刑忠義

（黑龍江省綏化市北林區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)辦，黑龍江 綏化152000）

引言。水是基礎(chǔ)性的自然資源和戰(zhàn)略性的經(jīng)濟(jì)資源，水利是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。對(duì)水利工程的資產(chǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的界定和劃分，是推進(jìn)水利工程改革、理順管理體制、建立良性運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)工作之一。

水利工程管理體制的改革目標(biāo)是:通過(guò)法律、行政、經(jīng)濟(jì)等引導(dǎo)手段規(guī)范水利建設(shè)市場(chǎng)，形成有序的管理過(guò)程。方向是以政府投資為主、以指令性計(jì)劃為基礎(chǔ)的直接管理型模式，轉(zhuǎn)變?yōu)橐远喾N投資方式、以市場(chǎng)調(diào)節(jié)投資行為為主和以投資主體決策自主、風(fēng)險(xiǎn)自負(fù)為基礎(chǔ)的政府間接控制引導(dǎo)的模式。但在實(shí)際過(guò)程中投資出資、出資人代表及及其職權(quán)利問題成為制約水利工程管理的最重要原因。每一個(gè)準(zhǔn)公益性水利工程從勘測(cè)設(shè)計(jì)、建設(shè)到經(jīng)營(yíng)管理各方面，各級(jí)政府、投資出資人和企業(yè)(主要指業(yè)主)的責(zé)權(quán)利劃分都因項(xiàng)目而異，缺乏統(tǒng)一有效的分權(quán)原則和辦法.尤其是都未涉及水利部統(tǒng)一的國(guó)家投資或補(bǔ)貼的管理機(jī)構(gòu)，代表水利部的出資方因項(xiàng)目而異，不足以體現(xiàn)準(zhǔn)公益性水利工程的巨大影響。因此必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府管理項(xiàng)目的職能，明確政府與市場(chǎng)在水利工程中的職能分工，明確投資與補(bǔ)貼，實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目管理的政企、政事分開。

1 準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的特征分析

水利資產(chǎn)是指采取多種人工措施對(duì)水資源的控制、調(diào)節(jié)、治理、開發(fā)、管理和保護(hù)過(guò)程中建成的能滿足人類生產(chǎn)生活需要的水利設(shè)施所形成的資產(chǎn)。水利資產(chǎn)由于投資規(guī)模、建設(shè)周期、受益面的不同，表現(xiàn)出層次性和多樣化。根據(jù)受益特性不同把水利資產(chǎn)分為公益性水利資產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)性水利資產(chǎn)、準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)三大類別。準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)是指介于經(jīng)營(yíng)性與公益性之間的水利資產(chǎn)，即具有公益性水利資產(chǎn)的某些屬性，又具有經(jīng)營(yíng)性水利資產(chǎn)的屬性。現(xiàn)實(shí)中，常常是指那些能為其產(chǎn)權(quán)所有者帶來(lái)直接經(jīng)濟(jì)效益又能同時(shí)為眾多人提供無(wú)償服務(wù)的水利資產(chǎn)。這類水利資產(chǎn)也是本論文所涉及研究的主題，將在下文中給予詳細(xì)的介紹。

1.1 產(chǎn)權(quán)的可分性和競(jìng)爭(zhēng)性。準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)可以在投資者間分散享有或由投資集團(tuán)、組織獨(dú)立享有，具有排他性。盡管產(chǎn)權(quán)具有排他性，但由于這種資產(chǎn)具有明顯而直接的經(jīng)濟(jì)效益，能為產(chǎn)權(quán)擁有者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，社會(huì)資金也會(huì)有一部分自主參與利益及產(chǎn)權(quán)的競(jìng)爭(zhēng)，從而使得準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)具有可變性、分享性和競(jìng)爭(zhēng)性。

1.2 效益享受的排他性。準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)的效益可以通過(guò)產(chǎn)權(quán)成本對(duì)他人收費(fèi)或者產(chǎn)權(quán)所有的形式把某些不付款者排除在外。與公益性水利資產(chǎn)不同的是，準(zhǔn)公益性水利資產(chǎn)還具有廣泛的外在效益和利益，而這種效益一般是指社會(huì)效益和生態(tài)效益。

1.3 消費(fèi)的公共性或準(zhǔn)公共性與效益的間接性。準(zhǔn)公益性水利工程作為水利資產(chǎn)，所創(chuàng)造的產(chǎn)品或服務(wù)是整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的共同需要，具有聯(lián)合消費(fèi)、共同受益的特征。水利資產(chǎn)消費(fèi)或服務(wù)的公共性或準(zhǔn)公共性，帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)效益的間接性。

1.4 準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)投資特性。準(zhǔn)公益性水利工程投資規(guī)模大，投資和建設(shè)周期長(zhǎng)；準(zhǔn)公益性水利工程多提供的使用價(jià)值有利于直接生產(chǎn)活動(dòng)的進(jìn)行，并且是其得以進(jìn)行的基礎(chǔ)。在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系中，準(zhǔn)公益性水利工程所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，是其他生產(chǎn)部門賴以進(jìn)行的基礎(chǔ)性條件；準(zhǔn)公益性水利工程所提供的產(chǎn)品或服務(wù)是其他生產(chǎn)部門生產(chǎn)和再生產(chǎn)時(shí)所必需的基本輔助投入品；準(zhǔn)公益性水利工程所提供的產(chǎn)品或服務(wù)的價(jià)格，構(gòu)成了其他部門產(chǎn)品或服務(wù)成本的組成部分。

2 管理體制目標(biāo)與原則

根據(jù)準(zhǔn)公益性水利工程的特征及投資特性，對(duì)其制定管理體制目標(biāo)與原則，實(shí)現(xiàn)更完善的水利管理制度。

2.1 管理體制設(shè)計(jì)目標(biāo)長(zhǎng)江流域水利水電工程可分為建設(shè)和運(yùn)行兩個(gè)階段，兩個(gè)階段的目標(biāo)和任務(wù)不同。因而管理目標(biāo)也有明顯不同。

2.1.1 建設(shè)期管理體制目標(biāo)。工程質(zhì)量是水利工程的生命，高于任何其它目標(biāo)，工程質(zhì)量主要取決于工程建設(shè)期。所以，建設(shè)期的任務(wù)著重于保證工程質(zhì)量，同時(shí)也要考慮為今后的運(yùn)行管理提供良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其管理體制設(shè)計(jì)目標(biāo)主要表現(xiàn)為：a.強(qiáng)化質(zhì)量監(jiān)督，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)管理，實(shí)行重點(diǎn)工程責(zé)任制、責(zé)任追究制，加大安全管理、加強(qiáng)水利建設(shè)市場(chǎng)監(jiān)管和市場(chǎng)準(zhǔn)入。b.加強(qiáng)資金管理，嚴(yán)禁截留挪用，保證配套資金到位。c.推進(jìn)在建設(shè)期廣泛應(yīng)用先進(jìn)科學(xué)技術(shù)，全面提高水利工作的科技含量，實(shí)現(xiàn)水利現(xiàn)代化。

2.1.2 運(yùn)行期管理體制設(shè)計(jì)目標(biāo)。運(yùn)行期的任務(wù)著重于工程實(shí)現(xiàn)其社會(huì)和經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。其管理體制設(shè)計(jì)目標(biāo)主要表現(xiàn)為：

a.產(chǎn)權(quán)明晰，樹立產(chǎn)權(quán)觀念和經(jīng)營(yíng)意識(shí)，明確國(guó)家對(duì)水資源的所有權(quán)、水利行政主管部門對(duì)其代表國(guó)家投資的公益性水利資產(chǎn)的權(quán)益、經(jīng)營(yíng)性出資人對(duì)經(jīng)營(yíng)性水利資產(chǎn)的權(quán)益、經(jīng)營(yíng)單位對(duì)水利資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。

b.創(chuàng)造有限競(jìng)爭(zhēng)的外部環(huán)境，促使長(zhǎng)江電力加強(qiáng)科學(xué)管理、不斷提高運(yùn)轉(zhuǎn)效率、降低成本、提高效益。

c.創(chuàng)造自主經(jīng)營(yíng)外部環(huán)境，允許中國(guó)三峽總公司聯(lián)合、兼并和培育新業(yè)務(wù)，促使中國(guó)三峽總公司在兼顧社會(huì)效益的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)水利資產(chǎn)的保值、增值，保證中國(guó)三峽總公司可持續(xù)的發(fā)展壯大。

2.2 管理體制設(shè)計(jì)原則

2.2.1 建設(shè)期管理體制設(shè)計(jì)原則

a.科學(xué)規(guī)劃原則。規(guī)劃是指對(duì)長(zhǎng)江流域水利工程有關(guān)方案布局、工程措施以及技術(shù)指標(biāo)等進(jìn)行分析研究?？茖W(xué)的規(guī)劃有利于認(rèn)真貫徹國(guó)家的有關(guān)方針、政策，適應(yīng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體要求。管理體制要保證科學(xué)規(guī)劃，可以統(tǒng)籌兼顧各個(gè)方面的利害關(guān)系，用最少的投入去獲取最大的綜合效益，實(shí)現(xiàn)多目標(biāo)開發(fā)和水資源的優(yōu)化配置。

b.深化質(zhì)量管理原則。準(zhǔn)公益性水利工程建設(shè)程序一般分為:項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)、施工準(zhǔn)備（包括投標(biāo)設(shè)計(jì)）、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)準(zhǔn)備、竣工驗(yàn)收、后評(píng)價(jià)等階段。各建設(shè)環(huán)節(jié)應(yīng)深化質(zhì)量管理，各級(jí)主管部門應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，確保工程順利竣工。

c.資金管理原則。長(zhǎng)江流域水利工程項(xiàng)目投資建設(shè)，必須厲行節(jié)約，降低工程成本，防止損失浪費(fèi)，提高投資使用效果。

2.2.2 運(yùn)行期管理原則

a.保證水資源的有效配置和可持續(xù)利用原則。長(zhǎng)江是我國(guó)第一大河流，實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)江水資源的最優(yōu)配置以提高其利用效率，是長(zhǎng)江流域社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，長(zhǎng)江流域水利工程管理體制必須保證水資源的有效配置和可持續(xù)利用。

b.社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益兼顧原則。長(zhǎng)江流域水利工程具有綜合效益，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ).因此，其管理體制必須保證準(zhǔn)公益性水利工程兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。具體說(shuō)來(lái)，長(zhǎng)江流域水利工程管理體制的構(gòu)建一方面要追求工程社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn)，保障社會(huì)、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求，另一方面，又必須著眼于中國(guó)三峽總公司本身的良性運(yùn)行和可持續(xù)發(fā)展，在盈利性與公益性之間尋求平衡點(diǎn)。

c.分工協(xié)作原則。長(zhǎng)江流域水利工程的參與者應(yīng)承擔(dān)各自的責(zé)任與義務(wù)，但也要相互協(xié)作，保證長(zhǎng)江流域水利工程的良性運(yùn)行。

d.規(guī)模管理原則。長(zhǎng)江流域水利工程管理體制框架設(shè)計(jì)應(yīng)徹底摒棄“建一個(gè)水利工程，就建一個(gè)龐大的工程管理單位”的模式，在充分利用現(xiàn)有資源的基礎(chǔ)上，破除水利工程管理上的人為地域界限。這不僅可以避免重復(fù)建設(shè)，減少人力與物力資源的浪費(fèi)，還可使中國(guó)三峽總公司核心業(yè)務(wù)的拓展成為可能，從而壯大中國(guó)三峽總公司的規(guī)模和實(shí)力，提高中國(guó)三峽總公司水利水電工程管理的整體水平。

結(jié)束語(yǔ)。本文按照長(zhǎng)江流域水利水電工程的資產(chǎn)界定，從目標(biāo)與原則、工程建設(shè)期及運(yùn)行期這幾個(gè)方面，進(jìn)行長(zhǎng)江流域水利工程管理體制的框架設(shè)計(jì)。

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