水環(huán)境與水資源管理體制探究

　　摘要 ;隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，水資源過量開發(fā)、水資源浪費、水環(huán)境惡化、用水沖突等問題逐漸暴露出來，如何解決這些問題管理是關(guān)鍵，當(dāng)今我國在水務(wù)管理方面存在一些問題，如果不加以改善，水務(wù)問題甚至?xí)蔀橛绊懮鐣?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。本文針對現(xiàn)行水務(wù)管理體制中存在的一些弊病，建議對中國水資源行政管理體制進行改革。
　　關(guān)鍵詞:水資源；水環(huán)境；流域管理委員會
　　中圖分類號: C936文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3791(2011)10(b)-0000-00
　　
　　1.中國水環(huán)境管理體制現(xiàn)狀及其弊端
　　1.1我國對水資源與水環(huán)境實行雙重管理體制
　　在我國水管理被人為的分割為水資源管理與水環(huán)境管理兩塊，分別由水利行政部門和環(huán)境保護部門分管。這種管理體制割裂了水的自然屬性，環(huán)境保護部門與水利管理部門在水資源的開發(fā)利用、水環(huán)境保護的過程中存在職能交叉的問題。這種雙重管理體制會造成水資源利用與水環(huán)境保護兩個環(huán)節(jié)出現(xiàn)脫節(jié)甚至是對立，管理水資源的水利局強調(diào)水資源的開發(fā)利用，勢必破壞水環(huán)境，而負責(zé)水環(huán)境整治的環(huán)保局則過分注重水環(huán)境保護，忽視了對水資源的開發(fā)利用。
　　1.2以行政區(qū)域為單元的現(xiàn)行管理體制無法避免地方保護主義
　　水資源區(qū)別于森林、草原、礦產(chǎn)等自然資源的顯著區(qū)別就是其所具有的系統(tǒng)性和整體性。然而在我國水資源與水環(huán)境的監(jiān)督管理部門，大多按照行政區(qū)劃而設(shè)立，隸屬于當(dāng)?shù)馗骷壢嗣裾?。這就造成原本獨立的河流或湖泊被人為的按照行政區(qū)劃而割裂為數(shù)塊，這種人為的劃分破壞了水資源的系統(tǒng)性和整體性，不僅如此，由于不同行政區(qū)域主管部門管轄，造成水資源的開發(fā)利用方面存在諸多利益矛盾和沖突。
　　1.3“多龍之水”的管理現(xiàn)狀
　　水行政實行的是統(tǒng)管部門與分管部門相結(jié)合的管理體制，職權(quán)范圍涉及水行政管理的部門除了水利部門與環(huán)境保護部門之外，還有建設(shè)、國土資源、交通、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)生、科技以及發(fā)展改革、財政等多個部門都直接或者間接參與。多個部門雖然分工各有不同，但又在許多方面存在權(quán)力交叉，這種現(xiàn)象被形象地稱為“多龍治水”?！爸袊h(huán)境與資源行政管理中的這種職能重疊或虛置、決策不協(xié)調(diào)或不聯(lián)合的狀況，已經(jīng)基本被認同為其是環(huán)境與資源法律實施的最大的障礙之一?！?
　　2.水資源與水環(huán)境管理對策及建議
　　2.1水環(huán)境與水資源流域綜合管理機制
　　在當(dāng)今世界建立綜合管理體制已經(jīng)是各國一種普遍的做法，法國環(huán)境部負責(zé)全國水利管理，制定與水有關(guān)的國家標(biāo)準(zhǔn)。英國環(huán)境、運輸和區(qū)域部全面負責(zé)涉及水資源及水環(huán)境的各項管理。德國聯(lián)邦環(huán)保部負責(zé)除飲用水歸聯(lián)邦健康部負責(zé)以外，其他的水資源管理工作。這些國家的重要經(jīng)驗就是將開發(fā)利用水資源、保護水體不受污染置于一個部門的統(tǒng)一管理之下，這樣做的好處是可以節(jié)約行政成本、提高行政效率，避免雙重管理帶來的弊端。筆者建議我國應(yīng)建立水環(huán)境與水資源綜合管理體制，將水利部的保護水資源和管理開發(fā)水利資源的職能分離出來，合并環(huán)境保護部門和水利部門的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，增強流域管理機構(gòu)的職能，建立健全水務(wù)的統(tǒng)管部門與分管部門的協(xié)調(diào)制度。
　　2.2建立健全流域管理委員會職能
　　打破行政界線按照水的自然特性，建立健全流域管理委員會，實現(xiàn)水利部——流域管理委員會——省級水利管理部門——市級水利管理部門這樣的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制。賦予流域管理委員會以考核評價地方水利管理部門主要領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利，并逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐粤饔驗閱卧荚u全國水利工作。流域管理委員會從全流域水資源開發(fā)與水環(huán)境保護目標(biāo)的要求出發(fā)，依據(jù)國家在水環(huán)境保護方面的政策，對流域進行統(tǒng)籌安排。，實現(xiàn)全流域管理“一盤棋”，水資源能夠優(yōu)化配置，避免現(xiàn)行流域管理模式下的工程型及管理型缺水，地方保護主義，防止小流域內(nèi)的污染轉(zhuǎn)嫁，解決流域上下游供需矛盾。
　　2.3建立完善統(tǒng)管部門與分管部門之間的協(xié)調(diào)機制
　　依據(jù)中國的國情和流域具體的特點，既要建立完善統(tǒng)管部門與分管部門之間的協(xié)調(diào)機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，中央統(tǒng)管部門和各級地方管理部門的關(guān)系。將分管部門的職能最大限度地收歸環(huán)保部門，管理模式由相對分散改變?yōu)榻^對集中模式可以提高行政效率，但這種完全破除現(xiàn)有制度的做法是不現(xiàn)實的，比較現(xiàn)實的做法是建立一個水務(wù)方面的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)如水務(wù)委員會，由環(huán)境保護部門與分管部門參加，定期舉行聯(lián)席會議，聯(lián)席會議由環(huán)境保護部門主持召開，辦事機構(gòu)設(shè)在環(huán)境保護部門之下，統(tǒng)一解決水務(wù)管理中出現(xiàn)的問題。同時以立法的方式對這個協(xié)調(diào)機構(gòu)的職能地位予以規(guī)定。
　　3.結(jié)論
　　 遵循流域水循環(huán)規(guī)律，實行水資源與水環(huán)境的綜合管理，打破行政區(qū)劃界限，明確流域管理委員會的職責(zé)。我們在改進流域管理的思路、模式和方法的過程中，研究和引進國外先進管理方法的同時，還必須依據(jù)中國的國情和流域具體的特點，研究和完善適合我國國情的水資源管理體制，既要健全流域統(tǒng)一管理的機制，又要解決好流域管理與行政區(qū)域管理的關(guān)系，中央統(tǒng)管部門、分管部門、協(xié)同管理部門和各級地方管理的關(guān)系，促進我國的水資源的可持續(xù)利用。這需要把它作為一個系統(tǒng)工程，從體制、原則、制度和法制等各個方面來予以完善，只有這樣，才能真正建立起適合我國國情的水利發(fā)展機制，適應(yīng)水資源可持續(xù)利用的要求。