張明強(qiáng) 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

德國(guó)民事調(diào)解制度的發(fā)展與啟示

張明強(qiáng) 劉明鳳 (江蘇省司法廳研究室 江蘇南京 210024) ■文

上世紀(jì)70年代以來(lái)，非訴訟糾紛解決機(jī)制 (ADR)在世界范圍內(nèi)迅速興起，調(diào)解作為其中最重要的糾紛解決方式，在各國(guó)實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用，形成了許多行之有效的做法。德國(guó)作為大陸法系的典型代表，不僅擁有一套高效嚴(yán)密的法院審判體系，而且其民事調(diào)解制度也獨(dú)具特色。本文在對(duì)德國(guó)民事調(diào)解制度進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，探討調(diào)解制度發(fā)展演變的規(guī)律，對(duì)進(jìn)一步完善和發(fā)展我國(guó)人民調(diào)解制度提出建議。

一、德國(guó)民事調(diào)解制度發(fā)展概況

德國(guó)民事調(diào)解制度的歷史比較悠久，早在1877年就隨著《民事訴訟法》的頒布實(shí)施而確立。回顧其一個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程，大體可以分為四個(gè)階段。

(一)創(chuàng)立期 (19世紀(jì)70年代至20世紀(jì)30年代)。1877年德國(guó)第一部《民事訴訟法》實(shí)施以后，德國(guó)專門(mén)成立了調(diào)解機(jī)構(gòu)，聘請(qǐng)調(diào)解委員開(kāi)展調(diào)解工作，調(diào)解委員由政府資助，調(diào)解以自愿為原則。此后，隨著法院訴訟壓力的增大，德國(guó)的立法者在民事調(diào)解制度上進(jìn)行了大膽的創(chuàng)新，首次建立了訴前強(qiáng)制調(diào)解制度。1924年修訂的《民事訴訟法》規(guī)定，在地方法院提起的爭(zhēng)議金額低于500馬克的民事訴訟必須先在法官主持下進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成的才進(jìn)行審判。在這一強(qiáng)制性規(guī)定以及法官參與下，德國(guó)民事調(diào)解制度得到了較快發(fā)展，調(diào)解數(shù)量大為增加并取得了良好的效果。

(二)停滯期 (20世紀(jì)40年代至20世紀(jì)60年代)。隨著司法制度的完善和法治意識(shí)的增強(qiáng)，民眾更多地選擇通過(guò)訴訟解決糾紛，加之調(diào)解委員素質(zhì)的局限以及律師出于利益追求的訴訟傾向，德國(guó)調(diào)解糾紛的數(shù)量呈萎縮之勢(shì)。與此同時(shí)，訴前強(qiáng)制調(diào)解規(guī)定也受到了部分民眾的質(zhì)疑與反對(duì)，他們認(rèn)為調(diào)解人由同一法官擔(dān)任會(huì)影響后繼的訴訟，法官在調(diào)解過(guò)程中形成的觀點(diǎn)往往就是訴訟判決的結(jié)果，這將導(dǎo)致當(dāng)事人屈從于法官的調(diào)解方案。1950年，訴前強(qiáng)制調(diào)解的規(guī)定被取消，德國(guó)調(diào)解制度的發(fā)展隨之陷入困境。

(三)發(fā)展期 (20世紀(jì)70年代至20世紀(jì)末)。這一時(shí)期，德國(guó)同其他主要發(fā)達(dá)國(guó)家一樣，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了一個(gè)新的快速發(fā)展階段，民事糾紛案件快速增長(zhǎng)，司法系統(tǒng)越發(fā)不堪重負(fù)。面對(duì)這一困境，德國(guó)的立法者再次將目光聚焦到調(diào)解制度上。1975年，德國(guó)為了應(yīng)對(duì)急劇增加的醫(yī)療糾紛，創(chuàng)立了醫(yī)師協(xié)會(huì)仲裁所，以仲裁調(diào)解醫(yī)療糾紛。1976年的《民事訴訟法》進(jìn)一步明確了法官的調(diào)解義務(wù)，要求不論訴訟進(jìn)行到何種程序、哪一階段，法院都應(yīng)注重使用調(diào)解。1994年頒布的《費(fèi)用修正法》規(guī)定，律師如能促成當(dāng)事人達(dá)成庭外和解，除了可收取法律規(guī)定的律師費(fèi)外，還可再收取50%的“和解費(fèi)”，旨在進(jìn)一步調(diào)動(dòng)律師促進(jìn)和解的積極性。這一系列的動(dòng)作表明，德國(guó)的調(diào)解制度正在緩慢而堅(jiān)定地恢復(fù)發(fā)展。

(四)興盛期 (2000年至今)。2000年，德國(guó)《民事訴訟法施行法》第15條a款生效，重新確立了訴前強(qiáng)制調(diào)解制度。該款規(guī)定，低于1500德國(guó)馬克的財(cái)產(chǎn)爭(zhēng)議、鄰地爭(zhēng)議以及沒(méi)有經(jīng)過(guò)媒體、廣播報(bào)道的個(gè)人名譽(yù)損害等三類民事?tīng)?zhēng)議在法院受理之前必須經(jīng)過(guò)調(diào)解。2011年，德國(guó)政府通過(guò)了《促進(jìn)調(diào)解及其他訴訟外沖突解決機(jī)制法》草案，對(duì)庭內(nèi)調(diào)解、庭外調(diào)解、附設(shè)法院的調(diào)解程序，以及調(diào)解的保密性和執(zhí)行力等作出規(guī)定，以促進(jìn)調(diào)解在化解糾紛中發(fā)揮更大的作用。這些探索與創(chuàng)新，使德國(guó)的調(diào)解制度進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展階段，調(diào)解的范圍包括家庭和鄰里糾紛、勞動(dòng)爭(zhēng)議糾紛、環(huán)境糾紛、商務(wù)糾紛、刑事案件賠償?shù)?，調(diào)解案件的數(shù)量和質(zhì)量均有大幅提高。

二、德國(guó)民事調(diào)解制度的特點(diǎn)

經(jīng)過(guò)一百多年的曲折發(fā)展，調(diào)解已經(jīng)成為德國(guó)解決民事糾紛的重要手段，不僅具備了較為完善的法律和制度體系，而且形成了獨(dú)具一格的特點(diǎn)。

(一)調(diào)解手段的優(yōu)先性。德國(guó)將調(diào)解作為民事訴訟的一個(gè)基本原則，德國(guó)《民事訴訟法》明確要求“應(yīng)當(dāng)在訴訟的各階段努力在當(dāng)事人之間進(jìn)行調(diào)解”①參見(jiàn)齊玎：《德國(guó)ADR制度的新發(fā)展》，《人民法院報(bào)》2010年10月29日。。2000年生效的《民事訴訟法施行法》第15條a款，將強(qiáng)制調(diào)解的范圍由1924年的一類擴(kuò)展到三類。這些規(guī)定反映出立法者對(duì)調(diào)解價(jià)值的肯定和重視，并將其作為解決民事糾紛的優(yōu)先選擇。以勞動(dòng)爭(zhēng)議案件為例，目前德國(guó)各級(jí)勞動(dòng)法院受理的案件90%通過(guò)庭前調(diào)解得以解決，只有10%的案件以判決形式結(jié)案。

(二)調(diào)解程序的前置性。德國(guó)的民事調(diào)解大體分為當(dāng)事人合意的法院調(diào)解、訴前強(qiáng)制調(diào)解、訴訟外調(diào)解以及訴訟外和解等四類，其中最具特色的是訴前強(qiáng)制調(diào)解。這一規(guī)定雖然于20世紀(jì)中期被取消，但經(jīng)過(guò)半個(gè)世紀(jì)的沉寂后，最終重新獲得了法律認(rèn)可。除此之外，強(qiáng)制調(diào)解還可見(jiàn)于德國(guó)其他法律之中，如德國(guó)的《勞動(dòng)法院法》規(guī)定，在須進(jìn)行言辭辯論的勞動(dòng)法一審判決和裁定程序之前，必須經(jīng)過(guò)司法調(diào)解;有關(guān)雇員職務(wù)發(fā)明的糾紛、著作權(quán)的糾紛以及不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)引起的糾紛等也必須經(jīng)過(guò)調(diào)解后方可提起訴訟②參見(jiàn)章武生張大海：《論德國(guó)的訴前強(qiáng)制調(diào)解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(三)調(diào)解結(jié)果的權(quán)威性。在德國(guó)，調(diào)解結(jié)果具有嚴(yán)肅的法律效力。一方面，調(diào)解能夠引起訴訟時(shí)效的中斷。德國(guó)《民事訴訟法施行法》規(guī)定調(diào)解的的期限為3個(gè)月，調(diào)解期間訴訟時(shí)效中斷，2002年生效的《德國(guó)民法典》對(duì)此作了再次明確。另一方面，《民事訴訟法》還規(guī)定，當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解達(dá)成協(xié)議，一方不履行協(xié)議的，另一方可以申請(qǐng)直接強(qiáng)制執(zhí)行，這意味著調(diào)解協(xié)議具有與法院判決同等的效力。

(四)調(diào)解行為的有償性。德國(guó)的民事調(diào)解同法院的審判一樣是收費(fèi)服務(wù)，在調(diào)解成功的情況下費(fèi)用通常由雙方分?jǐn)?，如果調(diào)解失敗則為后繼訴訟中的敗訴方承擔(dān)。為了避免調(diào)解機(jī)構(gòu)收不到報(bào)酬的情形發(fā)生，《民事訴訟法施行法》還專門(mén)設(shè)立了預(yù)付款制度。一般來(lái)說(shuō)，非法律專業(yè)人員的調(diào)解委員的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)較低，成功的調(diào)解20歐元左右，失敗的調(diào)解10歐元左右，律師和公證人從事調(diào)解活動(dòng)的收費(fèi)一般為100歐元左右，體現(xiàn)了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)水平相適應(yīng)的原則③參見(jiàn)章武生張大海：《論德國(guó)的訴前強(qiáng)制調(diào)解制度》，《法商研究》，2004年第6期。。

(五)調(diào)解方式的多樣性。德國(guó)的調(diào)解制度以便捷高效化解糾紛為目的，其調(diào)解方式靈活多樣。如調(diào)解委員的人選既有律師、公證員、退休法官等法律專業(yè)人員，也有具有調(diào)解技能并自愿從事調(diào)解工作的非專業(yè)人士。非法律專業(yè)人員主要處理簡(jiǎn)單的糾紛，適用法律復(fù)雜的糾紛則交由法律專業(yè)人員處理，當(dāng)事人可根據(jù)需要在調(diào)解員數(shù)據(jù)庫(kù)中查找并選擇合適的調(diào)解員，使得調(diào)解工作更有效率。在調(diào)解組織設(shè)置上，既有法院附設(shè)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，也有民間性質(zhì)的調(diào)解機(jī)構(gòu)，各種行業(yè)協(xié)會(huì)、工會(huì)普遍成立了調(diào)解機(jī)構(gòu)，為當(dāng)事人解決糾紛提供了較多的選擇。

三、德國(guó)民事調(diào)解制度的啟示

德國(guó)民事調(diào)解的歷史，從一個(gè)側(cè)面上揭示了調(diào)解制度發(fā)展演變的規(guī)律，給我們帶來(lái)了一些有益的啟示。

(一)發(fā)展調(diào)解制度是現(xiàn)代社會(huì)治理方式的必然選擇。德國(guó)調(diào)解制度的發(fā)展盡管曲折，但始終向前，展現(xiàn)出強(qiáng)大的生命力。調(diào)解制度的興起，從直接原因看，是為了應(yīng)對(duì)不斷增加的訴訟壓力。而從社會(huì)發(fā)展的角度審視，則具有歷史的必然性。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷分化、經(jīng)濟(jì)關(guān)系日益復(fù)雜、思想觀念趨于多元，各種利益沖突必然引起社會(huì)矛盾糾紛的大量發(fā)生，司法資源有限、訴訟程序復(fù)雜以及對(duì)抗制訴訟的弊端，使得以司法訴訟為中心的一元化糾紛解決機(jī)制難以適應(yīng)。因此，將訴訟與非訴訟的各種糾紛解決方式相結(jié)合，成為現(xiàn)代法治社會(huì)的必然趨勢(shì)。調(diào)解制度不僅以其簡(jiǎn)單、快捷、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)彌補(bǔ)了司法訴訟的不足，而且以自治、和諧、共贏的理念回應(yīng)了現(xiàn)代社會(huì)對(duì)司法變革的要求。調(diào)解的正當(dāng)性和價(jià)值正是在這一發(fā)展過(guò)程中得到了世界性的普遍認(rèn)同④范愉：《調(diào)解的正當(dāng)性與發(fā)展趨勢(shì)》，《人民法院報(bào)》2009年10月14日。。完善和發(fā)展我國(guó)人民調(diào)解制度，必須充分認(rèn)識(shí)調(diào)解對(duì)于完善中國(guó)特色社會(huì)主義司法制度和社會(huì)管理體系的重要作用，把調(diào)解作為化解矛盾糾紛、維護(hù)和諧穩(wěn)定的戰(zhàn)略舉措來(lái)抓，進(jìn)一步深化認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)信心，努力推動(dòng)調(diào)解工作快速健康發(fā)展。

(二)合理的制度安排是調(diào)解制度發(fā)揮作用的重要保障。回顧德國(guó)調(diào)解制度的興衰變化，可以看出，國(guó)家的立法和政策對(duì)調(diào)解制度的發(fā)展影響重大。其核心的方面，一是國(guó)家對(duì)調(diào)解制度的態(tài)度，包括對(duì)調(diào)解價(jià)值的評(píng)價(jià)和相應(yīng)的政策支持。德國(guó)不僅將調(diào)解作為與司法訴訟相并列的糾紛解決方式，而且通過(guò)立法大力鼓勵(lì)和倡導(dǎo)通過(guò)調(diào)解結(jié)案。此外，德國(guó)政府對(duì)民間調(diào)解機(jī)構(gòu)普遍給予經(jīng)費(fèi)資助，體現(xiàn)了對(duì)調(diào)解工作社會(huì)效益的充分肯定。二是司法政策支持的力度。德國(guó)十分重視調(diào)解結(jié)果的可執(zhí)行問(wèn)題，通過(guò)立法賦予調(diào)解協(xié)議較強(qiáng)的約束力，對(duì)調(diào)解制度的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。完善和發(fā)展我國(guó)人民調(diào)解制度，必須充分發(fā)揮法律和政策的引導(dǎo)、規(guī)范和支持作用，在總結(jié)我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加快健全完善科學(xué)合理的調(diào)解制度體系。

(三)保持特色和優(yōu)勢(shì)是調(diào)解制度的生命力所在。調(diào)解制度的最大優(yōu)勢(shì)是簡(jiǎn)便高效，最大特色是促成當(dāng)事人合意。如果說(shuō)訴訟追求的是程序和實(shí)體的正義，調(diào)解追求的則是效率和實(shí)質(zhì)的正義?？v觀德國(guó)調(diào)解制度發(fā)展的各個(gè)階段，不管制度如何創(chuàng)新，始終堅(jiān)持效率這一關(guān)鍵，給予當(dāng)事人便利的服務(wù)和多樣的選擇。同時(shí)，為促使當(dāng)事人達(dá)成合意，德國(guó)非常注重調(diào)解人的公信力和調(diào)解能力，要求調(diào)解人保持公正、中立并具有較高的調(diào)解技能。完善和發(fā)展我國(guó)人民調(diào)解制度，必須在加強(qiáng)規(guī)范化建設(shè)的同時(shí)，始終堅(jiān)持“高效快捷、便民利民”的方向，不能走司法化、復(fù)雜化的路子，大力加強(qiáng)調(diào)解員專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)素養(yǎng)建設(shè)，以優(yōu)質(zhì)高效的調(diào)解服務(wù)贏得社會(huì)的信任和支持。

四、完善和發(fā)展我國(guó)人民調(diào)解制度的建議

完善和發(fā)展人民調(diào)解制度是建立健全中國(guó)特色社會(huì)主義社會(huì)管理體系的一項(xiàng)重要任務(wù)。由于各國(guó)的政治體制、文化背景、司法制度的不同，非訴訟糾紛解決方式并沒(méi)有一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的模式，基本上都是在尊重本國(guó)具體司法背景的前提下，相互借鑒彼此之間的經(jīng)驗(yàn)所形成的⑤范愉：《調(diào)解的正當(dāng)性與發(fā)展趨勢(shì)》，《人民法院報(bào)》2009年10月14日。。盡管我國(guó)的調(diào)解制度在理念、手段和方式等方面具有自身的特色和優(yōu)勢(shì)，并在實(shí)踐中創(chuàng)造了享譽(yù)世界的“東方經(jīng)驗(yàn)”，但德國(guó)調(diào)解制度的一些具體做法仍值得借鑒。在此，結(jié)合我國(guó)實(shí)際提出如下建議。

(一)加快完善訴前調(diào)解制度。由立法或相應(yīng)制度將部分糾紛案件設(shè)定為調(diào)解前置，或?qū)⑻囟愋图m紛從普通法院中分流出去，由社會(huì)化機(jī)制處理，是世界各國(guó)調(diào)解制度發(fā)展的共同趨勢(shì)⑥范愉：《調(diào)解的正當(dāng)性與發(fā)展趨勢(shì)》，《人民法院報(bào)》2009年10月14日。。德國(guó)的訴前強(qiáng)制調(diào)解制度就是一個(gè)典型的代表，它不僅體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)調(diào)解工作的倡導(dǎo)和支持，而且體現(xiàn)了合理配置司法資源，追求法律社會(huì)效果的理念。近年來(lái)，我國(guó)在訴前調(diào)解方面的探索取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，全國(guó)人大常委會(huì)公布《民事訴訟法》修正案 (草案)提出，“當(dāng)事人起訴到法院的民事糾紛，適宜調(diào)解的，先行調(diào)解”，標(biāo)志著調(diào)解優(yōu)先、先行調(diào)解的法律地位將得到確認(rèn)，必將對(duì)我國(guó)調(diào)解制度的發(fā)展產(chǎn)生重大影響。人民調(diào)解組織承擔(dān)的委托調(diào)解、協(xié)助調(diào)解以及駐法庭調(diào)解工作室是訴前調(diào)解的主要形式，面臨的任務(wù)將更加繁重，工作規(guī)范化的要求將更為嚴(yán)格。要適應(yīng)民訴法修改的新要求，根據(jù)糾紛雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系、糾紛性質(zhì)及爭(zhēng)議金額大小等因素，進(jìn)一步界定適宜訴前調(diào)解的案件的范圍和類型，促進(jìn)糾紛案件的合理分流，提高調(diào)解結(jié)案成功率;進(jìn)一步規(guī)范訴前調(diào)解啟動(dòng)、流程、時(shí)限、轉(zhuǎn)審等程序，防止久調(diào)不審或以判壓調(diào)，維護(hù)當(dāng)事人訴訟權(quán)利，降低當(dāng)事人訴訟成本;進(jìn)一步完善調(diào)解規(guī)則，推行調(diào)審分離，建立監(jiān)督制約機(jī)制，增強(qiáng)訴前調(diào)解的獨(dú)立性和公正性，發(fā)揮調(diào)解和訴訟的各自優(yōu)勢(shì)和協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)公平與效率、社會(huì)效果與法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。

(二)規(guī)范行業(yè)性專業(yè)性調(diào)解組織管理制度。近年來(lái)，行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織發(fā)展迅速，全國(guó)已達(dá)3.1萬(wàn)多個(gè)，在矛盾糾紛多發(fā)易發(fā)領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，也為人民調(diào)解制度的發(fā)展注入了新的活力。與此同時(shí)，管理制度缺失的現(xiàn)象逐步凸顯，出現(xiàn)了缺乏統(tǒng)一有效管理、工作機(jī)制不夠健全、人員素質(zhì)參差不齊、資源整合難度大等問(wèn)題，迫切需要加強(qiáng)管理和引導(dǎo)。德國(guó)不僅規(guī)定調(diào)解機(jī)構(gòu)必須必須由州司法部設(shè)立或認(rèn)可，而且對(duì)調(diào)解員的職責(zé)、義務(wù)、培訓(xùn)、教育、回避等均有具體規(guī)定。各級(jí)司法行政部門(mén)應(yīng)根據(jù)《人民調(diào)解法》的規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)行業(yè)性專業(yè)性人民調(diào)解組織的統(tǒng)一管理，進(jìn)一步完善調(diào)解組織設(shè)立的條件程序、工作規(guī)范、調(diào)處流程、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)保障、檔案管理、信息統(tǒng)計(jì)等管理制度，健全業(yè)務(wù)指導(dǎo)、人員培訓(xùn)和監(jiān)督檢查制度，建立調(diào)處中心與行業(yè)調(diào)解組織以及法院之間的協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制，確保行業(yè)性、專業(yè)性調(diào)解組織依法組建、管理有序、運(yùn)行規(guī)范、服務(wù)高效，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中發(fā)揮更加積極的作用。

(三)健全人民調(diào)解員管理制度。調(diào)解員的能力和素質(zhì)，不僅影響到調(diào)解成功率的高低，而且直接關(guān)系到調(diào)解制度的社會(huì)公信力，這一點(diǎn)在德國(guó)調(diào)解制度的發(fā)展中表現(xiàn)較為明顯。當(dāng)前，人民調(diào)解員隊(duì)伍呈現(xiàn)數(shù)量龐大、構(gòu)成復(fù)雜的態(tài)勢(shì)，如何實(shí)施有效的管理事關(guān)調(diào)解工作的健康發(fā)展。要進(jìn)一步加強(qiáng)調(diào)解員選任聘任管理，明確專職調(diào)解員、專業(yè)調(diào)解員的選聘條件、程序和方式，注重對(duì)其專業(yè)背景、社會(huì)經(jīng)驗(yàn)、斡旋能力的考察，從源頭上建設(shè)一支精干、管用的調(diào)解員隊(duì)伍。要著力強(qiáng)化調(diào)解員教育管理，推行持證上崗、分類管理、分級(jí)培訓(xùn)、等級(jí)評(píng)定等制度，制定調(diào)解員行為準(zhǔn)則和職業(yè)道德規(guī)范，建立專業(yè)調(diào)解員數(shù)據(jù)庫(kù)，不斷提升調(diào)解員的整體素質(zhì)和社會(huì)形象。要健全完善考核獎(jiǎng)懲制度，定期對(duì)調(diào)解員提供信息數(shù)量、調(diào)解糾紛數(shù)量、調(diào)解成功率、群眾滿意度等情況進(jìn)行考核，對(duì)優(yōu)秀調(diào)解員加大表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)不適宜從事調(diào)解工作的及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)調(diào)解員的社會(huì)責(zé)任感和榮譽(yù)感。同時(shí)，要針對(duì)調(diào)解委員會(huì)群眾性自治組織的屬性和調(diào)解員數(shù)量大、分布廣的特點(diǎn)，大力推進(jìn)調(diào)解員協(xié)會(huì)建設(shè)，充分發(fā)揮協(xié)會(huì)教育、管理、指導(dǎo)、服務(wù)等功能，構(gòu)建人民調(diào)解管理工作的新平臺(tái)，為有效化解各類糾紛提供隊(duì)伍保障。

(四)強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議執(zhí)行制度。我國(guó)人民調(diào)解協(xié)議具有民事合同性質(zhì)，并可以通過(guò)法院司法確認(rèn)以及按《公證法》有關(guān)規(guī)定申請(qǐng)公證而獲得強(qiáng)制執(zhí)行效力。然而在實(shí)踐中，申請(qǐng)司法確認(rèn)和公證的調(diào)解協(xié)議并不多，協(xié)議履行主要依靠當(dāng)事人自覺(jué)自愿，無(wú)形中降低了調(diào)解協(xié)議的嚴(yán)肅性。德國(guó)重視調(diào)解協(xié)議的可執(zhí)行力值得我們借鑒，但在如何提高執(zhí)行力方面，直接賦予調(diào)解協(xié)議強(qiáng)制執(zhí)行力在我國(guó)并不可取，因?yàn)檫@不僅有悖于人民調(diào)解的屬性，而且混淆了調(diào)解與訴訟的本質(zhì)區(qū)別。強(qiáng)化人民調(diào)解協(xié)議的效力，應(yīng)在現(xiàn)有法律框架內(nèi)，從完善執(zhí)行保障制度方面進(jìn)行設(shè)計(jì)。一是進(jìn)一步優(yōu)化司法確認(rèn)程序，按照依法、簡(jiǎn)便、合理的原則，建立司法確認(rèn)受理審查的快速通道，方便當(dāng)事人申請(qǐng)辦理。對(duì)于人民法院委托調(diào)解和駐法庭人民調(diào)解工作室達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，建立調(diào)解和司法確認(rèn)之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。二是建立調(diào)解協(xié)議違約責(zé)任制度。目前，法律法規(guī)對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不履行調(diào)解協(xié)議缺乏制約性措施，這是導(dǎo)致調(diào)解協(xié)議效力不高的重要原因。違約責(zé)任制度是《合同法》保障當(dāng)事人自覺(jué)全面地履行義務(wù)的一項(xiàng)極其重要的制度，人民調(diào)解協(xié)議作為有法律約束力的民事合同，建立違約責(zé)任制度不僅有法可依，而且通過(guò)合理確定違約責(zé)任條款，對(duì)于維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、增強(qiáng)雙方履約責(zé)任意識(shí)具有積極的作用。三是強(qiáng)化調(diào)解協(xié)議執(zhí)行的司法保障。對(duì)雙方自愿達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，除非存在法定的無(wú)效、變更或可撤銷情形，人民法院應(yīng)尊重原調(diào)解協(xié)議并給予支持，符合強(qiáng)制執(zhí)行條件的依法及時(shí)執(zhí)行，確保調(diào)解協(xié)議的效力能夠得到司法裁判支持，以司法實(shí)踐促進(jìn)當(dāng)事人增強(qiáng)權(quán)利義務(wù)觀念。

(五)落實(shí)調(diào)解經(jīng)費(fèi)保障制度。我國(guó)《人民調(diào)解法》規(guī)定：“調(diào)解民間糾紛，不收取任何費(fèi)用”。與德國(guó)收費(fèi)調(diào)解方式相比，我國(guó)的立法體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，有利于減輕群眾負(fù)擔(dān)，促進(jìn)當(dāng)事人更多地選擇調(diào)解解決糾紛。目前，全國(guó)各類人民調(diào)解組織每年調(diào)處矛盾糾紛量達(dá)700多萬(wàn)件，調(diào)解已經(jīng)成為與訴訟并列的最重要的糾紛化解方式，同時(shí)也對(duì)調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障提出了更高要求?！度嗣裾{(diào)解法》雖然規(guī)定政府對(duì)調(diào)解工作給予必要的經(jīng)費(fèi)保障，但由于缺乏具體的政策和標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí)際工作中，各級(jí)財(cái)政對(duì)訴訟經(jīng)費(fèi)的保障比較重視，而對(duì)調(diào)解經(jīng)費(fèi)的保障還不夠有力，與調(diào)解工作需要存在較大的差距。就本質(zhì)而言，人民調(diào)解是國(guó)家為群眾提供的一項(xiàng)公共司法服務(wù)，其經(jīng)費(fèi)理應(yīng)納入財(cái)政預(yù)算。加強(qiáng)人民調(diào)解經(jīng)費(fèi)的政策保障，應(yīng)該參照政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的總體要求，按一定的標(biāo)準(zhǔn)將司法行政機(jī)關(guān)指導(dǎo)管理經(jīng)費(fèi)、調(diào)解員培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)、調(diào)解委員會(huì)公用經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)列入財(cái)政保障范圍，根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和調(diào)解案件的難易程度合理制定調(diào)解員的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村 (居)民委員會(huì)和企 (事)業(yè)單位提供一定的支持，為人民調(diào)解工作的發(fā)展提供有力的物質(zhì)保證。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)