多承諾對于國內(nèi)的農(nóng)業(yè)發(fā)展形成挑戰(zhàn)。
　　在市場準入方面，入世后我國已失去所有農(nóng)產(chǎn)品的非關(guān)稅手段，國內(nèi)市場僅剩關(guān)稅這個唯一的保護措施③。但在關(guān)稅削減上，我國承諾加入WTO后10年內(nèi)我國農(nóng)產(chǎn)品關(guān)稅平均水平削減22.1%，雖然高于發(fā)達的WTO成員國，但卻低于大部分發(fā)展中的成員國，這同樣不利于我國農(nóng)業(yè)的貿(mào)易保護④。在國內(nèi)支持方面，中國在加入WTO協(xié)定中已經(jīng)明確承諾，中國農(nóng)業(yè)補貼僅僅能夠利用特定基期農(nóng)業(yè)產(chǎn)值8.5%的微量允許⑤。我國也已承諾不再使用農(nóng)產(chǎn)品出口補貼。中國目前的補貼政策還沒有突破WTO規(guī)則范圍，仍然符合微量允許標準，但與歐美國家的農(nóng)業(yè)支持水平相比已是相去甚遠。因此，我們可以考慮通過加大政府財政對農(nóng)民社會保障財政投入的方式，間接地突破這種限制，以保證農(nóng)民的利益。
　　另一方面，中國外向型發(fā)展戰(zhàn)略目前面臨嚴重困境，擴大內(nèi)需已經(jīng)成為共識。而擴大內(nèi)需，必然要重視農(nóng)村這個中國最大的潛在市場。目前農(nóng)民收入嚴重偏低，制約了農(nóng)村市場的發(fā)展。政府擴大內(nèi)需的重要途徑就在于提高農(nóng)民實際收入，提高農(nóng)民的實際購買能力。農(nóng)民社會保障水平的提高對于實現(xiàn)這個目標具有重要意義。（作者分別為中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障研究所博士研究生，副教授、博導(dǎo)）
　　
　　注釋
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　?、艹虈鴱姡骸癢TO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》簡介”，http://www.drcnet.com.cn/DRCNet.Channel.Web/expert/showdoc.asp?doc_id=126830。
　?、荨敖?jīng)濟觀察：中國將在WTO框架下大幅增加農(nóng)業(yè)補貼”，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009-02/02/content_10752205_1.htm。