張根龍 夏禹周

（1西安工程大學2陜西省現(xiàn)代建筑設計研究院，陜西 西安710048）

1 環(huán)境公共治理的發(fā)展現(xiàn)狀。我國現(xiàn)階段政府發(fā)起成立的環(huán)保民間組織所占比例較高，公共環(huán)境治理的數(shù)量相對較少。但是，近年來，我國公共治理的數(shù)量保持持續(xù)和快速增長，代表和引導著中國環(huán)境公共治理的發(fā)展方向，并在公眾參與環(huán)境決策的標志性事件中，公共治理都起到了主導性作用。環(huán)境公共治理在地區(qū)之間分布不均勻，在地域分布上，中國大部分省市都出現(xiàn)了環(huán)境公共治理，但其他地區(qū)的環(huán)保公共組織相對較少。此外，各個地區(qū)公共治理發(fā)展的不均衡性，在發(fā)展規(guī)模和影響力等方面差異明顯。

2 環(huán)境公共治理發(fā)展困境

2.1 環(huán)境公共治理專業(yè)能力有待提高。缺乏擁有相關專業(yè)知識或技能的人員是環(huán)境公共治理中所面臨的一個共同的問題。由于環(huán)境的廣泛性和不確定性等，公共治理應該結合自己的使命，通過合適的途徑積極地參與環(huán)境保護和管理。公共治理的特點是反應靈活、行動迅速、創(chuàng)新意識較強，但是很多環(huán)境相關能力不足，特別是專業(yè)能力的缺乏。在這種情況下，公共治理的優(yōu)勢未能得到充分發(fā)揮，對有關環(huán)境的重大決策也不能提供科學的建議。

2.2 資金缺乏。相對政府而言，公共治理的另一優(yōu)勢體現(xiàn)為可以體現(xiàn)在動員一些政府無法動員的資源，并且將這些資源有效的利用起來。但是，在我國，環(huán)境公共治理普遍存在資源供給不足，最為明顯的表現(xiàn)就是資金不足。我國公共治理資源供給不足，是由多方面原因造成的。我國社會經(jīng)濟發(fā)展水平不高，制度政策或社會文化不發(fā)達。在這種狀況下，我國公共治理資源動員能力不足。目前，環(huán)境公共治理對資源的理解和認識狹隘化，只是認為資源就是資金，將資源動員直接等同于籌資或籌款。其實，公共治理可以利用的資源還包括志愿者、信息、公共關系甚至政策，這些資源的充分調(diào)動和利用其實是公共治理的一個重要特征。

2.3 法律政策的限制。法律政策環(huán)境對公共治理的發(fā)展制約問題是現(xiàn)在一個比較重要的問題，引起廣泛關注。。公共治理的法律政策環(huán)境包括了稅收政策、社會監(jiān)督機制、政府財政支持、人事與社會保障制度等多個方面。除了法律政策對公共治理的限制外，政府和民間缺乏積極的互動，表現(xiàn)為在環(huán)境政策制定和制止環(huán)境案件的努力上，我國環(huán)境公共治理參與環(huán)境公共政策制定和社會監(jiān)督的渠道相當狹窄，民間和政府的合作在很大程度上仍舊體現(xiàn)為非制度性的安排。公共治理作為獨立主體對政府進行監(jiān)督還只能是偶然事件。

3 公共環(huán)境治理體系的構建

3.1 政策法律體系建立。法制是環(huán)境治理的基礎。我國已初步建立起由憲法、環(huán)境保護基本法、環(huán)境保護單行法所組成的一個較為完善的環(huán)境保護法律體。到目前為止，我國已經(jīng)制定了環(huán)境保護法律9部。但是，我國環(huán)境政策法律體系中仍舊存在著很多問題與不足，包括經(jīng)濟和技術政策偏少、政策間缺乏協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督薄弱、公眾在政策制定過程中所發(fā)揮的作用有限以及缺乏完善的責任制和政策評估體系等。由于這些問題的存在，使我國環(huán)境政策法律缺乏應有的有效性和效率。因此，構建我國現(xiàn)代環(huán)境治理體系需要迸一步健全環(huán)境法制，完善環(huán)境政策體系。

3.2 行政體系建立。在環(huán)境管理中，行政手段是指行政機構以命令，直接管理對象的一種手段。政府在現(xiàn)代治理結構中仍舊承擔領導作用，其主要特征在于權威性、強制性和規(guī)范性，是網(wǎng)絡的中心。現(xiàn)代環(huán)境治理結構一直非常強調(diào)由單一權威主體向多元主體過渡，但是這與官僚制種政府權力集中化不同，由行政化手段向市場化和社會化手段轉(zhuǎn)變，政府的主要任務是確定目標和政策，但是這并不意味著完全被取代。在現(xiàn)代治理結構中，在政策和目標面前，需要回應社會的戰(zhàn)略制定者，協(xié)商和合作，動員各方參與以便共同獲益。當前，行政手段在我國環(huán)境治理中仍然發(fā)揮著重要作用，環(huán)境公共治理模式是在傳統(tǒng)環(huán)境管理模式基礎上發(fā)展而來的，雖然行政手段存在很多弊端，傳統(tǒng)的自上而下的治理結構以及與之相適應的命令和控制型管理手段仍會繼續(xù)存在。因此，構建我國現(xiàn)代環(huán)境治理結構同樣需要重視行政支持體系的建設，包括能夠為解決一個重要的問題而廣泛深入地動員全社會的力量，其關鍵在強化，可以確保行動的重心放在那些對于人們至關重要的問題之上，在于明確其優(yōu)勢領域和作用空間。

3.3 社會體系建立。環(huán)境治理思想的演變和發(fā)展其實是一個逐漸強調(diào)以公民社會和公共治理為主體的社會力量在治理中的作用和重要性的過程，環(huán)境治理中強調(diào)公民社會的意義則在于以自下而上。所以，相結合的思維方式，對我國環(huán)境公共治理的發(fā)展狀況、作用及其特征等方面內(nèi)容的討論和分析是論文的重點之一。在我國當前環(huán)境治理結構中公民社會的力量較為薄弱，認真看待社會具有的整合及自組織功能，強調(diào)營建社會基礎進而漸進地實現(xiàn)民主決策過程，社會支持體系的構建需要在社會公眾環(huán)境權益、政府政策、公民社會能力建設等諸多方面開展工作，使社會變革和進步的推動力量由自上而下的模式逐漸過渡到自上而下與自下而上的相互運作相結合，并做出相應的轉(zhuǎn)變或調(diào)整。

4 科技支持建立。環(huán)境科技在解決重大環(huán)境問題、建立環(huán)境管理制度等方面發(fā)揮著重要的引領和支撐作用，對此，需要從完善環(huán)境管理科學決策機制、搭建環(huán)境科技創(chuàng)新平臺、實施環(huán)境標準體系和技術管理體系建設、加強環(huán)?？萍蓟A能力建設以及建立多元化的環(huán)境科技。在政府層面，我國環(huán)境科技的現(xiàn)狀還不能適應環(huán)保形勢發(fā)展的需要，需要逐步構建我國環(huán)境治理技術支持體系。主要表現(xiàn)在環(huán)境管理與決策缺乏依靠科技的工作機制不足，需要在一個更為廣泛的背景下把握技術的特征和變化的主要趨勢，環(huán)境技術支持體系的構建同樣需要環(huán)境治理多元主體的共同參與、互動和合作。

總結。本文以公共治理理論為基礎，重點探討了以公共治理和公民社會為主體的社會力量在環(huán)境治理中的作用、特征等諸多問題。而從環(huán)境治理理論的發(fā)展來看，市場手段的引入和應用，是環(huán)境治理結構變革的重要標志之一。因此，如何從我國國情出發(fā)，結合我國當前實際，這是一個非常迫切的問題，也是我們在研究中所面對的一個挑戰(zhàn)。

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