郭 帥，李 明

（揚州大學商學院，江蘇 揚州 225009）

隨著改革開放深入和市場經(jīng)濟發(fā)展，資源配置需要進一步優(yōu)化，勞動力的跨地區(qū)流動也愈加常見，但養(yǎng)老保險關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和接續(xù)曾經(jīng)成為困擾眾多勞動者的難題，一度阻礙民生問題的解決乃至和諧社會的建設(shè)。2010年1月1日國務院頒布并實施了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），這對于更好地保障流動就業(yè)人群特別是農(nóng)民工的權(quán)益，建立健全全國統(tǒng)一的社會保險制度，具有積極的影響。因此，研究新辦法在當前情況下的實施現(xiàn)狀，有針對性的提出合理化和可行化的建議具有重要的意義。

1 新辦法實施評介

《暫行辦法》對當前我國社保領(lǐng)域的養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)做出了政策上的規(guī)定，重點解決了以下四個問題：

1.1 實現(xiàn)了養(yǎng)老保險跨省轉(zhuǎn)移，保障勞動者在跨省流動就業(yè)中基本養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)

《暫行辦法》明確規(guī)定，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，其基本養(yǎng)老保險關(guān)系可于跨省就業(yè)時隨同轉(zhuǎn)移；轉(zhuǎn)移個人賬戶儲存額的同時，還可以轉(zhuǎn)移部分單位繳費；參保人員在各地的繳費年限合并計算，個人賬戶儲存額累計計算，農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)人同等待遇。

1.2 解決了養(yǎng)老保險權(quán)益異地認同問題

新辦法規(guī)定了12%的單位繳費資金轉(zhuǎn)移量，以平衡地區(qū)之間的資金關(guān)系。這個規(guī)定使單位繳費的大部分隨跨省流動就業(yè)轉(zhuǎn)給了轉(zhuǎn)入地，減輕了轉(zhuǎn)入地未來長期的資金支付壓力；少部分留給轉(zhuǎn)出地，用于確保當期基本養(yǎng)老金支付，轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地都擁有自己的資金來源保障，有利于保證轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地雙方的積極性。另外，新辦法對于異地養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)的辦理流程、轉(zhuǎn)移條件也有明確規(guī)定。

1.3 解決了農(nóng)民工退保問題

通過明確城鄉(xiāng)一視同仁、權(quán)益累加計算的政策導向，給予農(nóng)民工長期穩(wěn)定的預期；養(yǎng)老保險待遇領(lǐng)取地得以確定，部分特殊人群如農(nóng)民工無需再“退保”。《暫行辦法》以“唯一性”為原則，依次確定了相關(guān)地區(qū)在養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移和領(lǐng)取中的責任，便于消除由于地區(qū)職責不清，個別轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地相互推諉的現(xiàn)象。另外，辦法規(guī)定只要農(nóng)民工參保繳費，無論是在不同城鎮(zhèn)就業(yè)參保還是間斷性在城鎮(zhèn)就業(yè)參保，其養(yǎng)老保險權(quán)益都可以累加計算，這就給了農(nóng)民工一個穩(wěn)定的預期，讓每一個繳費滿15年以上的參保人員都能在一個地方領(lǐng)到基本養(yǎng)老金。

1.4 新辦法凸顯了經(jīng)辦機構(gòu)和人員提升服務質(zhì)量、方便人民群眾的特色

“領(lǐng)憑證，撥電話，辦手續(xù)，轉(zhuǎn)資金”的模式使辦理流程和手續(xù)大大簡化，在效率和服務上也有較大提高。

自去年初實施以來，《暫行辦法》在還原制度公平、保障法定養(yǎng)老權(quán)益、擴大社保參保范圍以及實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面取得了明顯的成就，為加速城鎮(zhèn)化進程、促進統(tǒng)一的全國勞動力大市場、保證流動就業(yè)人員特別是農(nóng)民工的生活質(zhì)量提供了政策上的保障。

2 新辦法實施中存在的問題及其原因

當前我國經(jīng)濟和地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀以及養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移本身的復雜和敏感性決定了其仍處于地區(qū)統(tǒng)籌的階段，因而產(chǎn)生了養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)的問題。根據(jù)現(xiàn)有養(yǎng)老保險制度，基本養(yǎng)老保險關(guān)系可以實現(xiàn)在不同統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移。但在實際政策、管理和操作實踐中，這種轉(zhuǎn)移并不順暢，面臨幾大問題。

2.1 經(jīng)濟階梯型布局導致地區(qū)參保與收益水平差異

當前我國經(jīng)濟發(fā)展模式下，產(chǎn)生了東、中、西三大模塊，即東部發(fā)達地區(qū)，西部欠發(fā)達地區(qū)以及二者之間的中部“塌陷”地區(qū)。三大模塊的地區(qū)經(jīng)濟總規(guī)模、政府社保支付能力、居民收入水平與生活質(zhì)量、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次參差不齊，導致地區(qū)之間企業(yè)養(yǎng)老保險在繳費比例、支付標準等方面千差萬別。例如，長期在東部地區(qū)就業(yè)的參保人員，在回到西部地區(qū)辦理養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時，就會面臨實際繳費金額差異和養(yǎng)老保險“縮水”等問題。

2.2 統(tǒng)籌仍處于省級層次，各統(tǒng)籌區(qū)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各自為政

制度和程序上的不同使操作辦法、口徑不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險關(guān)系異地對接困難。例如，國家對養(yǎng)老保險的計算方式是以自然年度計算的，而江蘇省內(nèi)計算養(yǎng)老保險的方法是以一年的 7月到次年6月為一整年，為了符合國家規(guī)定，江蘇省不得不改變計算方式，增加了大量的工作量。當前，我國地縣級市眾多，差異很大，導致了養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低、統(tǒng)籌難度大等缺陷。另外，國內(nèi)信息一體化進程與信息交換平臺尚未建立，使養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)更多的通過人工傳遞和轉(zhuǎn)移，既受客觀環(huán)境影響，也容易造成傳遞中信息的失真和滯后。轉(zhuǎn)入地、轉(zhuǎn)出地之間信息交流不暢通、手續(xù)辦理制度不統(tǒng)一，使轉(zhuǎn)移手續(xù)的“交易成本”加大，紛繁復雜而又不盡相同的審批和結(jié)算程序，組織、人事、勞保部門的交叉跑動，加重了參保人的轉(zhuǎn)移成本和賬戶補建難度。

2.3 雖然正常調(diào)動人員順暢轉(zhuǎn)移，但自我流動人員難以實現(xiàn)

從新辦法一年來的施行狀況來看，部分經(jīng)上級組織、領(lǐng)導機關(guān)和重點單位調(diào)轉(zhuǎn)工作的人員能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移，而自我流動人員的相關(guān)轉(zhuǎn)移程序卻比較復雜，這些群體包括了破產(chǎn)企業(yè)原有職工、企業(yè)改制后與原單位終止或解除勞動關(guān)系的人員、再就業(yè)服務中心期滿或關(guān)閉后出“中心”的人員、原工作單位終止或解除勞動關(guān)系的制度內(nèi)人員事業(yè)單位改制為企業(yè)后的職工、從機關(guān)事業(yè)單位流動到企業(yè)的職工、參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的進城農(nóng)民工等。這不僅在一定程度上弱化了養(yǎng)老保險的保障功能，而且阻礙了勞動力這一重要生產(chǎn)要素在全國范圍內(nèi)的正常流動和配置，對經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

2.4 對于農(nóng)民工，形成養(yǎng)老保險權(quán)益的“隱性便攜性損失”

“便攜性”是指積累的養(yǎng)老金權(quán)益在計劃項目間相互轉(zhuǎn)移的便利程度和交易費用的高低?！稌盒修k法》出臺后，農(nóng)民工在未達到待遇領(lǐng)取年齡前不得辦理退保手續(xù)，這從社保制度源頭上解決了困擾異地就業(yè)養(yǎng)老保險關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)多年的“便攜性損失”的痼疾，使中國社保制度從此走出了統(tǒng)籌層次低造成的“便攜性陷阱”。但目前沒有退保農(nóng)民工所存在的“隱性便攜性損失”也值得我們思考。根據(jù)新辦法規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個參保地的累積繳費年限均不滿10年的，將其基本養(yǎng)老保險關(guān)系及相應資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規(guī)定辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險待遇”。據(jù)統(tǒng)計，60%以上的農(nóng)民工在一個地方持續(xù)工作時間不會超過10年。正是由于這種對未來工作地點和時間的不確定，以及打工地與戶籍地在經(jīng)濟發(fā)展水平、工資水平和社保權(quán)益層次上存在著很大差距，一些在發(fā)達地區(qū)打工的農(nóng)民工在工作地按照高支付標準繳納養(yǎng)老保險金，而在回到戶籍地或者其他城市時要按照當?shù)氐牡蜆藴暑I(lǐng)取養(yǎng)老金——投入多、回報少，使得部分參保人員利益受到了隱性損害。

3 完善《暫行辦法》的建議

綜上對《暫行辦法》實施現(xiàn)狀的評介和問題分析，我們提出以下對策建議，以期新辦法能夠日臻完善。

3.1 加強中央政府的政策協(xié)調(diào)能力，加強地方政府之間的合作

養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次與分散風險能力和流動性密切相關(guān)，統(tǒng)籌層次越高，分散風險的能力以及養(yǎng)老保險基金的流動性也就越強。鑒于歐盟在現(xiàn)有社保制度基礎(chǔ)上實現(xiàn)各成員國之間的“協(xié)調(diào)”而非“統(tǒng)一”的原則，在辦理結(jié)算過程中既要統(tǒng)一業(yè)務經(jīng)辦規(guī)程，又要在計算年限方面實現(xiàn)全國統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。建立全國統(tǒng)一的勞動者養(yǎng)老保險信息庫，實現(xiàn)全國聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享并進行及時的數(shù)據(jù)更新，也有利于減少因年限計算差異帶來的麻煩。

3.2 推行社會保障“一卡通”，促進社會保障領(lǐng)域信息化建設(shè)

當前我國養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌層次低、信息化建設(shè)相對落后，因而一方面要建立面向全國、服務全國的養(yǎng)老保險關(guān)系數(shù)據(jù)操作平臺，實現(xiàn)相關(guān)資料和信息的異地輸入與共享，從統(tǒng)籌層次、計算方法、領(lǐng)取記錄等方面實現(xiàn)及時性更新與傳遞，以方便社保中心工作的順暢進行和個人社保信息的實時查詢。另一方面，推行社會保障“一卡通”，并以之作為養(yǎng)老保險分段計算模式的技術(shù)載體。通過制度和程序要求，促進個人賬戶資金等信息隨參保人員工作轉(zhuǎn)移而流動。繳費地區(qū)、繳費時段實現(xiàn)分段計算，不同地區(qū)的社保經(jīng)辦機構(gòu)負責將資金劃轉(zhuǎn)到參保人員辦理退休手續(xù)的地區(qū)，養(yǎng)老金由最后退休地負責發(fā)放，最終實現(xiàn)養(yǎng)老保險關(guān)系無障礙流動。

3.3 加強業(yè)務和基金監(jiān)管，提高社保經(jīng)辦人業(yè)務素質(zhì)

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定：養(yǎng)老金由最后參保地匯總并統(tǒng)一發(fā)放。這次改革對各經(jīng)辦單位產(chǎn)生較大壓力，轉(zhuǎn)移程序復雜，時間短，工作量增加，并做出了在45個工作日內(nèi)必須完成好流動人員養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)移工作的規(guī)定。各省內(nèi)、地縣級市內(nèi)應組織相關(guān)業(yè)務培訓，由熟練職工進行要點講解，最終實現(xiàn)全部操作的電子化和簡潔化。另外，為防止各參保地相互推諉、拖欠和截留資金，應該在現(xiàn)有機構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，增設(shè)全國養(yǎng)老金結(jié)算劃轉(zhuǎn)監(jiān)督機構(gòu)，完善各參保地與參保人之間、參保地與參保地之間的對賬機制，以起到中間統(tǒng)籌的作用。大力推進規(guī)范化、信息化建設(shè)，簡化轉(zhuǎn)移手續(xù)，提高辦事效率，以良好的業(yè)務素質(zhì)、標致的服務水準，體現(xiàn)服務型政府的人員素養(yǎng)和辦事效率。

3.4 加大宣傳和溝通力度，促進政策更好的落實

流動人員中的大部分是往返于城鄉(xiāng)間的農(nóng)民工，他們受文化程度影響，在對新辦法認識和應用方面會存在一定不方便。因此，相關(guān)部門要健全和規(guī)范養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)經(jīng)辦機構(gòu)建設(shè)，加強宣傳工作，以江蘇省儀征市為例，當?shù)貏趧颖Ｕ暇滞ㄟ^媒體、社會保障?？⑸绫４髲d電腦觸摸屏、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動保障所配合等方式實現(xiàn)了很好的宣傳。另外，在新辦法的實施過程中，要把經(jīng)辦機構(gòu)的人員編制、經(jīng)費保障作為重點，加大監(jiān)察力度；強化流動就業(yè)者的法律意識，提高依法參保繳費、合理持續(xù)轉(zhuǎn)移的自覺性，保證其合法養(yǎng)老權(quán)益不受侵犯。流動就業(yè)者了解和認識新辦法，有利于保障自己的養(yǎng)老權(quán)益，也能夠?qū)φ块T工作進行合理監(jiān)督，推進政府機構(gòu)改革，進一步完善我國社會保障制度。

4 結(jié)束語

我國的養(yǎng)老保險制度仍處在不斷改革和完善之中，而養(yǎng)老保險關(guān)系的轉(zhuǎn)移持續(xù)也必須不斷適應國情、完善發(fā)展。當前，新辦法在實行過程中存在宣傳與了解不夠、內(nèi)容本身不足等問題。我們通過此次研究也了解到了廣大流動就業(yè)人員對新政策的反映和關(guān)注，故對其實施現(xiàn)狀、重要意義進行定性分析，并在此基礎(chǔ)上提出我們的建議。我們期待新政策能夠不斷完善，以更好的惠民、利民和便民。

1 邢瑞萊.養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移幾個亟待解決的問題［J］.中國勞動保障，2010（02）

2 石雷.實現(xiàn)跨地區(qū)順暢轉(zhuǎn)續(xù)保障參保人員權(quán)益——解讀《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》［J］.共產(chǎn)黨人，2010（04）

3 胡倩.基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)新探［J］.時代金融，2010（04）

4 張偉兵、徐麗敏.農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移機制探索——基于歐盟經(jīng)驗的分析和思考［J］.長白學刊，2009（01）

5 鄒偉.淺述我國養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)制度的發(fā)展歷程［J］.現(xiàn)代企業(yè)文化，2008（33）

6 田宇.養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的思考［J］.科學之友，2010（04）