馮志峰

（中共江西省委黨校比較政治經(jīng)濟(jì)研究中心 江西 南昌 330003）

“郡縣治，則天下安。”縣級政權(quán)的效率和穩(wěn)定影響到全國政局的穩(wěn)定與發(fā)展?？h委書記既是中央、省委實(shí)現(xiàn)對地方治理的執(zhí)行者，又是縣級政權(quán)的核心，權(quán)力大、責(zé)任重。這種雙重角色使其處于承上啟下的特殊位置，有別于省委書記、市委書記和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的角色定位。由于在縣級權(quán)力機(jī)構(gòu)中，縣委書記位高權(quán)重，權(quán)力沒有得到有效制約，縣委書記腐敗案件不僅數(shù)量在增加，而且涉及面在擴(kuò)大，金額在增多，“技術(shù)”在增強(qiáng)。

為提高縣委書記整體素質(zhì)，習(xí)近平著力強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢下黨的建設(shè)，要求進(jìn)一步加強(qiáng)干部隊(duì)伍建設(shè)，著力造就高素質(zhì)縣委書記隊(duì)伍?！保?］李源潮也明確要求，“縣委書記要正確運(yùn)用權(quán)力為人民謀利益”，［2］規(guī)范縣委書記權(quán)力運(yùn)行。

一、縣委書記權(quán)力腐敗現(xiàn)象

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗?！睓?quán)力內(nèi)在地存在著一種異化機(jī)制，其可交換性以及能夠增值的特點(diǎn)，使它有可能被擴(kuò)張而濫加使用?！案瘮　币辉~原指物質(zhì)由原初的純粹狀態(tài)而腐化變質(zhì)的一種化學(xué)狀態(tài)，后被引入對權(quán)力變質(zhì)研究。它在不同社會、不同歷史時期都有發(fā)生，但發(fā)生的原因又不完全相同。當(dāng)人類社會進(jìn)入現(xiàn)代化時期，權(quán)力腐敗主要指“國家公職人員濫用權(quán)力、以權(quán)謀私、權(quán)錢交易”。［3］

縣委書記身處所在縣權(quán)力金字塔的頂端，位高權(quán)重，直接或間接擁有巨大的“話語權(quán)”，稍有不慎就可能腐敗。縣委書記腐敗，“是指縣委書記運(yùn)用不當(dāng)手段，違反國家的法律、法規(guī)和程序，運(yùn)用國家權(quán)力謀取私利，損害公共利益的非法行為”。在權(quán)力失衡與監(jiān)督失效的制度背景下，縣委書記貪腐行為契合時代經(jīng)濟(jì)特征，“與市場經(jīng)濟(jì)共生共長，呈多發(fā)趨勢，并在此過程中進(jìn)化為復(fù)雜的高級形態(tài)”。［4］

縱觀縣委書記權(quán)力腐敗行為，特別是自1999年至2011年來縣委書記犯罪案件，其腐敗現(xiàn)象主要可以歸結(jié)為如下方面。

（一）用人腐敗

用人腐敗是縣委書記各種腐敗現(xiàn)象中最為嚴(yán)重的現(xiàn)象，典型方式就是“賣官”?！安慌懿凰停德毩粲?；只跑不送，原地不動；既跑又送，提拔重用”是對德才兼?zhèn)?、以德為先選用干部規(guī)則的漠視和踐踏，更與執(zhí)政黨的性質(zhì)和宗旨勢同水火。

一是違反程序規(guī)定，大量批發(fā)官帽?！耙敫?，動干部”幾乎成為某些腐敗縣委書記深藏心中的行為“鐵律”。山西翼城縣原縣委書記武保安，短短8個月“就賣出28頂官帽，非法收受賄賂780多萬元”；安徽蒙城縣原縣委書記孔禮文，“月均賣官受賄超過10萬元，兩年瘋狂斂財(cái)300多萬元”；定遠(yuǎn)縣原縣委書記陳兆豐4年任期內(nèi)，“賣官110人，賣官收入超過150萬元”；長治縣原縣委書記王虎林離任前不到兩個月內(nèi)集中“批發(fā)”432頂官帽，提拔正副科級干部278人；江蘇響水縣原縣委書記李樹春得知自己將要調(diào)離，為了“搶時間”賣官，僅用2個小時，突擊研究變動了102個科級干部；湖南株州縣原縣委書記龍國華即將離任前，突擊提拔調(diào)整干部100多名；河北青龍滿族自治縣原縣委書記高東輝得知調(diào)任消息后，一天安排283個官位。

二是在程序內(nèi)頻繁動用干部，打政策的擦邊球。安徽穎上縣張華琪、徐波兩任縣委書記前“腐”后繼，張華琪“動干部”最多的一次就調(diào)整了190名干部，成為縣委常委會一次調(diào)整干部全國之最。徐波在擔(dān)任縣委書記3年多，共賣出29頂官帽，平均一個季度賣出兩頂。河南盧氏縣原縣委書記杜保乾5年“動干部”650人次；福建原周寧縣“三光縣委書記”林龍飛，“7年里先后調(diào)整提拔干部1000多人，非法斂財(cái)230多萬元”；陜西商洛原市委常委、商州區(qū)委書記張改萍受賄28宗，其中就有27宗是賣官。

三是賣官環(huán)節(jié)有中介摻入。如河南省原欒川縣縣委書記張獻(xiàn)會“買官”被騙后，通過私營企業(yè)老板大肆行賄黨代表；湖南省武陵區(qū)原區(qū)委書記吳讓見則通過妻子、司機(jī)和情人大肆套取公款，用于揮霍。

四是黑惡勢力左右縣委書記用人決策。如湖南省雙峰縣原縣委書記朱應(yīng)求，由于為黑惡勢力成員安排官職最終因成為黑惡勢力保護(hù)傘而淪為階下囚。

“不送不重用、少送動一動、多送往上蹦”，“五千元掛個號，一萬元報(bào)個到，三萬元給頂帽”，這些民間流傳的順口溜，形象地描述了“賣官”現(xiàn)象。特別是頻頻出現(xiàn)的“官場互毆”或“官場仇殺現(xiàn)象”，已經(jīng)說明“干部隊(duì)伍的腐化相當(dāng)嚴(yán)重，有些事情是前所未聞的?？h長買通殺手去殺縣委書記，他好當(dāng)書記；副縣長買通殺手殺縣長，他好當(dāng)縣長。這類案件不是一起，起碼有五起之多。我們只聽說過跑官、買官、要官的事情，沒有聽說過有殺人升官的事。居然腐敗到這個程度！”［5］用人腐敗腐蝕整個干部隊(duì)伍，助長其他各種腐敗行為，最終摧毀人們對政治的信任和信心，嚴(yán)重?fù)p害了黨的形象。

（二）經(jīng)濟(jì)腐敗

“做官不發(fā)財(cái)，請我都不來。”這是許多腐敗縣委書記的座右銘。他們認(rèn)為，做官和做生意都是一樣的，其目的都是經(jīng)濟(jì)利益的最大化。為在有限的任期內(nèi)，迅速積累盡可能多的財(cái)富，某些縣委書記經(jīng)濟(jì)腐敗方式也越來越多樣化。許多縣委書記都是利用職務(wù)上的便利，在工程承攬招標(biāo)、職務(wù)提拔、工作調(diào)動、辦理入編等方面大搞錢權(quán)交易。

一是“拿人錢財(cái)，為人消災(zāi)”，利用權(quán)力為對方“辦事”，對方用錢予以“報(bào)答”。云南省麻栗坡縣委書記趙仕永因受賄索賄被判有期徒刑18年。他還振振有詞地辯解道：“那些不給錢就不辦事的人是‘暴力腐敗’，像他收錢辦事，是一個溫和腐敗的縣委書記?！?/p>

二是打著“敢闖敢冒、發(fā)展經(jīng)濟(jì)”的旗號，利用項(xiàng)目撈錢。在工程建設(shè)、貸款融資、稅費(fèi)優(yōu)惠、土地征用、城鎮(zhèn)建設(shè)、資源開采、項(xiàng)目審批、政府采購、房地產(chǎn)開發(fā)、國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓等經(jīng)濟(jì)活動中，以權(quán)謀利。浙江開化縣原縣委書記王金良于1988年至2006年利用職務(wù)便利在工程建設(shè)、土地開發(fā)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方面為有關(guān)單位和個人謀取利益，先后50次非法收受相關(guān)人員所送財(cái)物折合人民幣101.9萬元。廣西藤縣原縣委書記秦國明，在縣國有水電站股權(quán)轉(zhuǎn)讓中先后5次接受他人現(xiàn)金90萬元。河南上蔡縣縣委書記楊松泉為謀取利益把基礎(chǔ)建設(shè)的每個工程，不通過招標(biāo)直接承包出去，大肆收受賄賂。

三是退休之前“放手一搏”，為自己將來幸福生活留條“退路”。國家級貧困縣吉林省靖宇縣縣長、縣委書記李鐵成，臨近退休前，認(rèn)為已經(jīng)“船到碼頭車到站”，就利用權(quán)力最后“撈一票”，分別收取100余人的款物折合人民幣140余萬元，實(shí)現(xiàn)了從被動型腐敗向主動型腐敗轉(zhuǎn)變。

四是拉長腐敗交易鏈，實(shí)施“期權(quán)型”腐敗。腐敗分子在時空節(jié)律上變換以權(quán)謀私的手法，使腐敗從公開轉(zhuǎn)向隱秘、從現(xiàn)貨轉(zhuǎn)向期貨等，以規(guī)避法律和逃避打擊。如浙江省有些縣委書記等貪腐官員在刑滿釋放后，竟收到原行賄人送來的巨額“坐牢補(bǔ)償費(fèi)”，這種與法律作對的不法現(xiàn)象，必定會極大地削弱司法公信力，降低貪官腐敗成本，影響整個反腐進(jìn)程。

（三）作風(fēng)腐敗

“在現(xiàn)行體制下，縣委和縣委書記擁有一個地方發(fā)展的決策權(quán)、用人權(quán)，人財(cái)物什么都能管得到?！比绱藦?qiáng)勢權(quán)力，導(dǎo)致縣委書記“家長制”權(quán)力絕對化。

一是狂言狂語?！斑@法那法，領(lǐng)導(dǎo)的看法才是最大的法”就是一些貪腐縣委書記的流行觀點(diǎn)，典型特征是縣委書記“專權(quán)專用”，通過“打、壓、嚇、拉”等手段達(dá)到專權(quán)目的，把組織原則、集體領(lǐng)導(dǎo)和集體決策等制度拋諸腦后，大搞“一言堂”，催生“順我者昌，逆我者亡”的官場潛規(guī)則。如杜保乾敢于發(fā)出如此的豪言壯語：“縣委就是縣委書記”；江西萬載縣委書記陳曉平就針對強(qiáng)拆說出“如果沒有我們這些縣委書記這樣干，你們這些知識分子吃什么”的雷人語言，體現(xiàn)出某些縣委書記的“霸氣”。

二是專權(quán)獨(dú)斷。甘肅省宕昌原縣委書記王先民3年多時間里，成了名副其實(shí)的“一言堂”“一霸手”“土皇帝”，大肆腐敗，受賄金額逐年遞增，共計(jì)1500余萬元，還有來源不明財(cái)產(chǎn)362.2萬余元和670克黃金，創(chuàng)造了“漸進(jìn)式腐敗”神話。

三是職務(wù)犯罪。作風(fēng)腐敗還常常會帶來瀆職侵權(quán)型職務(wù)犯罪案件，給國家、社會造成的損失比貪污賄賂型犯罪要大得多，危害更嚴(yán)重，反映的不僅僅是權(quán)力對權(quán)利的侵害，還加劇甚至制造了政府機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門與人民群眾之間的緊張關(guān)系，影響社會的和諧穩(wěn)定。如遼寧省原西豐縣委書記利用對政法機(jī)關(guān)的控制權(quán)，悍然派出警察到北京記者單位抓捕行使輿論監(jiān)督權(quán)的媒體記者，無視法律面前人人平等的原則，將公權(quán)力變成了縣委書記的私人工具。從權(quán)力本質(zhì)的意義上說，縣委書記強(qiáng)勢根源恰恰在于特定制度運(yùn)作機(jī)制下的權(quán)力授予的不合理和監(jiān)督制約的不到位。

（四）道德腐敗

某些縣委書記在美色面前，喪失辦事原則和理想信念，包養(yǎng)情人，生活糜爛，突破法律界限和道德底線，嚴(yán)重?cái)狞h風(fēng)黨紀(jì)。一是權(quán)色交易，培養(yǎng)情婦。安徽績溪原縣委書記趙增軍、湖北荊門市原市委書記焦俊賢，利用職權(quán)不斷提升情人職務(wù)。二是心理變態(tài)，夫妻反目。江蘇徐州市泉山區(qū)原區(qū)委書記董鋒，生活作風(fēng)極不檢點(diǎn)，其妻實(shí)名舉報(bào)致其落馬。三是縱情色欲，一擲千金。如廣西藤縣原縣委書記秦國明、海南臨高縣原縣委書記吳光華、廣西橫縣原縣委書記汪波、湖南綏寧縣原縣委書記陳小松、湖南省郴州市紀(jì)委原書記曾錦春、原南昌縣委書記湯成奇等。四是由愛生恨，殺死情婦。浙江溫州市甌海區(qū)區(qū)委書記謝再興、北京市前門街道工委書記羅少杰、云南昌寧縣原縣委書記楊國瞿，均將情婦殘忍殺害。這些縣委書記之所以淪為人民的罪人，與他們迷戀女色有直接關(guān)系。無怪乎老百姓中流傳說，“每一個腐敗官員背后都站著一個或幾個情婦”。

（五）生活腐敗

生活腐敗主要表現(xiàn)為利用特權(quán)謀取私利，本質(zhì)上就是一種超越法律制度之外的不正當(dāng)待遇或特殊享受。目前最為典型的特權(quán)型腐敗就是公款吃喝、公款旅游（包括公款出國旅游）、公車配備及使用等“三公”消費(fèi)問題，這種基于官本位意識的赤裸裸的特權(quán)雖美其名曰“工作需要”，卻是十足的有悖公平正義的腐敗行為。同時，利用節(jié)假日收受禮金也是生活腐敗的重要表現(xiàn)。據(jù)紀(jì)委部門材料反映，凡是逢年過節(jié)給領(lǐng)導(dǎo)送禮的，很少自己掏腰包，大部分用公款。一旦出了問題，就說這些錢用來協(xié)調(diào)關(guān)系了，處理上只能定性為違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律。這樣，“以禮代賄”成了難監(jiān)管的腐敗漏洞。

安徽亳州原市委書記李興民說第一次受賄是因?yàn)椤肮べY低，身體不好，攢點(diǎn)錢，老來看病”。之前他多次跟家人說：“我一個農(nóng)民后代，當(dāng)這個官不容易，你們不許亂收別人東西?！钡髞黹_始受賄并變得一發(fā)不可收拾，共收受賄賂總計(jì)人民幣56.4萬元、美元3000元?！昂幽鲜》馇鹂h原縣委書記李蔭奎，先后收受賄賂多達(dá)1575次，又創(chuàng)下全國縣委書記受賄次數(shù)之最”，［6］并利用這些款項(xiàng)開辦公司，再通過公司業(yè)務(wù)進(jìn)行權(quán)錢交換，說明腐敗正從生活消費(fèi)型逐漸轉(zhuǎn)向資本積累型。

這些年查處的縣委書記腐敗案，基本上已經(jīng)發(fā)展到復(fù)合階段，用人腐敗、經(jīng)濟(jì)腐敗、生活腐敗、作風(fēng)腐敗、道德腐敗，可謂是“五毒俱全”?？h委書記貪腐行為，已經(jīng)從個體型私人化的腐敗向制度化體制化的腐敗轉(zhuǎn)型，“腐敗集團(tuán)正走向組織化、網(wǎng)絡(luò)化和系統(tǒng)化的生存發(fā)展之路”，［7］腐敗手段由簡單趨向復(fù)雜，其年齡呈現(xiàn)出年輕化和老齡化兩個極端。根據(jù)“劣幣驅(qū)逐良幣”理論，縣委書記腐敗日益嚴(yán)重，最大的危害是增加整個社會的運(yùn)行成本，既包括經(jīng)濟(jì)成本，也包括道德成本。

二、縣委書記權(quán)力腐敗成因

縣委書記腐敗的原因是多方面的，既有主觀原因也有客觀原因，既有歷史根源也有現(xiàn)實(shí)條件，既有個人的價(jià)值因素也有集體價(jià)值觀念的異化。

（一）思想方向不夠正確

我國兩千多年的封建社會形成了典型的“人治”模式，某些縣委書記錯誤地認(rèn)為權(quán)力是上級領(lǐng)導(dǎo)的“賞賜”，因而只對上級負(fù)責(zé)，對人民群眾的呼聲和利益訴求卻置若罔聞，隨心所欲地濫用權(quán)力，逃避和拒絕法律的監(jiān)督和制約，屢屢發(fā)生“黑頭文件不如紅頭文件，紅頭文件不如口頭文件”的現(xiàn)象，反映出現(xiàn)實(shí)中還存在著等級特權(quán)、家長制、任人唯親等不良思想、作風(fēng)、習(xí)慣。這種錯誤思想，反映到現(xiàn)實(shí)工作中就有可能滋長縣委書記“唯我獨(dú)大”的思想，導(dǎo)致一些領(lǐng)導(dǎo)干部個人權(quán)力欲膨脹，把自己推向事業(yè)的死胡同。

“利益是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得社會內(nèi)容和特性的需要”。［8］政治人與經(jīng)濟(jì)人一樣，也是利己的和理性的?！爱?dāng)個人由市場中買者或賣者轉(zhuǎn)為政治過程中的投票者、政治家或官員時，他們的品行不會發(fā)生改變”。［9］特別是社會轉(zhuǎn)型時期，某些縣委書記感到自己收入偏低，認(rèn)為自己這么優(yōu)秀，位居這么重要的位置，待遇還比不上自己管轄范圍內(nèi)一個私有企業(yè)的小老板，開始把自身的價(jià)值定位于個人收入的高低上，于是不擇手段地任意侵吞公款而走向犯罪道路。

由此可知，某些縣委書記走向墮落并非偶然，而是經(jīng)歷了一個從量變到質(zhì)變的過程，其心理嬗變主要表現(xiàn)如下：在起始階段，抱有為人民“干大事、干好事、干成事”的進(jìn)取精神，力圖取得盡可能大的成就；但在工作或生活中遇到挫折或不順心的時候，就會產(chǎn)生巨大的心理反差，從而產(chǎn)生“自我放縱”或“攀比”心理，萌發(fā)謀取私利的邪念；特別是看到一些社會丑惡現(xiàn)象或潛規(guī)則的作用后，逐漸產(chǎn)生“僥幸心理”；一旦打開貪欲的“潘多拉魔盒”之后，就會心理扭曲“冒險(xiǎn)瘋狂腐敗”，毫無懸念地走上了犯罪的“不歸路”，最終發(fā)展到案發(fā)后“心理崩潰”狀態(tài)。

任何人的行為總是在一定的心理支配下產(chǎn)生的，特定的行為總是與特定的心理特點(diǎn)聯(lián)系在一起。制約縣委書記權(quán)力就應(yīng)根據(jù)貪官的腐敗心理，采取相應(yīng)的措施進(jìn)行有效地預(yù)防。

（二）機(jī)制設(shè)計(jì)不夠科學(xué)

任何權(quán)力運(yùn)行機(jī)制都是在一定的思想、觀點(diǎn)、理論的指導(dǎo)下建立的。當(dāng)前我國權(quán)力運(yùn)行機(jī)制以馬克思主義國家學(xué)說為理論基礎(chǔ)。馬克思主義國家學(xué)說缺乏對國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)作的技術(shù)性、工具性分析，過分強(qiáng)調(diào)了各種國家機(jī)構(gòu)在本質(zhì)上的共同性，卻忽略了它們在國家權(quán)力體系中的獨(dú)立性、差異性，從而使我們忽視對權(quán)力的制約和限制，忽視權(quán)力所有者對權(quán)力行使過程及行使結(jié)果的監(jiān)督，使得人民所授予的權(quán)力變成腐敗分子滿足個人私欲的工具，使得某些“社會公仆”變成“人民主人”，導(dǎo)致權(quán)力“異化”。

我國長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)踐所形成的思想觀念、工作作風(fēng)、工作方法也是形成權(quán)力運(yùn)行機(jī)制缺陷的重要?dú)v史原因。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致我國權(quán)力結(jié)構(gòu)重垂直領(lǐng)導(dǎo)、輕橫向監(jiān)督與制約，從而使各項(xiàng)權(quán)力的行使都缺乏邊界限制，導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行機(jī)制缺乏民主傳統(tǒng)。當(dāng)前縣委書記權(quán)力運(yùn)行依靠的往往是官僚制等級結(jié)構(gòu)，這種層級制的委托代理機(jī)制與封建意識相結(jié)合，最容易出現(xiàn)“權(quán)力部門化、部門利益化、利益集團(tuán)化”現(xiàn)象，這些部門或利益集團(tuán)“對提高社會的生產(chǎn)力缺乏興趣，卻致力于從國民收入中攫取更多的利益份額，即使這樣的活動會極大地破壞社會生產(chǎn)力也在所不惜”。［10］

在現(xiàn)行政治體制下，縣委書記集財(cái)權(quán)事權(quán)人權(quán)于一身，可以直接影響一個縣域內(nèi)的司法、輿論。有人稱縣委書記“除了外交、軍事、國防外，他們擁有的權(quán)力幾乎跟中央沒有區(qū)別”。不少縣委書記以家長自居，“決策一言堂、用人一句話、權(quán)力一把抓”。有縣委書記曾說：“縣委書記就是家長，縣長就是管家”，赤裸裸地暴露出某些腐敗分子的“專權(quán)”心理。

處在縣委書記這個特殊的崗位上，職務(wù)上的“便利”實(shí)在太多，各類“重大事項(xiàng)”都需要縣委書記點(diǎn)頭拍板，“尋租設(shè)租”活動不斷，官商的界限日益模糊，使得權(quán)力運(yùn)行機(jī)制“梗阻”不通。

（三）監(jiān)督措施不夠規(guī)范

縣委書記雖然在名義上要受到各種形式的監(jiān)督：作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，要受到黨員、黨的代表大會、黨的委員會及其常委會的監(jiān)督；作為執(zhí)政黨的官員，要受到參政黨的監(jiān)督；作為公民，要受到法律的監(jiān)督；而無論作為何種身份，都要受到公眾和媒體的監(jiān)督。但由于沒有對應(yīng)的權(quán)力與之相抗衡，各種形式的監(jiān)督幾乎成了鏡花水月。

在黨內(nèi)權(quán)力運(yùn)行上，常委會、書記辦公會權(quán)力過于集中，特別是集中于縣委書記。黨內(nèi)重大事項(xiàng)的決策，重大工作任務(wù)的部署，重要干部的任免、調(diào)動和處理，一般都是常委會或書記辦公會研究決定，談不上由黨代會決策，造成黨內(nèi)監(jiān)督體制軟弱無力。

就社會監(jiān)督而言，主要問題有：權(quán)力行使缺乏透明度，搞“暗箱”操作；沒有確立和保護(hù)民眾對政府活動的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，從而難以形成有效的以權(quán)利制約權(quán)力機(jī)制，封閉運(yùn)行的縣級權(quán)力也無法承受開放社會民眾的有效監(jiān)督。當(dāng)前對縣委書記監(jiān)督現(xiàn)狀，仍存在著“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、同級監(jiān)督太弱、下級監(jiān)督太難”的問題。

這種“監(jiān)督體制困境”與傳統(tǒng)文化的消極方面是分不開的。儒家文化崇尚“德治”，以“內(nèi)圣外王”作為人格理念的目標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)，過分強(qiáng)調(diào)和依賴個人道德修養(yǎng)的“自律”作用，忽視了制度、法規(guī)、紀(jì)律等“他律”的作用。這種思想反映到我國權(quán)力運(yùn)行機(jī)制中，則表現(xiàn)為忽視制度建設(shè)，權(quán)力運(yùn)行非規(guī)范化、非程序化。

縣委書記也是理性的人，同樣有個人利益的追求。政府官員掌握權(quán)力，使得他們的行為難以約束；政府官員之間關(guān)系密切，內(nèi)部難以形成有效的競爭機(jī)制；政府對信息進(jìn)行壟斷，因而不可能對政府部門的活動進(jìn)行有效的監(jiān)督。

“上有所好，下必甚焉”。縣委書記領(lǐng)導(dǎo)“標(biāo)桿”會發(fā)揮導(dǎo)向作用，“在一些官場腐敗潛規(guī)則的作用下，會使一些監(jiān)督制約機(jī)制難以落實(shí)甚至有被逐漸掏空的跡象?！保?1］如果“腐敗問題得不到有效治理，腐敗現(xiàn)象將會在社會上日益蔓延”。［12］

三、治理縣委書記權(quán)力腐敗的對策

縣委書記腐敗問題是內(nèi)因（主體）和外因（客體）共同作用的結(jié)果，貫穿其中的主線是文化理念問題，治理腐敗必須重視從思想理念這個角度尋求突破口。

（一）強(qiáng)化執(zhí)政理念

任何社會都離不開強(qiáng)有力的道德和倫理法則，“如果沒有一種明確的意識形態(tài)理論，那么，我們在說明無論是自愿的現(xiàn)代配置還是歷史變遷的能力上就存在著無數(shù)的困境”。［13］意識形態(tài)是執(zhí)政黨建構(gòu)政治合法性的核心資源，有著強(qiáng)有力的激勵和懲罰機(jī)制，是一種硬約束而不是軟約束。

德行修養(yǎng)是黨員干部的從政之本、執(zhí)政之基和為官之道，是衡量其合格與否的重要標(biāo)志。胡錦濤在中央紀(jì)委第六次全會上強(qiáng)調(diào)：“理想信念是思想和行動的‘總開關(guān)’、‘總閘門’，理想的滑坡是最致命的滑坡，信念的動搖是最危險(xiǎn)的動搖。”縣委書記必須在黨紀(jì)國法和倫理道德價(jià)值的指導(dǎo)下，提高自身素質(zhì)，才能做出理性的合乎社會要求的決策行為。這就要求必須轉(zhuǎn)換縣委書記的觀念，用創(chuàng)新意識破除陳舊觀念，促使“官本位”的權(quán)力觀向“人本位”的服務(wù)觀轉(zhuǎn)化，引導(dǎo)“人治觀”向“法治觀”轉(zhuǎn)化。

（二）優(yōu)化體制流程

縣委書記權(quán)力機(jī)制的邏輯起點(diǎn)是制度。黨的十七屆五中全會提出，要從領(lǐng)導(dǎo)體制逐步規(guī)范化、制度化入手，加強(qiáng)對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督和制約，建立和完善懲治和預(yù)防腐敗體系。胡錦濤在反對領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的斗爭中，堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的方針，在堅(jiān)決懲治領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗的同時，更加注重從源頭上預(yù)防和解決領(lǐng)導(dǎo)干部腐敗問題，增強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的整體性、協(xié)調(diào)性、系統(tǒng)性、實(shí)效性。

1.確定權(quán)力授權(quán)主體。民主的各個環(huán)節(jié)中，最重要的環(huán)節(jié)是授權(quán)，最重要的原則是主人的選擇權(quán)。

縣委書記用人權(quán)“是組織上為保證其履行干部選拔任用方面職能所賦予的強(qiáng)制性支配力量，在干部選拔任用工作中處于主導(dǎo)和支配的地位?！保?4］要保障黨員能夠按照組織程序，充分發(fā)表不同意見，在黨內(nèi)真正形成敢說真話的良好政治氛圍。建立和實(shí)行差額選舉制度，把競爭機(jī)制引進(jìn)選舉，從選舉方式和程序上完善選舉制度，“保證寫票的秘密性和投票時采取秘密方式”，［15］有利于發(fā)現(xiàn)和遴選人才，破除干部任用潛規(guī)則，把人民擁護(hù)的德才兼?zhèn)涞娜瞬磐粕项I(lǐng)導(dǎo)崗位。必須堅(jiān)決破除“說你行、你就行、不行也行，說不行、就不行、行也不行”的干部任用作風(fēng)，建立科學(xué)的用人制度并從源頭上遏制人事腐敗。在條件允許的情況下，逐步擴(kuò)大縣委書記直接選舉范圍，探索出適合我國國情的縣委書記選舉制度。著力完善公示內(nèi)容，健全罷免程序，使選舉人全面了解候選人的基本情況，以便在選舉中合理、正確運(yùn)用自己的選舉權(quán)和開展選舉質(zhì)詢工作，維護(hù)選舉的公正性和權(quán)威性，保證人民意志得到真實(shí)反映。

按照黨章規(guī)定，縣委書記應(yīng)由黨的代表大會選舉產(chǎn)生。這就必須擴(kuò)大選舉工作中的民主，將縣委書記由省委常委會票決為主逐步過渡到黨代會選舉為主，將差額辦法引入黨代會選舉中來，實(shí)行組織差額提名正式候選人。要打破“必須確保組織意圖實(shí)現(xiàn)”的思維定式，摒棄“陪選”“軟差”等違反選舉規(guī)定的行為，讓“隱性權(quán)力顯性化、顯性權(quán)力規(guī)范化”。

2.明確權(quán)力的使用邊界。必須遵循“權(quán)力分解、責(zé)權(quán)統(tǒng)一，監(jiān)管分離、相互制約，簡化程序、公開透明，集體決策、違責(zé)必究”的原則，公布縣委書記權(quán)力清單。從實(shí)際運(yùn)作情況來看，縣委書記權(quán)力包括七項(xiàng)：動議權(quán)、提名推薦權(quán)、干部調(diào)整方案審訂權(quán)、主持會議權(quán)、臨機(jī)處置權(quán)、管理教育權(quán)和其他權(quán)力。必須分清決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，分別由黨委會、執(zhí)委會和紀(jì)委會掌握，在權(quán)力的構(gòu)架上達(dá)到平衡。同時，真正確立黨的代表大會作為最高決策機(jī)構(gòu)的地位，縣內(nèi)任何重大決策必須經(jīng)黨代會充分討論通過，縣委常委會履行黨代會決策的職能，定期向黨代會作工作報(bào)告。明確“黨代會”是決策機(jī)構(gòu)、“書記會”是議事機(jī)構(gòu)、“常委會”是執(zhí)行機(jī)構(gòu)的職能?！包h代會”通過合法程序有罷免縣委書記的權(quán)力。盡快實(shí)施“黨代表常任制”，黨代表有權(quán)質(zhì)詢縣委書記對黨代會決策的執(zhí)行情況。

3.制定權(quán)力的運(yùn)行流程。在權(quán)力清單基礎(chǔ)上，遵循“內(nèi)容合法、程序規(guī)范、形式簡明、操作方便”的標(biāo)準(zhǔn)，明確權(quán)力流程的核心是抓住決策、執(zhí)行、結(jié)果等主要環(huán)節(jié)，運(yùn)用結(jié)構(gòu)化程序設(shè)計(jì)方法，重點(diǎn)關(guān)注權(quán)力運(yùn)行每個環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，編制并公布權(quán)力運(yùn)行流程圖。其中每個環(huán)節(jié)都標(biāo)明承辦崗位、辦理時限、職責(zé)要求、相對人權(quán)利、投訴舉報(bào)途徑和方式等，每個環(huán)節(jié)都規(guī)定“誰來辦”“如何辦”“什么時間辦結(jié)”，規(guī)定“運(yùn)行流向”和“辦結(jié)事宜”，將實(shí)體性制度和程序性制度有機(jī)結(jié)合起來。

4.評估權(quán)力運(yùn)作績效?！爸萋┱咴谟钕拢д咴诓菀啊?。要切實(shí)改進(jìn)對縣委書記的考察、考核工作，要求在全面考察德、能、勤、績、廉的基礎(chǔ)上，積極探索社會評價(jià)、民意調(diào)查等新途徑，特別是注意擴(kuò)大“知情者”的談話面，鼓勵和保證干部群眾敢于講真話、說實(shí)話，變“官評官”為“民評官”，把“民眾考評”與“組織考評”“考試考評”結(jié)合起來，力求做到“官評”與“民評”相統(tǒng)一，以“民聲”決定“政聲”，打破內(nèi)部的考核游戲規(guī)則，形成官方與民間的互信與互動。對工作績效顯著，為民辦實(shí)事得到民眾信賴和擁護(hù)的縣委書記要予以提拔重用；績效考核的目的就是要明確責(zé)任追究方式，把教育和懲處結(jié)合起來，根據(jù)責(zé)任大小給予相應(yīng)的處理，營造風(fēng)清氣正的干部干事環(huán)境。

（三）強(qiáng)化監(jiān)督力度

孟德斯鳩指出：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不變的一條經(jīng)驗(yàn)，有權(quán)力的人們會使用權(quán)力一直到有界限的地方才休止?！保?6］人民該如何制約監(jiān)督國家權(quán)力呢？在馬克思恩格斯看來，首先就是要人民普遍參與立法。鄧小平也曾指出：“要有群眾監(jiān)督制度，讓群眾和黨員監(jiān)督干部，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。凡是搞特權(quán)、特殊化，經(jīng)過批評教育而又不改的，人民就有權(quán)依法進(jìn)行檢舉、控告、彈劾、撤換、罷免，要求他們在經(jīng)濟(jì)上退賠，并使他們受到法律、紀(jì)律處分?！保?7］當(dāng)前縣委書記腐敗斗爭面臨的突出問題是“發(fā)現(xiàn)難”和“懲處難”，［18］滋生腐敗現(xiàn)象的環(huán)境和土壤一時難以鏟除。

加強(qiáng)對縣委書記權(quán)力的制約和監(jiān)督，要堅(jiān)持以中國特色社會主義理論體系為指導(dǎo)，必須建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，以規(guī)范權(quán)力運(yùn)行為核心、以加強(qiáng)制度建設(shè)為重點(diǎn)、以現(xiàn)代信息技術(shù)為支撐，把長遠(yuǎn)目標(biāo)與階段性任務(wù)結(jié)合起來，圍繞中心、系統(tǒng)治理、改革創(chuàng)新、因地制宜，著力構(gòu)建前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置的廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，著重從縱向和橫向兩個方面入手，改變以往權(quán)力行使過于集中、程序不夠科學(xué)合理、過程不夠公開透明、責(zé)任不夠清晰等問題。

從縱向來看，黨內(nèi)監(jiān)督是黨的自我監(jiān)督，應(yīng)從“筑牢基礎(chǔ)、健全制度、嚴(yán)明紀(jì)律、抓好外圍”方面加強(qiáng)監(jiān)督。

一是要改革和完善黨內(nèi)監(jiān)察制度，著力改變現(xiàn)行紀(jì)委對同級黨委和上級紀(jì)委負(fù)責(zé)的體制缺陷，確認(rèn)紀(jì)委受黨的代表大會委托的地位，賦予其與執(zhí)行機(jī)關(guān)平等的地位和權(quán)力，進(jìn)而從根本上保證紀(jì)委能夠獨(dú)立地行使其監(jiān)督權(quán)。

二是要加強(qiáng)對縣委書記的監(jiān)督巡視。要摸清縣委書記權(quán)力底數(shù)，有針對性地分類制定風(fēng)險(xiǎn)防控措施，圍繞“用人、用錢、用地、用權(quán)”等重點(diǎn)領(lǐng)域環(huán)節(jié)，進(jìn)行前期預(yù)防、中期監(jiān)控、后期處置。巡視對象明確，就可以保持巡視監(jiān)督的穩(wěn)定性，形成持久的監(jiān)督態(tài)勢，解決好當(dāng)前監(jiān)督不力的問題。

三是要健全對縣委書記的彈劾制度，將縣黨的委員會作為對縣委書記監(jiān)督的主體，黨的委員會要定期審議黨的常務(wù)委員會的工作，定期審議縣委書記的工作。黨的委員會可以按照一定的組織程序，對違法違紀(jì)的縣委書記提出彈劾要求，并就特定調(diào)查委員會的調(diào)查結(jié)果進(jìn)行表決。如果有多數(shù)委員同意的彈劾案成立，就應(yīng)當(dāng)立即啟動彈劾程序，并同時停止縣委書記的工作，使其在思想上“不敢為”“不愿為”和在機(jī)制的控制下“不能為”，制約權(quán)力行使。

從橫向上來看，體現(xiàn)為黨委與其他機(jī)構(gòu)的分權(quán)。人大、政府主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)列席研究干部人事的常委會，參加討論、發(fā)表意見，強(qiáng)化監(jiān)督力度。同時，縣委班子決策層的分權(quán)更為重要。所有領(lǐng)導(dǎo)班子成員的決策權(quán)應(yīng)該都是均等的，要防止一把手那“一票”的分量超過其他所有成員“一票”的總和，堅(jiān)決杜絕家長制、“一言堂”現(xiàn)象。從根本上來說，監(jiān)督特別是群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督，是對權(quán)力運(yùn)行的提醒和督促，也是實(shí)現(xiàn)反腐敗的關(guān)口前移、使黨員干部不犯或少犯錯誤的重要保障。擴(kuò)大群眾有序的政治參與，成為監(jiān)督的關(guān)鍵渠道。

要增大設(shè)計(jì)群眾切身利益政策的透明度，對每項(xiàng)權(quán)力按照權(quán)責(zé)對等的原則明確由哪個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如何監(jiān)督制約，監(jiān)督舉報(bào)有哪些途徑等。通過權(quán)力對權(quán)力的制衡和權(quán)利對權(quán)力的監(jiān)督，把黨內(nèi)監(jiān)督與人大法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)民主監(jiān)督、社會監(jiān)督結(jié)合起來，共同構(gòu)成事前要報(bào)告、事后要評議、離任要檢查、違規(guī)失責(zé)要追究的監(jiān)督體系，重點(diǎn)建立健全“六個不直接分管”制度（主要是指黨政正職不得直接分管人事、財(cái)經(jīng)、工程項(xiàng)目建設(shè)、大宗物品采購、行政審批、行政執(zhí)法等）、任職回避制度、任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度、述職述廉和考核評議制度、個人事項(xiàng)報(bào)告制度、問責(zé)制、黨務(wù)公開制度和巡查制度等，［19］探索建構(gòu)一種科學(xué)的縣委書記權(quán)力運(yùn)行機(jī)制理論，以期將黨內(nèi)民主帶動人民民主、黨內(nèi)改革帶動整體改革研究推向深入。

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