【摘要】我國(guó)基金規(guī)范只是零星分散于法律規(guī)范中，已經(jīng)不能滿足對(duì)基金法律監(jiān)管的要求。基金的投資目標(biāo)、投資策略、責(zé)任制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等一系列的問題都應(yīng)以法律的形式加以明確。尤其是基金的治理結(jié)構(gòu)、透明度問題也是法律規(guī)定的重點(diǎn)問題。這樣，既有助于我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的健康發(fā)展，也有助于在國(guó)際金融體系中發(fā)揮更大作用。
　　【關(guān)鍵詞】主權(quán)財(cái)富基金 法律監(jiān)管 中投 圣地亞哥原則
　　
　　近年來，在國(guó)際資本市場(chǎng)活躍著一支重要力量——主權(quán)財(cái)富基金（Sovereign Wealth Funds）。截至2008年，全球約40多個(gè)國(guó)家建立了主權(quán)財(cái)富基金，管理資產(chǎn)高達(dá)3.9萬億美元。2008年4月，主權(quán)財(cái)富基金的代表在國(guó)際貨幣基金組織召集下舉行會(huì)議，各主權(quán)財(cái)富基金、投資東道國(guó)以及來自經(jīng)合組織和歐洲委員會(huì)的代表參與，正式成立主權(quán)財(cái)富基金國(guó)際工作組（International Working Group of Sovereign Wealth Funds，以下簡(jiǎn)稱“工作組”）。工作組在2008年10月提出一套主權(quán)財(cái)富基金自愿遵守的“公認(rèn)的準(zhǔn)則與實(shí)踐”（The Generally Accepted Principles and Practices以下簡(jiǎn)稱GAPP），即最終形成的“圣地亞哥原則”（Santiago Principles）。盡管文件不是條約，具有軟法的性質(zhì)，但原則更具有國(guó)際影響力，對(duì)于基金母國(guó)和東道國(guó)的相關(guān)立法具有指導(dǎo)意義，成為在國(guó)際實(shí)踐中基金運(yùn)作的準(zhǔn)則。
　　我國(guó)也是工作組的成員國(guó)之一，我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金成立不久，相關(guān)立法還處于缺位狀態(tài)，原則對(duì)我國(guó)的相關(guān)立法具有重要借鑒意義。以原則為基礎(chǔ)制定、完善相關(guān)法律有益于我國(guó)對(duì)主權(quán)財(cái)富基金的法律規(guī)制符合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，也是未來發(fā)展趨勢(shì)。
　　主權(quán)財(cái)富基金法律基礎(chǔ)
　　目前國(guó)際上主權(quán)財(cái)富基金有三種法律框架形式。第一種是成立單獨(dú)的法律實(shí)體，具有獨(dú)立的行為能力，受制于特定的制定法；第二種是國(guó)有企業(yè)形式，例如我國(guó)；第三種是組成一個(gè)基金池，并不成立單獨(dú)的法律實(shí)體，隸屬于政府或中央銀行。無論哪種形式，其法律框架必須是正當(dāng)?shù)?，能夠確保它本身和交易的合法性。基金從事國(guó)際投資活動(dòng)，首先應(yīng)當(dāng)保證它在母國(guó)的合法性。中國(guó)投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱中投公司）成立于2007年9月29日，是依照《中華人民共和國(guó)公司法》（以下簡(jiǎn)稱《公司法》）設(shè)立的從事外匯資金投資管理業(yè)務(wù)的國(guó)有獨(dú)資公司。中國(guó)財(cái)政部通過發(fā)行特別國(guó)債的方式籌集1.55萬億元人民幣，購(gòu)買了相當(dāng)于2000億美元等值外匯儲(chǔ)備作為中投公司的注冊(cè)資本金構(gòu)成。中投公司從建立到使用外匯都與現(xiàn)有法律規(guī)定存在一定的沖突與矛盾。
　　首先，國(guó)有獨(dú)資公司是由國(guó)家出資，注冊(cè)資本金構(gòu)成是國(guó)有資產(chǎn)，公司的資本金應(yīng)產(chǎn)生的是國(guó)有股權(quán)收益。而中投公司的資本金構(gòu)成完全由負(fù)債構(gòu)成，沒有自有資本金，這不符合現(xiàn)代公司對(duì)于資本金的要求。公司一般要求資本大于其負(fù)債，即使是負(fù)債大于自有資本的項(xiàng)目公司，也要求有一定的啟動(dòng)資金。除此之外，負(fù)債率較高的金融機(jī)構(gòu)，大多數(shù)國(guó)家會(huì)通過專門立法形式進(jìn)行規(guī)范。
　　其次，人民幣是不可自由兌換貨幣。我國(guó)《中國(guó)人民銀行法》以及《外匯管理?xiàng)l例》規(guī)定中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局負(fù)責(zé)管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家的外匯儲(chǔ)備，并未規(guī)定其他機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)、管理外匯的權(quán)力。公司法對(duì)國(guó)有獨(dú)資企業(yè)規(guī)定的過于簡(jiǎn)略，不足以滿足對(duì)特殊類型企業(yè)的規(guī)定。而且，其他法律也應(yīng)作出相應(yīng)的調(diào)整。
　　主權(quán)財(cái)富基金的治理結(jié)構(gòu)和責(zé)任保證
　　治理結(jié)構(gòu)。原則第6~9條規(guī)定，基金應(yīng)建立合理、有效的治理結(jié)構(gòu)，有明確的職能劃分，以便履行各自的職責(zé)以達(dá)到目標(biāo)?；鸬倪\(yùn)行必須是基于商業(yè)、經(jīng)濟(jì)利益，不受政治影響和干預(yù)。所有者制定基金目標(biāo)，任命管理實(shí)體，監(jiān)督基金運(yùn)行?；鹚姓哒畱?yīng)當(dāng)監(jiān)督基金運(yùn)營(yíng)?；疬\(yùn)營(yíng)獨(dú)立，不受政治影響干預(yù)。中投公司治理結(jié)構(gòu):中投公司董事會(huì)成員共11人，包括3名執(zhí)行董事、5名非執(zhí)行董事、1名職工董事以及2名獨(dú)立董事。5名非執(zhí)行董事分別來自中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部和國(guó)家外匯管理局5個(gè)部委。還有一個(gè)7人小組管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)公司的對(duì)外投資決策以及日常經(jīng)營(yíng)管理，公司的重大決定由董事會(huì)決定。中投公司的組織架構(gòu)由董事會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)、首席執(zhí)行官、監(jiān)事會(huì)組成。治理結(jié)構(gòu)涉及到我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的獨(dú)立性問題，如前所述，公司采取法人式模式，必須具備獨(dú)立性。但是，中投公司所有者和監(jiān)督者還不是很明晰，而且人員任命類似于行政機(jī)構(gòu)，不利于公司市場(chǎng)化運(yùn)作。中投公司目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家外匯的保值增值，要實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，首先要做到公司管理、運(yùn)作高效。公司實(shí)行外部管理，委托聘用專業(yè)化的投資管理人運(yùn)作，不失為提高效率的途徑。
　　責(zé)任制度?；鹱鳛榉巧鲜泄?，法律一般不需要公司公開相關(guān)信息，尤其是財(cái)務(wù)信息。但主權(quán)財(cái)富基金由于要撇清與政治的關(guān)系，讓投資國(guó)接受，須公開必要的信息。公開信息也有助于提高透明度，利于本國(guó)政府的監(jiān)督。但透明度也帶來一些負(fù)面后果，市場(chǎng)會(huì)出現(xiàn)“羊群效應(yīng)”，增加投資的成本。這需要基金在實(shí)踐中處理好兩者的平衡。中投公司成立時(shí)間不長(zhǎng)，經(jīng)驗(yàn)不足，透明度也較弱。隨著公司運(yùn)行成熟，透明度也會(huì)相應(yīng)提高。
　　誠(chéng)實(shí)經(jīng)營(yíng)的保證?；鹪跂|道國(guó)的經(jīng)營(yíng)符合東道國(guó)法規(guī)，遵循東道國(guó)對(duì)信息披露的要求?；鸬闹卫砑軜?gòu)、目標(biāo)和經(jīng)營(yíng)方式獨(dú)立于所有者，必須公開。基金的財(cái)務(wù)信息必須能夠顯示它的經(jīng)濟(jì)方向以便穩(wěn)定國(guó)際金融體系，被投資接受國(guó)信任。盡管在經(jīng)營(yíng)過程中主權(quán)財(cái)富基金應(yīng)當(dāng)完全與政治隔離，但是基金畢竟有國(guó)家、政府的成分，因此，對(duì)于主權(quán)財(cái)富及基金的管理者的道德標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)比其他基金管理人要求要高。多數(shù)國(guó)家基金在投資方向上，也有社會(huì)責(zé)任的要求。例如挪威主權(quán)財(cái)富基金專門監(jiān)督委員會(huì)監(jiān)督基金的投資方向，還規(guī)定基金不得投資于武器生產(chǎn)、破壞環(huán)境、涉及違反人權(quán)及貪污腐敗等公司。主權(quán)財(cái)富基金運(yùn)營(yíng)過程中也要求更高的道德標(biāo)準(zhǔn)。在處理與第三者的關(guān)系時(shí)也同樣不能摻雜政治成分。主權(quán)財(cái)富基金的規(guī)模在世界上的規(guī)模越來越大，它在金融市場(chǎng)的投資行為更容易引起國(guó)際金融市場(chǎng)的波動(dòng)，因此相關(guān)投資走向的披露也是從維護(hù)國(guó)際金融體系穩(wěn)定的角度考慮。主權(quán)財(cái)富基金不僅對(duì)接受國(guó)負(fù)有社會(huì)責(zé)任，對(duì)國(guó)際金融同樣也負(fù)有社會(huì)責(zé)任。我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金在實(shí)現(xiàn)外匯保值增值的同時(shí)，也要對(duì)基金的道德標(biāo)準(zhǔn)和社會(huì)責(zé)任作出規(guī)定。既要考慮到經(jīng)濟(jì)回報(bào)，也要考慮到基金的國(guó)際形象。
　　投資與風(fēng)險(xiǎn)管理模式
　　投資策略。原則18~21條規(guī)定，主權(quán)財(cái)富基金投資策略必須明確，基于恰當(dāng)資產(chǎn)管理原則的基礎(chǔ)上，符合所有者制定的既定目標(biāo)、風(fēng)險(xiǎn)容忍度和投資戰(zhàn)略。基金應(yīng)從經(jīng)濟(jì)和金融角度出發(fā)，符合基金投資目標(biāo)最大化風(fēng)險(xiǎn)投資回報(bào)?；鹪谂c私人實(shí)體競(jìng)爭(zhēng)中不應(yīng)當(dāng)利用政府的優(yōu)勢(shì)地位?；鹪谛惺构蓶|權(quán)時(shí)，應(yīng)符合投資目標(biāo)和保護(hù)投資價(jià)值，并公開它影響行使股東表決權(quán)的因素?；饢|道國(guó)對(duì)戰(zhàn)略型投資較為抵觸?；鸲嗤顿Y于東道國(guó)具有戰(zhàn)略意義的產(chǎn)業(yè)，如資源類行業(yè)、金融業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施等，加之缺乏透明度加深了東道國(guó)對(duì)于國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的擔(dān)憂，為此這些國(guó)家設(shè)置更為嚴(yán)格的審查程序，包括阻止對(duì)國(guó)家重要產(chǎn)業(yè)的收購(gòu)行為。原則也作出要求，基金投資決策如不是出于經(jīng)濟(jì)、金融考慮，必須公開。我國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金投資目標(biāo)定位是戰(zhàn)略性還是追求收益性還不是太清晰，為投資目標(biāo)而實(shí)施的投資策略可能就會(huì)出現(xiàn)偏差，因此在進(jìn)行投資組合時(shí)，也難以體現(xiàn)投資策略。加之我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的法人治理結(jié)構(gòu)獨(dú)立性不強(qiáng)，專業(yè)化程度不高，綜合因素導(dǎo)致投資失利。所以，首先應(yīng)完善基金的治理結(jié)構(gòu)，其次明確目標(biāo)定位，之后才能實(shí)施適當(dāng)?shù)耐顿Y策略。
　　風(fēng)險(xiǎn)管理和績(jī)效評(píng)定。原則22~23規(guī)定，基金應(yīng)有一個(gè)框架，確定、評(píng)估、管理面臨的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)明確的原則和標(biāo)準(zhǔn)，基金資產(chǎn)和投資業(yè)績(jī)應(yīng)當(dāng)被評(píng)定，報(bào)告給所有者。主權(quán)財(cái)富基金的風(fēng)險(xiǎn)管理也是對(duì)基金管理的重要環(huán)節(jié)?；鹬饕媾R四種風(fēng)險(xiǎn)，一是商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，包括市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即資本市場(chǎng)上利率、匯率、股票價(jià)格、商品價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)。信用風(fēng)險(xiǎn)，即發(fā)行人風(fēng)險(xiǎn)、交易對(duì)方的風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，以及流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；二是操作風(fēng)險(xiǎn)，包括人為造成的風(fēng)險(xiǎn)，例如缺乏能力和欺詐行為，運(yùn)營(yíng)持續(xù)性風(fēng)險(xiǎn)、流程風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)；三是法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，來自于基金設(shè)立國(guó)或接受國(guó)法規(guī)變化風(fēng)險(xiǎn)；四是信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)，基金可能出現(xiàn)負(fù)面公眾形象，會(huì)引起投資回報(bào)減少，訴訟成本增加，交易對(duì)手的損失，甚至損害母國(guó)的形象。國(guó)際上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)防范體系做得較為出色的是新加坡主權(quán)財(cái)富基金，其在投資決策時(shí)強(qiáng)調(diào)“風(fēng)險(xiǎn)否決”原則:只有與新的投資活動(dòng)有關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)得到充分認(rèn)識(shí)，確認(rèn)可以承受，并且具有衡量、評(píng)估、管理和控制這一風(fēng)險(xiǎn)能力的時(shí)候，才能做出投資的最終決策。淡馬錫公司將風(fēng)險(xiǎn)分為戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)與運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)來源進(jìn)行應(yīng)對(duì)。中投公司建立了包括執(zhí)行委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、首席風(fēng)險(xiǎn)官、風(fēng)險(xiǎn)管理部、法律合規(guī)部等部門在內(nèi)的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。從目前的投資業(yè)績(jī)看，現(xiàn)有的風(fēng)險(xiǎn)管理體制還不盡成功，專業(yè)化水平還有待提升，必須以治理結(jié)構(gòu)的完善為基礎(chǔ)。
　　我國(guó)基金規(guī)范只是零星分散于法律規(guī)范中，已經(jīng)不能滿足于對(duì)基金法律監(jiān)管的要求。要讓我國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金在世界經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮積極作用，必須建立完善相關(guān)法律監(jiān)管制度，而圣地亞哥原則為我國(guó)對(duì)基金的法律監(jiān)管提供了范本。鑒于我國(guó)的主權(quán)財(cái)富基金規(guī)模和特殊性適合專向立法，基金的投資目標(biāo)、投資策略、責(zé)任制度、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等一系列的問題都應(yīng)以法律的形式加以明確。尤其是基金的治理結(jié)構(gòu)、透明度問題也是法律規(guī)定的重點(diǎn)問題。這樣，既有助于我國(guó)主權(quán)財(cái)富基金的健康發(fā)展，也有助于在國(guó)際金融體系中發(fā)揮更大作用。（作者為西安科技大學(xué)人文學(xué)院副教授）