伍俊斌

(中共廣東省委黨?？粕缃萄胁?，廣東廣州，510053)

政治文化是一個(gè)民族在特定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和政治活動(dòng)進(jìn)程中形成的政治認(rèn)知、政治態(tài)度、政治信仰、政治情感和政治評(píng)價(jià)。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化發(fā)軔于兩周，制度化于秦代，定型于兩漢，承襲發(fā)展于隋、唐、宋、元、明、清各代，流行數(shù)千年經(jīng)久不衰，始終占據(jù)中國(guó)傳統(tǒng)文化領(lǐng)域的主流地位，成為政治體系和政治生活牢固的精神支柱與深層的文化土壤，對(duì)當(dāng)代中國(guó)政治發(fā)展仍具有深遠(yuǎn)影響。推進(jìn)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化現(xiàn)代化是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明的必然要求。本文擬對(duì)中國(guó)傳統(tǒng)政治文化現(xiàn)代化需要實(shí)現(xiàn)的四個(gè)根本的范式轉(zhuǎn)換展開(kāi)深入分析，以期對(duì)推進(jìn)當(dāng)代中國(guó)政治文化發(fā)展有所助益。

一、從人治走向法治

中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中人治論源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，且一直占主導(dǎo)地位。孔子認(rèn)為國(guó)家的興衰取決于有無(wú)圣主明君，“為政在人，其人存，則其政舉，其人亡，則其政息?！?禮記·中庸)孟子同樣認(rèn)為“君仁，莫不仁；君義，莫不義；君正，莫不正；一正君而國(guó)定矣?！?孟子·離婁)荀子在《荀子·君道》中更開(kāi)宗明義指出“有治人，無(wú)治法”，即只有自覺(jué)致治的人，沒(méi)有自動(dòng)致治的法?！胺ú荒塥?dú)立，類不能自行，得其人則存，失其人則亡。法者，治之端也，君子者，法之原也?！?荀子·君道)君主是超越于禮義法度之上的，禮義法度是約束百姓的。法度只是君主“牧民”“馭民”的工具，且法度依附于禮義。它賦予君主、圣人超越法律之上的特權(quán)。

與西方傳統(tǒng)政治文化推崇“天賦人權(quán)”不同，中國(guó)傳統(tǒng)政治文化倡導(dǎo)“天賦王權(quán)”?！胺蚓又^(guò)者化，所存者神，上下與天地同流，豈曰小補(bǔ)之哉?！?孟子·盡心上)君權(quán)神授，真正的君主是體現(xiàn)“天人合一”的大德之人。自然的天或人格化的天賦予君主絕對(duì)的政治權(quán)力，民眾只有服從的義務(wù)，毫無(wú)權(quán)利可言。君權(quán)至上，可遍及社會(huì)政治生活的所有領(lǐng)域和各個(gè)層面?！颁咛熘?，莫非王土；率土之濱，莫非王臣?！?詩(shī)·小雅·北山)國(guó)家權(quán)力為君主所私有，君主獨(dú)攬國(guó)家立法、行政、司法和軍事大權(quán)，君主隨時(shí)享有對(duì)官員和民眾生殺予奪的權(quán)力。正所謂，民以君為心、君為民之本、官為民之主。儒家非常重視統(tǒng)治者道德教化的政治功能，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者教化民眾的社會(huì)責(zé)任，把教化與否作為評(píng)判政治系統(tǒng)好壞的根本標(biāo)準(zhǔn)。“天之生斯民也，以教養(yǎng)托之于君?！盵1](26)務(wù)治民心是政治統(tǒng)治的最高境界，道德教化是王道政治的根本標(biāo)志。

人治的根本特征是權(quán)力至上，統(tǒng)治者意志至上。人治把國(guó)家和人們的前途與命運(yùn)完全交給少數(shù)官員，尤其是最高統(tǒng)治者掌握。統(tǒng)治者支配著公共權(quán)力，權(quán)力依附于權(quán)力的擁有者，而不是處于其外的法律。“唯天子受命于天，天下受命于天子。”[2](39)人治之下，權(quán)力支配法律。它直接導(dǎo)致了法律與社會(huì)的分離，因?yàn)榉刹惑w現(xiàn)民眾的共同意志，不反映社會(huì)的基本訴求。民眾不是基于保障自身權(quán)利發(fā)自內(nèi)心地尊重和服從法律，而是基于權(quán)力的強(qiáng)制不得不服從法律。權(quán)力支配法律會(huì)導(dǎo)致法律對(duì)權(quán)利的限制和消解，權(quán)力借法律之助，侵犯甚至剝奪公民的基本權(quán)利。法家也倡導(dǎo)法律的統(tǒng)治，但法家的法律觀并非真正意義上的法治觀念，法家在倡導(dǎo)“法”的同時(shí)，將其與“術(shù)”“勢(shì)”并列，正體現(xiàn)了人治的特征。法家認(rèn)為，權(quán)術(shù)的應(yīng)用是無(wú)條件的，不受法律的約束，當(dāng)法與權(quán)術(shù)相結(jié)合時(shí)，法不再能體現(xiàn)法的精神，而只是權(quán)力的附屬品和權(quán)勢(shì)的工具，嚴(yán)刑峻法的主要功能在于維護(hù)既定的統(tǒng)治秩序和強(qiáng)化君主的統(tǒng)治權(quán)威。

法律的地位和作用是由法律與權(quán)力的關(guān)系所決定的。中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)里至上的王權(quán)要求規(guī)則的絕對(duì)從屬，其社會(huì)規(guī)則體系對(duì)統(tǒng)治者權(quán)力的奴隸般屈從是世所罕見(jiàn)的。這必然表現(xiàn)為法律的地位卑下和工具性質(zhì)，法律只是權(quán)力的婢女，它僅是權(quán)力運(yùn)行所依憑的工具，法律的廢立僅在君主的一念之間。且法律的作用集中體現(xiàn)在刑法領(lǐng)域。這意味著，用暴力維持社會(huì)秩序和政府生存是法律的首要任務(wù)。權(quán)力的絕對(duì)化和法律的卑微必然導(dǎo)致權(quán)力崇拜和官本位情結(jié)。當(dāng)法律不能承載個(gè)體對(duì)自身基本權(quán)益的追求，不能承載自由、民主、公平和正義等崇高價(jià)值時(shí)，“法律的統(tǒng)治”自然無(wú)從談起。個(gè)體的正當(dāng)訴求不能通過(guò)合法渠道得到解決，轉(zhuǎn)而求助權(quán)力的直接干預(yù)會(huì)變得快捷而有效。權(quán)力在社會(huì)生活中的地位如此之重要，以至于獲得權(quán)力成為榮耀的事業(yè)，接近權(quán)力便有利可圖。其結(jié)果不可避免的是法律權(quán)威的蕩然無(wú)存和對(duì)權(quán)力的崇拜與迷信，當(dāng)受壓迫者的利益訴求長(zhǎng)期無(wú)法通過(guò)正常渠道得到有效表達(dá)時(shí)，他們通常運(yùn)用暴力手段進(jìn)行反抗。[3](245?246)人治是政治腐敗、政局動(dòng)蕩、社會(huì)不公的主要根源，也是歷代王朝更迭、人亡政息的重要原因。

中國(guó)傳統(tǒng)政治文化現(xiàn)代化必須實(shí)現(xiàn)從人治向法治的根本轉(zhuǎn)變，把法律而不是把某個(gè)人或少數(shù)人的意志作為社會(huì)政治生活管理的最高準(zhǔn)則。在人類政治文明史中，法治思想由來(lái)已久，古希臘先哲亞里士多德就明確指出“法治優(yōu)于一人之治”。[4](167?168)并且認(rèn)為法治包含兩重涵義：“已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制訂得良好的法律?！盵4](199)即“法治=法律至上+良法之治”，這一精辟觀點(diǎn)至今仍為法治論者所傳承。

實(shí)現(xiàn)從人治向法治的根本轉(zhuǎn)變，將法治提升為治國(guó)方略，必須體現(xiàn)三個(gè)方面的核心思想。

一是法律至上。這是劃分法治和人治最根本的標(biāo)志，“凡是法律權(quán)威高于任何個(gè)人意志的治國(guó)方式都是法治，凡是法律權(quán)威屈從于個(gè)人意志的治國(guó)方式都是人治”。[5](25?26)法治要求全體社會(huì)成員普遍地服從法律體系的規(guī)約，不得有任何個(gè)人、集團(tuán)或權(quán)力超然于法律之上、游離于法律之外，它從根本上否定特權(quán)意志和特權(quán)現(xiàn)象。

二是保障權(quán)利。切實(shí)保障公民的基本權(quán)利是法治的邏輯起點(diǎn)和價(jià)值前提。這意味著憲法和法律可以修改，但人的基本權(quán)利不可侵犯、不可剝奪，維護(hù)這些權(quán)利的目標(biāo)不得背棄。法律必須根植于社會(huì)生活，反映多數(shù)人的利益和社會(huì)發(fā)展的要求，破除人民對(duì)權(quán)力的高度依附，塑造具有獨(dú)立自主人格和良好法治意識(shí)的新型公民。法律是否體現(xiàn)了這些原則，不僅是基于國(guó)家意志和利益的判斷，而主要是公民社會(huì)的多元價(jià)值評(píng)判經(jīng)過(guò)公共領(lǐng)域，進(jìn)行公開(kāi)的、自由的、理性的討論而整合為公共輿論，進(jìn)而通過(guò)政治系統(tǒng)成為制定法律和公共政策的依據(jù)和監(jiān)督力量。它不僅構(gòu)成了國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)，而且為憲法和法律制度的變革開(kāi)辟了道路。[6](167)

三是制約權(quán)力?！胺傻幕咀饔弥荒耸羌s束和限制權(quán)力”。[7](371)“治權(quán)”是法治的重要功能之一，法治要求嚴(yán)格界定、約束和規(guī)范政府權(quán)力與政府行為，有效控制權(quán)力的自我擴(kuò)張、自我腐化。法治要求政府不得違背其價(jià)值前提——保障公民的基本權(quán)利，直至最終把國(guó)家政治生活的基本規(guī)則納入憲法的軌道，使政府權(quán)力受到理性的、透明的、穩(wěn)定的憲法性規(guī)約，使憲法規(guī)定的公民基本權(quán)利得到真正的實(shí)現(xiàn)。

建設(shè)法治政府是實(shí)現(xiàn)從人治向法治轉(zhuǎn)變的核心環(huán)節(jié)。建設(shè)法治政府，首先，要加強(qiáng)政府立法工作，特別是重視社會(huì)管理和公共服務(wù)方面的立法，逐步形成比較完備的法律體系。其次，要努力提高制度建設(shè)質(zhì)量，使之符合憲法和法律規(guī)定的程序。再次，要求法律、法規(guī)、規(guī)章得到全面、正確實(shí)施，法制統(tǒng)一，政令暢通，公民權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)。最后，要求行政機(jī)關(guān)及其成員按照合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民的標(biāo)準(zhǔn)，依法辦事、公正執(zhí)法、奉公守法。[8](128)

二、從揚(yáng)善為主走向制惡揚(yáng)善并重

在中國(guó)思想史上，關(guān)于人性問(wèn)題的探索由來(lái)已久，異彩紛呈。有告子的“性無(wú)善無(wú)惡論”、孟子的“性善論”、荀子的“性惡論”、世碩的“性有善有惡論”，還有董仲舒的“性三品論”和老子的人性自然論等。其中，最具有代表性的是孟子的“性善論”和荀子的“性惡論”，而對(duì)中國(guó)政治傳統(tǒng)影響最大的是以孟子的“性善論”為代表的儒家人性論。特別是漢代施行“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”后孟子的“性善論”成為中國(guó)傳統(tǒng)政治理論和政府建構(gòu)的理論基石。

盡管中國(guó)思想史上關(guān)于人性善惡的爭(zhēng)論一直沒(méi)有停止過(guò)，但以孟子的“性善論”為代表的儒家人性論始終占據(jù)主導(dǎo)地位。中國(guó)固有文化的主流是一種樂(lè)感文化，總體上體現(xiàn)出至善論傾向。在孟子這里，圣王之善還是一種“應(yīng)當(dāng)”，經(jīng)宋明理學(xué)家的論證，圣王之善就由“應(yīng)當(dāng)”一變而為“是”了，實(shí)現(xiàn)了從價(jià)值判斷到事實(shí)判斷的飛躍。奉天承運(yùn)的君主積美德于一身，是至善的化身，體現(xiàn)著上天的意志，圣王可“德治天下”。因此，對(duì)至善的君主的防范就成為多余，對(duì)公共權(quán)力的制約也毫無(wú)必要。至善的統(tǒng)治者支配著公共權(quán)力，君主的德性是第一位的，德性的善是保證權(quán)力不被濫用和天下太平的充要條件，統(tǒng)治者不必受到法律的規(guī)范和制約。倡導(dǎo)君主成為至善的圣人值得肯定，但對(duì)政治權(quán)力和權(quán)力擁有者的內(nèi)在缺陷視而不見(jiàn)，從而為政治權(quán)力走向?qū)Ｖ篇?dú)裁提供了人性基礎(chǔ)。當(dāng)把價(jià)值目標(biāo)當(dāng)作既定事實(shí)，并以此為邏輯基石建構(gòu)治理模式和社會(huì)秩序，其缺陷和危險(xiǎn)是不證自明的。

儒家人性論，以道德與政治的互滲為手段，將道德倫常推崇為政治行為的最高準(zhǔn)則，既為政治上“王權(quán)至上”的權(quán)力絕對(duì)化提供了理論支撐，也為道德政治化奠定了基礎(chǔ)。道德是個(gè)體存在的終極性依據(jù)，是人性的評(píng)判尺度和直接體現(xiàn)。中國(guó)漫長(zhǎng)的封建社會(huì)，不管王朝政權(quán)如何更迭，“三綱五常”作為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系最基本的道德準(zhǔn)則，都始終被提升到人性和天理的高度，構(gòu)成普遍適用于所有領(lǐng)域的普遍價(jià)值規(guī)范和最高行為準(zhǔn)則?；谛陨频那疤峒俣ǎ鐣?huì)治理應(yīng)致力于道德教化，其理想模式是內(nèi)圣外王的統(tǒng)治者施“仁政”，實(shí)行“德治”。①人皆有善端，并有向善的無(wú)限潛能，內(nèi)省和踐仁是人性至善的修煉途徑，通過(guò)誠(chéng)心正意，修齊治平的正確途徑，個(gè)體和社會(huì)就能求仁得仁。儒家力倡德治?？鬃雨U釋了德治在社會(huì)政治生活中的地位和功效，“道之以政，齊之以刑，民免而無(wú)恥；道之以德，齊之以禮，有恥且格”，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之”。(論語(yǔ)·為政)孟子把德治提升至王道仁政的層次，“以德行仁者王”，“輔世長(zhǎng)民莫如德”。(孟子·公孫丑上)荀子把德治提升為政治治理的基本規(guī)則：治理國(guó)家應(yīng)“厚德音以先之，明禮義以道之，致忠信以愛(ài)之，賞賢使能以次之”。(荀子·王霸)從強(qiáng)調(diào)統(tǒng)治者的自律角度，德治有其積極意義。但把德治作為主導(dǎo)的社會(huì)治理模式是一種道德的狂妄，是一種對(duì)統(tǒng)治者自身理性力量的狂妄。它的邏輯起點(diǎn)是對(duì)民眾道德品質(zhì)和認(rèn)知能力的極度低估，它把整個(gè)國(guó)家的命運(yùn)維系于圣主明君的道德修養(yǎng)和理性自律。它為披著德治外衣的人治，為君主專制和極權(quán)政治打開(kāi)了方便之門(mén)。

西方文明史中，從古希臘至現(xiàn)當(dāng)代政治哲學(xué)，性惡論一直占主導(dǎo)地位。它濫觴于古希臘，古希伯來(lái)猶太教傳統(tǒng)、基督教文明、馬基雅維里、霍布斯、蘇格蘭啟蒙學(xué)派、孟德斯鳩、黑格爾、美國(guó)聯(lián)邦黨人和當(dāng)代政治哲學(xué)家大都持性惡論。

西方文化中濃厚的幽暗意識(shí)，西方文化對(duì)人性的深刻體察及其悠久的性惡論傳統(tǒng)對(duì)選擇社會(huì)治理和政府建構(gòu)模式產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。性惡假設(shè)與法治密切相關(guān)。性惡假設(shè)作為對(duì)人性的終極假設(shè)，斷然否定了“圣人”臨世的可能性。它既解構(gòu)了期望“哲學(xué)王”或“圣君”等完人救世、治世的價(jià)值基礎(chǔ)，又為“法律的統(tǒng)治”確立了理論的邏輯前提。主張人治的政治哲學(xué)最終必然把政治權(quán)力歸屬于人格至善的統(tǒng)治者，其骨子里透出對(duì)人性特別是統(tǒng)治者品性的極度自信。性惡假設(shè)認(rèn)為人具有與生俱來(lái)的惡，它對(duì)人治是釜底抽薪的。以制度防范人性的弱點(diǎn)是法治主義者的永恒關(guān)懷。沒(méi)有法律的統(tǒng)治必然導(dǎo)致暴政。在性惡論者看來(lái)，統(tǒng)治者高于法律的君主專制和極權(quán)政體是與自由、民主、平等、正義和人權(quán)相悖的，要實(shí)現(xiàn)自由、民主、平等、正義和人權(quán)就只能寄希望于法治。

在人類歷史上，公共權(quán)力經(jīng)常地體現(xiàn)出行善和作惡的二重性，且兩者都得到過(guò)淋漓盡致的發(fā)揮。政府由人組成，善與惡都是以人為載體的，這種行善和作惡的二重性不是源于政府，而是源于人性。人性本身的惡決定了政府具有無(wú)法消解的毒素。正如美國(guó)憲法之父麥迪遜所指出，“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果天使統(tǒng)治人，就需要對(duì)政府有外來(lái)的或內(nèi)在的控制了”。[9](264)

性善抑或性惡僅作為對(duì)人性的形而上價(jià)值論預(yù)設(shè)，并無(wú)優(yōu)劣之分，但以此為邏輯基石選擇的社會(huì)治理與政府建構(gòu)模式卻漸分高下，優(yōu)劣明顯。中國(guó)傳統(tǒng)文化中主導(dǎo)的性善假設(shè)及其推論鋪就了一條通向人治和全能政府的道路。西方文化中主導(dǎo)的性惡假設(shè)及其推演卻促成了現(xiàn)代西方的法治文明和有限政府模式。這是否意味著中國(guó)要真正走向現(xiàn)代意義的法治和建構(gòu)有限政府已無(wú)路可尋，或者必須徹底拋棄傳統(tǒng)文化的人性論來(lái)一次人性論的全盤(pán)西化呢? 答案并非如此簡(jiǎn)單和絕對(duì)。傳統(tǒng)文化并非說(shuō)擺脫就能置身其外的，而且西方人性假設(shè)與政府建構(gòu)并非盡善盡美，中國(guó)的人性假設(shè)與政府建構(gòu)也并非一無(wú)是處。中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的性善假設(shè)塑造了以“善養(yǎng)浩然之氣”的圣賢為代表的理想人格，從正面肯定了通過(guò)道德教化，實(shí)現(xiàn)個(gè)人自我約束，自我完善的可能性和必要性。它維護(hù)人類的尊嚴(yán)，倡導(dǎo)通過(guò)不斷擴(kuò)充善端，完善人的品格，提升人的精神境界。同樣，在當(dāng)代西方思想界已經(jīng)開(kāi)始對(duì)西方文明進(jìn)行深刻反思。社群主義批判現(xiàn)代西方社會(huì)從純粹自利的人性出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)造成了人際間的疏離和冷漠狀態(tài)。后現(xiàn)代主義批判現(xiàn)代西方社會(huì)是用“宏大敘事”構(gòu)筑的幻象，現(xiàn)代人仍經(jīng)常處于權(quán)力的規(guī)訓(xùn)之中。博登海默則指出：“如果法律制度為了限制私人權(quán)力和政府權(quán)力而規(guī)定的制衡原則變得過(guò)分嚴(yán)厲和僵化，那么一些頗有助益的拓展和嘗試也會(huì)因此遭到扼殺?！盵7](403?404)

人性是人的自然屬性和社會(huì)屬性的統(tǒng)一。人的自然屬性是指人先天的、與生俱來(lái)的屬性，如食色、知情意等。它是不可言善惡的，即不能運(yùn)用道德規(guī)范對(duì)它進(jìn)行道德評(píng)價(jià)。只有人的社會(huì)屬性才可言善惡。“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和。”[10](56)人的社會(huì)屬性是后天獲得的，而不是生而固有的，是社會(huì)關(guān)系的總和。人們“按照一定的社會(huì)生活和文化背景創(chuàng)造出道德、法律、宗教、政治等方面的規(guī)范，給人性中的自然欲望及這種欲望在人的社會(huì)行為中的體現(xiàn)劃出一個(gè)適度性。個(gè)人的社會(huì)行為只要保持在適度性之內(nèi)，便被稱作‘善’，超越適度性的則被稱之為‘惡’”。[11]這種適度性本身也是隨著人類歷史不斷地向前發(fā)展而變化的。

性善論與性惡論都是在二元對(duì)立、非此即彼的思維模式中求解人性。非性善即性惡，它導(dǎo)致不是對(duì)人性盲目樂(lè)觀就是極度悲觀，這是不可取的，它會(huì)使邏輯與歷史嚴(yán)重相背離。人類幾千年的文明史雄辯地說(shuō)明人兼有善惡雙重本性，有為善和作惡的兩重性，人一半是天使，一半是魔鬼。因此，制惡與揚(yáng)善是制度設(shè)計(jì)的雙重任務(wù)。當(dāng)代中國(guó)的民主政治建設(shè)必須充分發(fā)揮這兩方面的功能，克服傳統(tǒng)政治中揚(yáng)善有余而制惡不足的缺陷。法律是一種硬約束，以國(guó)家強(qiáng)力為后盾，其主要是制惡功能。它既要制個(gè)體之惡，更要制公共權(quán)力之惡。道德是一種軟約束，依靠的是人的自我約束和道德自律，作為自律性規(guī)范，其主要功能是揚(yáng)善。兩者有機(jī)結(jié)合，共同證明和提升公共權(quán)力的合法性，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。但制惡是揚(yáng)善的前提，只有在制惡的基礎(chǔ)上才能談?chuàng)P善。中國(guó)幾千年的政治實(shí)踐充分證明，單純的道德約束是不能有效制惡的。因?yàn)槿司哂袃芍匦?，是不可靠的，易變的，且?jīng)常處于現(xiàn)實(shí)客觀環(huán)境的影響之中。我們必須以性惡論為基點(diǎn)設(shè)計(jì)政治體制，唯有如此才能有法治和憲政，才能有效防止濫用公共權(quán)力，才能切實(shí)保障個(gè)體的基本權(quán)利。

雖然建立在性惡假設(shè)基礎(chǔ)上的政治體制是比較合理的，但它決不是完美無(wú)缺的。因?yàn)槲覀冊(cè)诜缾旱幕A(chǔ)上必須揚(yáng)善，否則會(huì)造成道德缺位和信仰缺失。只講制惡的政治體制會(huì)忽視人的主觀能動(dòng)作用，造成權(quán)力機(jī)械化，使掌握公共權(quán)力的人放棄道德追求，成為政治的“單面人”。這造成了公共權(quán)力的另一種“異化”，背離了公共權(quán)力的本來(lái)意義。所以，在制惡的同時(shí)，我們不能忘了人性的另一面——揚(yáng)善。道德作為調(diào)整人們之間行為關(guān)系的社會(huì)規(guī)范，在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展方面也起著重要作用，它能規(guī)范法律所不能及的領(lǐng)域，與法律的功能適成互補(bǔ)。

當(dāng)代中國(guó)的政治發(fā)展必須兼?zhèn)渲茞汉蛽P(yáng)善的雙重功能。兩者相輔相成、缺一不可。制惡是揚(yáng)善的前提和基礎(chǔ)，沒(méi)有有效的權(quán)力制約和政治規(guī)范，就不可能有真正意義上的自由、民主、法治。揚(yáng)善是制惡的目的和歸宿，沒(méi)有正確的道德規(guī)范和道德激勵(lì)，個(gè)體就會(huì)喪失精神家園，公共權(quán)力就會(huì)異化和喪失其合法性，社會(huì)就會(huì)出現(xiàn)道德缺位。制惡與揚(yáng)善，兩者不可顛倒、不可偏廢。只有把權(quán)力制約與道德激勵(lì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)，才能壓制人性中壞的可能，實(shí)現(xiàn)人性中好的可能。只有在建設(shè)社會(huì)主義民主、完善社會(huì)主義法制的前提下，加強(qiáng)思想道德建設(shè)，增強(qiáng)全社會(huì)的道德觀念和道德水平，才能把我國(guó)真正建成一個(gè)富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家。只要以制惡為先，輔之揚(yáng)善，中國(guó)民主與法治的前景就可欲可瞻，如果反其道而行之，那么任你把公平正義、廉潔自律叫得響徹云霄，完善的民主與法治也終將只是南柯一夢(mèng)。

三、從權(quán)力本位走向權(quán)利本位

權(quán)力與權(quán)利是兩個(gè)既有重要區(qū)別，又相互聯(lián)系的概念。在西方文化傳統(tǒng)中，表征權(quán)力與權(quán)利的詞的寫(xiě)法和讀音均有明顯不同，且經(jīng)古希臘羅馬至現(xiàn)當(dāng)代思想家對(duì)兩者內(nèi)涵、外延及兩者相互關(guān)系的厘清，人們通常對(duì)其都有比較清晰的認(rèn)識(shí)。而在漢語(yǔ)中，兩者讀音相同，且與英文right相對(duì)應(yīng)的“權(quán)利”觀念，只是到了近現(xiàn)代才由西學(xué)東漸傳遞過(guò)來(lái)，至今其確切含義仍不為大眾所知曉。在應(yīng)用兩者時(shí)常將其混為一談，或是語(yǔ)意交叉，或是界限不清。[12]

在漢語(yǔ)中，“權(quán)力”是由“權(quán)”和“力”組成的復(fù)合詞?！皺?quán)”最初意指測(cè)量物體重量的器具，即“錘謂之權(quán)”。在春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，“權(quán)”與政治聯(lián)系起來(lái)，喻指“權(quán)勢(shì)”“權(quán)柄”“權(quán)貴”等政治經(jīng)濟(jì)方面的優(yōu)勢(shì)力量，且此力量能對(duì)他人其制約作用。“權(quán)”字經(jīng)過(guò)引申，具有了新的含義和詞性，經(jīng)常被作為動(dòng)詞，有衡量、揣度之意?？鬃诱f(shuō)：“謹(jǐn)權(quán)量，審法度，修廢官，四方之政行焉。”(論語(yǔ)·堯曰)《商君書(shū)》中也寫(xiě)道，“權(quán)制獨(dú)于君則威”。(商君書(shū)·修權(quán))在這些用法中“權(quán)”已經(jīng)體現(xiàn)了現(xiàn)代意義上權(quán)力的意蘊(yùn)?！傲Α钡暮x比較單一，主要指力量，效能。在現(xiàn)代漢語(yǔ)中，權(quán)力通常意指政治上的強(qiáng)制力量，權(quán)力被引申、擴(kuò)展為個(gè)人或組織依據(jù)自身的需要和意志，能夠排除阻抗，影響乃至支配他人的力量和能力，它是一種組織性的支配力，是一種強(qiáng)制力和約束力。

中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中，權(quán)力是謀取個(gè)體利益和社會(huì)資源的基本手段，權(quán)力是衡量個(gè)體地位和人生價(jià)值的基本尺度，此種意識(shí)為社會(huì)成員所普遍認(rèn)可。權(quán)力是政治國(guó)家的主導(dǎo)運(yùn)行規(guī)則，當(dāng)國(guó)家與社會(huì)、政治與經(jīng)濟(jì)高度一體化時(shí)，權(quán)力必然會(huì)泛化為整個(gè)社會(huì)體系的主導(dǎo)運(yùn)行規(guī)則，即表現(xiàn)為權(quán)力本位。國(guó)家政治功能無(wú)限膨脹、全面覆蓋，社會(huì)自主空間極度狹小、社會(huì)經(jīng)濟(jì)功能極度羸弱。中國(guó)封建社會(huì)，對(duì)于高居獨(dú)尊地位的政治權(quán)力的無(wú)尚尊崇和絕對(duì)服從，對(duì)于作為政治權(quán)力人格化的君主和各級(jí)長(zhǎng)官的無(wú)條件忠誠(chéng)乃至盲目迷信成為中國(guó)民眾的重要特征。

權(quán)力本位的基本特征可集中概括為八個(gè)方面：①權(quán)力無(wú)界。即“權(quán)力圓”無(wú)限大，權(quán)力的行使范圍和影響范圍沒(méi)有邊界，可以隨心所欲地滲透到任何權(quán)利者的任何領(lǐng)域，不受權(quán)利者“權(quán)利圓”的邊界限制，其具體表現(xiàn)是權(quán)力無(wú)邊，權(quán)力包管，權(quán)力很少甚至不受約束。②權(quán)力萬(wàn)能。即相信權(quán)力可以改變一切、實(shí)現(xiàn)一切，受權(quán)力支配的一切人都必須無(wú)條件服從權(quán)力，否則必受權(quán)力者懲罰。③權(quán)力至上。權(quán)力在整個(gè)社會(huì)序列中處于最高等級(jí)，其地位至高無(wú)上，人也因擁有權(quán)力的大小分屬于不同的等級(jí)。④權(quán)力情結(jié)。權(quán)力擁有者將權(quán)力看作一種不可或缺的資源，整個(gè)社會(huì)普遍呈現(xiàn)迷戀權(quán)力、崇拜權(quán)力和爭(zhēng)奪權(quán)力的傾向。⑤權(quán)大于法。在觀念上將權(quán)力的價(jià)值和地位看得高于法律，在實(shí)踐中權(quán)力擁有者往往輕視法律、虛置法律，以自己的意愿取代法律，破壞法定的制度。⑥權(quán)力被認(rèn)為天然合理、正確，與權(quán)利者發(fā)生沖突時(shí)權(quán)力者無(wú)錯(cuò)，若有錯(cuò)必定是權(quán)利者的錯(cuò)。⑦權(quán)力獨(dú)立化傾向，權(quán)力的價(jià)值被從“工具”提升為“終極”。⑧強(qiáng)調(diào)國(guó)家政權(quán)的至高無(wú)上地位，傾向于認(rèn)為有了權(quán)力就有了一切，沒(méi)有權(quán)力就會(huì)失去一切；社會(huì)政治生活中的官本位、家長(zhǎng)制盛行；對(duì)權(quán)力的保護(hù)的力度和廣度遠(yuǎn)大于對(duì)權(quán)利的保護(hù)。[13]以上是對(duì)典型的權(quán)力本位特征的理論概括，在實(shí)踐生活中并不會(huì)總是表現(xiàn)得那么典型、那么全面，它可能集中地體現(xiàn)出其中的某幾個(gè)方面。

權(quán)利是與社會(huì)主體的人格獨(dú)立和自由緊密聯(lián)系的范疇。在法律上，“權(quán)利”是指法律賦予人們享有的某種權(quán)益的可能性，表現(xiàn)為社會(huì)主體實(shí)施某種行為或不實(shí)施某種行為的資格，一定權(quán)利主體有資格在法律許可的范圍內(nèi)做出自由選擇和自由行動(dòng)。權(quán)利與自由緊密相連，享有某些權(quán)利，就意味著享有某些自由，權(quán)利是主體獨(dú)立自由的必要條件。權(quán)利是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所內(nèi)蘊(yùn)的社會(huì)關(guān)系在主體行為自由方面的表征，并有法律、道德等社會(huì)規(guī)范體系所確認(rèn)和保障，體現(xiàn)為法律化的利益。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是經(jīng)濟(jì)從封閉走向開(kāi)放的過(guò)程，也是權(quán)利從權(quán)力中獲得解放的過(guò)程，即權(quán)力與權(quán)利發(fā)生結(jié)構(gòu)分化的過(guò)程。努力維護(hù)基本權(quán)利、切實(shí)保障基本權(quán)利、充分享有基本權(quán)利必將成為文明社會(huì)成員的共同心聲。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、國(guó)家與社會(huì)的兩重分化、公民社會(huì)的建構(gòu)、權(quán)力本位的逐步消褪和權(quán)利本位的逐漸生成是同時(shí)發(fā)生的歷史過(guò)程。對(duì)于在當(dāng)代中國(guó)倡導(dǎo)權(quán)利本位的意義，有學(xué)者總結(jié)道：“在權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系中，主張權(quán)利本位，反對(duì)權(quán)力本位，意在把權(quán)利從權(quán)力中解放出來(lái)，即人們常說(shuō)的‘松綁’，以實(shí)現(xiàn)政治與經(jīng)濟(jì)、政府與企業(yè)、國(guó)家與市民社會(huì)的相對(duì)分離，徹底拋棄官本位、國(guó)家本位的封建遺跡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、政治民主化、文化理性化和社會(huì)現(xiàn)代化?！盵14](507)

權(quán)利本位理念包含如下五方面的基本特征：①權(quán)力來(lái)源于權(quán)利。權(quán)力是權(quán)利的次生形態(tài)和幻化樣式，權(quán)利是權(quán)力的基礎(chǔ)和源泉。國(guó)家的一切權(quán)力屬于人民，公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力的源泉，國(guó)家權(quán)力由人民所賦予，被人民所委托。國(guó)家權(quán)力的配置、國(guó)家官員的產(chǎn)生、國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)的設(shè)置及其運(yùn)作方式和程序等都是公民行使權(quán)利的結(jié)果。權(quán)力來(lái)自于社會(huì)的權(quán)利沖突和社會(huì)管理的需要，不是權(quán)力“創(chuàng)造”和“衍生”了權(quán)利，而是權(quán)利“創(chuàng)造”和“衍生”了權(quán)力。人民的利益應(yīng)成為國(guó)家活動(dòng)的目的和源泉。梁?jiǎn)⒊壬劦絿?guó)家權(quán)力與個(gè)人權(quán)利的關(guān)系時(shí)，曾精辟地指出：“國(guó)家，譬猶樹(shù)也；權(quán)利思想，譬猶根也；……為政治家者，以勿摧壓權(quán)利思想為第一義；為教育者，以養(yǎng)成權(quán)利思想為第一義；為私人者，無(wú)論士焉、農(nóng)焉、工焉、商焉、男焉、女焉，各自堅(jiān)持權(quán)利思想為第一義。”[15](209)②權(quán)力服務(wù)于權(quán)利。國(guó)家權(quán)力的目的和價(jià)值都體現(xiàn)在為人民的權(quán)利服務(wù)之中，維護(hù)正義、保障自由、防止侵權(quán)、懲惡揚(yáng)善是國(guó)家權(quán)力的應(yīng)盡之責(zé)。國(guó)家政治權(quán)力的配置和運(yùn)作，只有為了保障主體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，協(xié)調(diào)權(quán)利之間的沖突，制止權(quán)利之間的互相侵犯，維護(hù)權(quán)利平衡，才是合法的和正當(dāng)?shù)?。?quán)力服務(wù)權(quán)利，不僅體現(xiàn)在防范對(duì)權(quán)利的侵害，更重要的是為權(quán)利的行使和實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造條件，并隨著社會(huì)的發(fā)展拓寬權(quán)利的領(lǐng)域。③權(quán)力以權(quán)利為界限。權(quán)利界定了國(guó)家權(quán)力運(yùn)作的合理性基礎(chǔ)、范圍和限度，它是國(guó)家權(quán)力的界標(biāo)。憲法和法律所確認(rèn)的公民權(quán)利就意味著公民的自由活動(dòng)空間，就是防止國(guó)家或他人干預(yù)的屏障。在這個(gè)空間內(nèi)，主體可以盡其所能地行使自己的意志自由，充分享有憲法和法律所認(rèn)可和保護(hù)的利益，創(chuàng)造性地發(fā)揮其才能和潛力，同時(shí)也為社會(huì)創(chuàng)造更多的物質(zhì)和精神財(cái)富。這個(gè)自由空間不僅是為他人所設(shè)定，也是為國(guó)家所設(shè)定，國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以此為界限。[16]④權(quán)利制約權(quán)力。這是由權(quán)力本身的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的，權(quán)力自身具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張性，不受控制的權(quán)力常帶來(lái)破壞性的結(jié)果，且其容易成為強(qiáng)者壓迫弱者的工具。找尋制約權(quán)力的有效途徑是政治哲學(xué)家們矢志不渝的追求。許多現(xiàn)代文明國(guó)家都將權(quán)力的分立和制衡作為憲法制度的靈魂，權(quán)力配置和相互制約機(jī)制構(gòu)成現(xiàn)代憲法的基本內(nèi)容。以權(quán)力制約權(quán)力和以權(quán)利制約權(quán)力是迄今在實(shí)踐中應(yīng)用于制約權(quán)力的兩種最有效的手段。⑤法大于權(quán)。權(quán)力必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，任何個(gè)人或組織沒(méi)有超越憲法和法律的特權(quán)?！胺礄?quán)利”的觀念是近代理性觀念的產(chǎn)物，[17](27?28)以權(quán)利為核心重構(gòu)現(xiàn)代法理念已成為民主與法治社會(huì)的共同追求?！艾F(xiàn)代法意識(shí)中最根本的因素是主體性意識(shí)，包括對(duì)本人權(quán)利的主張(自由)和對(duì)他人權(quán)利的尊重(平等)這兩個(gè)互相關(guān)聯(lián)(團(tuán)結(jié))的方面。由于每個(gè)人的權(quán)利的確定都是以其他人的權(quán)利的共存為前提，因此，‘為權(quán)利而斗爭(zhēng)’與排他的利己主義截然不同，不僅不會(huì)破壞安定團(tuán)結(jié)，反而會(huì)升華為‘為法制而斗爭(zhēng)’，強(qiáng)化合法秩序。”[18](7)法律是解放人類的工具，而不是束縛人性的枷鎖。良法的本質(zhì)在于它同正義與道德原則的一致，而不在于它同命令與威脅的結(jié)合。

四、從全能政府走向有限政府

全能政府不是指一個(gè)政府不受自然規(guī)律和社會(huì)歷史規(guī)律的約束，或能徹底杜絕民間的反抗。全能政府是指政府自身在職能、權(quán)力、規(guī)模和運(yùn)行方式上具有無(wú)限擴(kuò)張、不受法律和社會(huì)有效制約傾向的政府模式。全能政府可概括為兩個(gè)根本特征：①中央高度集權(quán)。全能政府之下，一切權(quán)力集中于中央、中央政權(quán)高度集中于最高統(tǒng)治者手中。需要特別指出的是中央高度集權(quán)與中央集權(quán)間存在重大區(qū)別。中央集權(quán)是國(guó)家政權(quán)建構(gòu)的普遍形式，中央集權(quán)是鞏固國(guó)家政權(quán)，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的必要條件。中央集權(quán)允許適度分權(quán)和地方自治。而作為極端形式的中央高度集權(quán)“乃是國(guó)家超越了自己的范圍，超越了自己的本質(zhì)?！盵19](393)它從根本上否定向社會(huì)分權(quán)、向地方分權(quán)和地方自治。②泛政治化。政治權(quán)力全面介入經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)領(lǐng)域。政府幾乎壟斷所有的經(jīng)濟(jì)資源，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，干預(yù)和掌控微觀經(jīng)濟(jì)主體。政治權(quán)力全面滲透思想文化領(lǐng)域，在政治掛帥的旗號(hào)下，政治功能凌駕于文化功能之上。國(guó)家與社會(huì)高度一體化，公共權(quán)力領(lǐng)域吞并私人領(lǐng)域，社會(huì)全面政治化。中央高度集權(quán)和泛政治化是全能政府模式下政治國(guó)家自下而上和自上而下全面控制社會(huì)的兩個(gè)方面，它們相伴而生、相輔相成。形象地說(shuō)，全能政府就是政府及其政治權(quán)力無(wú)所不能、無(wú)所不管、無(wú)處不在。在公民社會(huì)湮滅于政治國(guó)家，缺乏一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的社會(huì)自主領(lǐng)域的情況下，全能政府的存在幾乎是必然現(xiàn)象。[3](237?238)

有限政府是與全能政府相對(duì)應(yīng)的分析范疇。區(qū)分有限政府和全能政府的根本標(biāo)準(zhǔn)在于一個(gè)政府在權(quán)力、職能、規(guī)模和運(yùn)行上是否受到來(lái)自法律的明文限定，是否自愿公開(kāi)接受來(lái)自社會(huì)的監(jiān)督制約，政府在逾越其法定邊界時(shí)，是否能得到及時(shí)有效的糾正。

有限政府的基本內(nèi)涵是：①政府職能有限。政府職能須嚴(yán)格限定在政治性公共權(quán)力領(lǐng)域，其要旨在于公共利益。主要是維護(hù)公共安全、進(jìn)行宏觀調(diào)控、維持市場(chǎng)秩序、提供科教導(dǎo)向、管理公共事務(wù)和服務(wù)社會(huì)大眾，政府職能主要體現(xiàn)在彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。政府只“掌舵”而不“劃槳”，只當(dāng)“裁判員”而不當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”。②政府權(quán)力有限。有限政府是法治政府，政府權(quán)力有嚴(yán)格的邊界，必須依法行政，不得超越于憲法和法律之上。政府權(quán)力源于個(gè)人權(quán)利的讓渡，政府有保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)秩序、仲裁糾紛和保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)力，政府在任何時(shí)候都不可侵犯公民的基本權(quán)利。③政府規(guī)模有限?，F(xiàn)代政府管理要求決策科學(xué)化，實(shí)現(xiàn)從人力密集型向科技密集型的轉(zhuǎn)變，有限政府應(yīng)是一個(gè)機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員精干和辦事高效的“小政府”。實(shí)行透明行政，公民對(duì)公共事務(wù)享有廣泛的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)。[20](27?30)④政府責(zé)任有限。政府通過(guò)確立責(zé)任機(jī)制強(qiáng)化對(duì)政府自身的限制，但人們?cè)谙碛凶杂珊蜋?quán)利的同時(shí)，必須承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任。政府必須保障公民的基本權(quán)利，但不承擔(dān)維護(hù)公民生存和發(fā)展的無(wú)限責(zé)任。

全能政府可能有很高的行政效率，也可能暫時(shí)為人們帶來(lái)眾多福利，但它絕不可能帶來(lái)公民的自主和自治，帶來(lái)公民社會(huì)的成長(zhǎng)，它與現(xiàn)代民主政治的要求是背道而馳的。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)的良性互動(dòng)，發(fā)展民主政治，就必須實(shí)現(xiàn)從全能政府到有限政府的嬗變。此嬗變包含三個(gè)重要環(huán)節(jié)。

第一，政府權(quán)力上，實(shí)現(xiàn)從高度集權(quán)向適度分權(quán)轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變包括兩個(gè)內(nèi)在關(guān)聯(lián)的部分。其一是政府向社會(huì)分權(quán)。政府向社會(huì)分權(quán)是政府間分權(quán)的基礎(chǔ)。②沒(méi)有政府向社會(huì)適度分權(quán)，政府間分權(quán)必然導(dǎo)致地方權(quán)力畸形膨脹，地方保護(hù)主義盛行，甚至地方政府自身成為利益主體，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私。政府向社會(huì)分權(quán)即國(guó)家把本屬于社會(huì)的權(quán)力還給社會(huì)，是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)的過(guò)程，國(guó)家權(quán)力不再是唯一的必須絕對(duì)服從的權(quán)力。它意味著權(quán)力主體的多元化，公民自組織、私營(yíng)部門(mén)和國(guó)際組織等也成為不同層面的權(quán)力中心，它們分擔(dān)管理公共事務(wù)、提供公共物品和公共服務(wù)的職責(zé)。其二是政府間分權(quán)。政府間分權(quán)是在政府向社會(huì)分權(quán)的基礎(chǔ)上，改變傳統(tǒng)的中央高度集權(quán)體制，建立和完善中央與地方合理分權(quán)體制。這首先必須界定中央與地方政府的職責(zé)權(quán)限，中央與地方每一層級(jí)政府間都有明確的職權(quán)界限，確立地方政府的地方治理主體地位，每一政府層級(jí)都有相對(duì)的地方治理自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)有限自治。[21]

第二，政府職能上，實(shí)現(xiàn)從管制型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變。政府管理的直接目的是規(guī)范社會(huì)的政治生活，維護(hù)公民的合法權(quán)利。它既是對(duì)公民行為的一種規(guī)約，又是對(duì)公民權(quán)益的一種保障。因此，政府管理既是一種管制，同時(shí)也是一種服務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，迄今為止政府仍然是社會(huì)公共事務(wù)和公共秩序的主要管理者，它必須行使對(duì)社會(huì)和公民的管理責(zé)任，其中包括實(shí)施強(qiáng)制性的管理措施。在一定意義上說(shuō)，政府管理就是對(duì)公民生活的一種必要管制，政府管理的過(guò)程也是一個(gè)對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行管制的過(guò)程，只要政府存在一天，管制就存在一天。然而，隨著公民社會(huì)的發(fā)展、民主政治的完善和執(zhí)政水平的提高，政府管理中的管制成分正在日益減少，而服務(wù)的比重則日益增多，建立服務(wù)型政府已經(jīng)成為政府體制改革創(chuàng)新的重要目標(biāo)。從某種意義上，政治現(xiàn)代化和民主化的過(guò)程，也是一個(gè)從管制型政府不斷走向服務(wù)型政府的過(guò)程。[8](126?127)

服務(wù)型政府是指在公民本位、社會(huì)本位理念指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主法治秩序的框架下，通過(guò)法定程序，按照公民意志組建起來(lái)，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府。服務(wù)型政府意味著增進(jìn)和維護(hù)公民的基本權(quán)利和社會(huì)的公共利益成為政府管理的主要職能，政府主要通過(guò)對(duì)公民的服務(wù)而不是對(duì)社會(huì)的管制來(lái)維護(hù)和提升自身的執(zhí)政地位和執(zhí)政水平。建立服務(wù)型政府要求在運(yùn)作方式上摒棄管制型政府的官本位，堅(jiān)持公民本位。政府不是某個(gè)黨派、某些利益集團(tuán)或少數(shù)人的服務(wù)工具，而是全體公民的服務(wù)組織。不是人民為政府而存在，而是政府為人民而存在。服務(wù)型政府體現(xiàn)著公民權(quán)利第一性，公民權(quán)利是國(guó)家權(quán)力之本，是行政權(quán)力之源，政府應(yīng)當(dāng)始終是最廣大人民根本利益的忠實(shí)代表者和堅(jiān)定維護(hù)者。要從根本上治療“官本位”這個(gè)頑癥，只能依靠民主政治建設(shè)，通過(guò)完善的選舉制度和法定的民主程序，把政府官員的產(chǎn)生和行為置于全體公民的有效制約和監(jiān)督之下，改變官員只對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)而不對(duì)群眾負(fù)責(zé)的思維定式，從而抽掉官本位的制度基礎(chǔ)，為樹(shù)立公民本位奠定根基。

第三，管理方式上，實(shí)現(xiàn)從統(tǒng)治向治理轉(zhuǎn)變。統(tǒng)治與治理都是實(shí)施公共管理的方式，兩者有共同之處，但存在著重要區(qū)別。治理作為一種政治管理過(guò)程，也像統(tǒng)治一樣需要借助于權(quán)力和權(quán)威，最終目的也是為了維護(hù)正常的社會(huì)秩序，這是兩者的共同之處。兩者的重要區(qū)別至少表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，管理過(guò)程中所依憑的權(quán)威類型不同。統(tǒng)治與治理的本質(zhì)性區(qū)別在于，兩者都需要權(quán)威，統(tǒng)治所賴以實(shí)施的權(quán)威必然是政府，但治理所需要的權(quán)威并非一定是政府。統(tǒng)治的權(quán)威主要源于政府以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的法規(guī)命令，治理的權(quán)威則主要源于公民的自覺(jué)認(rèn)同和基本共識(shí)。前者以強(qiáng)制為主，后者以自愿為主。這意味著，即使沒(méi)有多數(shù)的認(rèn)可，政府統(tǒng)治照樣可以發(fā)揮其功能；治理則表現(xiàn)建基于多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可之上，沒(méi)有多數(shù)人的共識(shí)和認(rèn)可，治理就失去了發(fā)揮其真正效用的土壤。第二，管理過(guò)程中權(quán)力運(yùn)行的向度不同。政府統(tǒng)治時(shí)權(quán)力運(yùn)行的方向總是自上而下的，它運(yùn)用政府的政治權(quán)威，通過(guò)發(fā)號(hào)施令、制定政策和實(shí)施政策，對(duì)社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。治理活動(dòng)則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過(guò)程，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同、建立互信和共同目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的管理。第三，管理的范圍不同。政府統(tǒng)治所涉及的范圍就是以領(lǐng)土為界的民族國(guó)家，與此不同，治理所涉及的對(duì)象要寬泛得多。由于實(shí)施治理的主體既可以是政府，也可以是非政府的、跨國(guó)界的公民社會(huì)組織，所以，治理所涉及的范圍既可以是特定領(lǐng)土疆域內(nèi)的民族國(guó)家，也可以是超越單一國(guó)家領(lǐng)土疆域的國(guó)際領(lǐng)域。[8](129?130)現(xiàn)代社會(huì)要求政府管理活動(dòng)中統(tǒng)治的成分日益減少，而治理的成分日益增多。

隨著經(jīng)濟(jì)和政治體制改革的深化，政府體制改革的重要性和緊迫性日益突顯。建構(gòu)有限政府已成為發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)民主政治和建立有效政府的共同要求。有限政府是有效政府的必要前提，全能政府必然導(dǎo)致無(wú)能政府。政府職權(quán)的過(guò)度膨脹，必然導(dǎo)致龐大的官僚機(jī)構(gòu)，維持其運(yùn)轉(zhuǎn)需要巨額的財(cái)政收入，財(cái)政不足是全能政府難以克服的頑癥。政府職權(quán)的無(wú)限增長(zhǎng)會(huì)引起官僚主義盛行、政府效率低下、政策失敗頻仍。全能政府對(duì)社會(huì)資源的全面控制，為其公職人員的權(quán)力尋租提供了大量機(jī)會(huì)和廣闊空間。它同時(shí)強(qiáng)化了官本位體系，加劇了社會(huì)不平等。政府職權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張還會(huì)造成政治國(guó)家對(duì)公民社會(huì)、公共權(quán)力領(lǐng)域?qū)λ饺祟I(lǐng)域的全面吞并，造成個(gè)人基本權(quán)利的喪失、社會(huì)機(jī)能的萎縮、市場(chǎng)機(jī)理的失效和社會(huì)自主性無(wú)法生成。其實(shí)，全能政府職權(quán)過(guò)度擴(kuò)張的每一步，都在降低自身的有效性和消解自身的合法性，它最終走向的是一個(gè)無(wú)能的政府。

注釋：

①中國(guó)傳統(tǒng)政治中的“德治”與當(dāng)代意義的“以德治國(guó)”不是同一概念?！暗轮巍迸c君主政治密切相關(guān)，是君主領(lǐng)導(dǎo)下的德治，是對(duì)君主政治的道德要求，其實(shí)質(zhì)是與法治相對(duì)立的人治。

②國(guó)內(nèi)學(xué)界主張政府分權(quán)的許多學(xué)者實(shí)際上是在“政府間分權(quán)”的層面上談?wù)摲謾?quán)問(wèn)題，而忽視了“政府向社會(huì)分權(quán)”這一更基礎(chǔ)的層面。

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