中國(guó)《航運(yùn)法》制定中幾個(gè)基本理論問題之研究*

胡正良,郟丙貴,2

(1.上海海事大學(xué)法學(xué)院,上海 201306;2.大連海事大學(xué)法學(xué)院,遼寧大連 116026)

原交通部起草中國(guó)《航運(yùn)法》的工作始于1996年,到2004年共起草了11稿。2004年后起草工作陷于停滯,主要原因包括兩方面:一是國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大的立法任務(wù)重,立法資源有限,近些年中國(guó)立法主要圍繞在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)、國(guó)計(jì)民生以及重要的民事法律三個(gè)方面,行業(yè)立法降到了次要位置;二是行業(yè)立法需要將成熟的以及今后一個(gè)時(shí)期實(shí)施的行業(yè)政策以法律條文的形式固定下來,但隨著前些年中國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制完善的步伐加快,使作為《航運(yùn)法》靈魂的今后一定時(shí)期內(nèi)中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)的基本政策難以預(yù)測(cè)和固定。目前,中國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展使制定《航運(yùn)法》的必要性和緊迫性越來越明顯,現(xiàn)行的一些基本航運(yùn)政策已經(jīng)可以固定下來了,今后一個(gè)階段內(nèi)要實(shí)施的基本航運(yùn)政策可以預(yù)見,同時(shí)國(guó)家決定大力發(fā)展內(nèi)河水運(yùn),需要政策和法律的完善,為《航運(yùn)法》的制定奠定了很好的政策基礎(chǔ)。為此,2011年交通運(yùn)輸部重啟《航運(yùn)法》的起草。

制定《航運(yùn)法》,首先需要解決一些基本理論問題,否則,《航運(yùn)法》就會(huì)成為無源之水,無本之木,無根之學(xué)。

一、《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象、定義、地位及與其他其他法律的關(guān)系

(一)《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象

在法理學(xué)上,法律調(diào)整的對(duì)象是特定的社會(huì)關(guān)系,“是已被法律調(diào)整的或者客觀上要求法律調(diào)整的具體的意志社會(huì)關(guān)系”。[1]229

筆者認(rèn)為,《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象應(yīng)理解為國(guó)家干預(yù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的特定社會(huì)關(guān)系。對(duì)這一調(diào)整對(duì)象,應(yīng)從以下五方面理解:第一,《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象是航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。第二,《航運(yùn)法》調(diào)整的是屬于國(guó)家干預(yù)范疇的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,不包括航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的屬于《中華人民共和國(guó)海商法》(簡(jiǎn)稱《海商法》)和其他民商法,以及《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》(簡(jiǎn)稱《海上交通安全法》)《中華人民共和國(guó)港口法》(簡(jiǎn)稱《港口法》)等航運(yùn)行政法調(diào)整的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。第三,《航運(yùn)法》調(diào)整的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,其主體的一方是國(guó)家或代表國(guó)家的政府及其部門,另一方是船舶運(yùn)輸市場(chǎng)或船舶運(yùn)輸輔助業(yè)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體或申請(qǐng)成為經(jīng)營(yíng)主體的人。第四,《航運(yùn)法》調(diào)整的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系,主要是指國(guó)家和代表國(guó)家的政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入、航運(yùn)市場(chǎng)秩序的管理關(guān)系,以及對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控的關(guān)系。第五,《航運(yùn)法》規(guī)制的國(guó)家和政府對(duì)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)形式具有多樣性,包括對(duì)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)及其活動(dòng)的組織、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)、管理、調(diào)整、監(jiān)督、控制、參與等。

(二)《航運(yùn)法》的定義

法理上,任何法律都是調(diào)整特定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱?！逗竭\(yùn)法》的定義是對(duì)《航運(yùn)法》調(diào)整對(duì)象的概括和抽象,而《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象是《航運(yùn)法》定義的具體化。根據(jù)前述《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象,《航運(yùn)法》可定義為調(diào)整國(guó)家干預(yù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的特定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范。

(三)《航運(yùn)法》的地位

航運(yùn)法是一個(gè)抽象的、廣義的概念,而交通運(yùn)輸部正在起草的《航運(yùn)法》是具體的、狹義的概念。廣義上,包括《航運(yùn)法》在內(nèi),凡是調(diào)整國(guó)家干預(yù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的特定社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范的各種表現(xiàn)形式,都屬于航運(yùn)法范疇?！逗竭\(yùn)法》在廣義的航運(yùn)法中處于基本法的地位。

同時(shí),《航運(yùn)法》與《海上交通安全法》《港口法》《海商法》以及制定中的《航道法》等航運(yùn)基本法律一起,被稱為中國(guó)航運(yùn)法律體系中的“龍頭法”。

(四)《航運(yùn)法》與其他法律的關(guān)系

《航運(yùn)法》作為中國(guó)法律體系中的一部法律,以及中國(guó)航運(yùn)法律體系中的一部基本法,必然涉及與其他相關(guān)法律的關(guān)系問題。

1.《航運(yùn)法》與經(jīng)濟(jì)法

《航運(yùn)法》可基本定位為經(jīng)濟(jì)法這一法律部門層次之下的一個(gè)子法律部門。因此,在法的效力層次意義上,[2]90《航運(yùn)法》與經(jīng)濟(jì)法是特別法與一般法的關(guān)系。因此,《航運(yùn)法》中有關(guān)航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入等經(jīng)營(yíng)主體的規(guī)定,是《中華人民共和國(guó)公司法》(簡(jiǎn)稱《公司法》)的特別法;有關(guān)航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的規(guī)定,是《中華人民共和國(guó)反壟斷法》(簡(jiǎn)稱《反壟斷法》)和《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》(簡(jiǎn)稱《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》)的特別法。特別法的效力優(yōu)于一般法,是法的效力層次的特殊規(guī)則。[2]105因此,《航運(yùn)法》規(guī)定的效力高于同一層次的經(jīng)濟(jì)法中的一般規(guī)定。

《航運(yùn)法》中需確立的基本規(guī)則之一是航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則。其中,主要的問題是是否要確立航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則,以及如果確立,如何解決與《反壟斷法》的關(guān)系,即是完全適用《反壟斷法》,或者完全不適用《反壟斷法》,還是適用《反壟斷法》,同時(shí)在《航運(yùn)法》中確立航運(yùn)市場(chǎng)特殊競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。從國(guó)外立法例看,主要有兩種模式,即美國(guó)模式和歐盟模式。美國(guó)模式是航運(yùn)市場(chǎng)基本上沿用《謝爾曼法》和其他一般的反壟斷法規(guī)則;歐盟的模式則是在歐盟基本競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則《歐盟條約》第81條和第82條之外,創(chuàng)設(shè)一套專門適用于航運(yùn)市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。筆者認(rèn)為,鑒于航運(yùn)市場(chǎng)及其競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn),有必要采用在適用《反壟斷法》的同時(shí),在《航運(yùn)法》中確立航運(yùn)市場(chǎng)特殊競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則的做法,二者形成一般法與特別法的關(guān)系。

航運(yùn)經(jīng)濟(jì)具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn),因而有必要限制航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的數(shù)量、設(shè)定相對(duì)較高的市場(chǎng)準(zhǔn)入條件。因此,《航運(yùn)法》中需確立航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則,即航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體除需滿足《公司法》規(guī)定的一般準(zhǔn)入條件外,還需滿足《航運(yùn)法》規(guī)定的特殊準(zhǔn)入條件。因此,《公司法》與《航運(yùn)法》形成一般法與特別法的關(guān)系。

2.《航運(yùn)法》與行政法

《航運(yùn)法》與國(guó)家干預(yù)航運(yùn)市場(chǎng)緊緊相連,與政府行政權(quán)力密切相關(guān),而行政權(quán)力是行政法規(guī)制的核心。因此,《航運(yùn)法》與航運(yùn)行政法既有相對(duì)的獨(dú)立性,又相互聯(lián)系、滲透、交叉。例如:營(yíng)運(yùn)船舶的技術(shù)條件涉及海上運(yùn)輸安全和海洋環(huán)境保護(hù),是海運(yùn)行政法調(diào)整的重要內(nèi)容,而對(duì)營(yíng)運(yùn)船舶的技術(shù)條件的規(guī)定和調(diào)節(jié)又是政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)力進(jìn)行宏觀調(diào)控的手段之一。因而,船舶技術(shù)條件既屬于海運(yùn)行政法調(diào)整的范圍,又是《航運(yùn)法》調(diào)整的內(nèi)容。因此,《航運(yùn)法》與《海上交通安全法》等航運(yùn)行政法需根據(jù)各自調(diào)整的角度和目的,對(duì)具有雙重性質(zhì)的內(nèi)容作出規(guī)定,既要避免重復(fù),又要避免漏洞。

航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入和運(yùn)行涉及行政許可,違反航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則的行為涉及行政處罰或行政強(qiáng)制。因而,《航運(yùn)法》需要遵循一般法與特別法的關(guān)系原理,解決與《中華人民共和國(guó)行政許可法》(簡(jiǎn)稱《行政許可法》)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》以及《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》的關(guān)系。至于航運(yùn)行政許可、行政處罰可能產(chǎn)生的行政復(fù)議和行政訴訟,可以按照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》處理,《航運(yùn)法》除考慮是否將行政復(fù)議作為行政訴訟的前置條件外,沒有必要對(duì)行政復(fù)議和行政訴訟作出特殊規(guī)定。

3.《航運(yùn)法》與《海商法》

《海商法》的基本屬性是民法的特別法,總體上與具有經(jīng)濟(jì)法基本屬性的《航運(yùn)法》之間不會(huì)產(chǎn)生沖突。但是,《海商法》第一章“總則”中包含公法性質(zhì)的內(nèi)容,即第4條關(guān)于沿海運(yùn)輸權(quán)的規(guī)定、第5條關(guān)于船舶登記與國(guó)籍的規(guī)定,以及第6條關(guān)于海上運(yùn)輸管理的規(guī)定。這些公法性質(zhì)的內(nèi)容,需統(tǒng)籌考慮將來《海商法》修改,在《航運(yùn)法》中作出妥善安排。

二、《航運(yùn)法》的立法指導(dǎo)思想

立法的指導(dǎo)思想,是立法活動(dòng)的重要理論依據(jù),是為立法活動(dòng)指明方向的理性認(rèn)識(shí)。它反映立法機(jī)關(guān)根據(jù)什么思想、立什么樣的法,是立法者法意識(shí)在立法上的集中體現(xiàn)。

制定《航運(yùn)法》,應(yīng)當(dāng)立足于中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的大背景,正確認(rèn)識(shí)該經(jīng)濟(jì)體制下中國(guó)航運(yùn)發(fā)展所需要的法律環(huán)境;應(yīng)當(dāng)以該經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論為指導(dǎo),結(jié)合航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和航運(yùn)市場(chǎng)的特點(diǎn),科學(xué)地確立政府航運(yùn)市場(chǎng)管理體制、界定航運(yùn)主管部門的職能,實(shí)現(xiàn)政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)管理的宏觀化、規(guī)范化、科學(xué)化;應(yīng)當(dāng)保障航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體的正當(dāng)權(quán)益,保障航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行的有序、高效,保障航運(yùn)業(yè)的全面健康可持續(xù)發(fā)展。為此,《航運(yùn)法》的立法指導(dǎo)思想應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面。

(一)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀

科學(xué)發(fā)展觀是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)規(guī)律認(rèn)識(shí)的進(jìn)一步深化,其實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更好更快地發(fā)展,其核心是堅(jiān)持以人為本。黨的十六屆六中全會(huì)一再?gòu)?qiáng)調(diào),解決中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的諸多問題,關(guān)鍵在于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀應(yīng)成為《航運(yùn)法》的立法指導(dǎo)思想。

為貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,《航運(yùn)法》制定中需注意以下幾個(gè)問題。

第一,在立法中落實(shí)《航運(yùn)法》的“維權(quán)”使命。要徹底拋棄“法律工具論”,避免僅將《航運(yùn)法》視為一種“管理法”,即僅作為國(guó)家和政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)和經(jīng)營(yíng)主體的管理工具的傳統(tǒng)觀念?！逗竭\(yùn)法》既要規(guī)范航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體、維護(hù)經(jīng)營(yíng)主體的正當(dāng)權(quán)益,也要規(guī)范國(guó)家調(diào)整權(quán),即政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的干預(yù)權(quán),嚴(yán)格限定政府干預(yù)航運(yùn)市場(chǎng)的宗旨、范圍、基本方式等,防止政府權(quán)力濫用。

第二,處理好公平和效率的關(guān)系?？茖W(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)全面發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展,統(tǒng)籌各種關(guān)系。公平和效率是航運(yùn)法的兩個(gè)基本價(jià)值目標(biāo)?！逗竭\(yùn)法》的制定應(yīng)當(dāng)處理好公平和效率的關(guān)系,將效率和公平有機(jī)結(jié)合,做到效率優(yōu)先、兼顧公平。

第三,發(fā)揮《航運(yùn)法》對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)中既有資源和權(quán)利的再分配功能。發(fā)揮《航運(yùn)法》的這一功能,調(diào)整航運(yùn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果在市場(chǎng)主體之間、市場(chǎng)主體與政府之間的合理分配關(guān)系,符合落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀使改革和發(fā)展成果惠及全體人民的要求。

(二)完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的航運(yùn)法律體系

中國(guó)現(xiàn)行航運(yùn)法律體系由《海上交通安全法》《海商法》《港口法》,以及一些行政法規(guī)和大量部門規(guī)章構(gòu)成。中國(guó)特色社會(huì)主義航運(yùn)法律體系已初步形成,但尚不完善,核心問題是缺少作為基本法之一的《航運(yùn)法》。因此,《航運(yùn)法》的制定是完善中國(guó)航運(yùn)法律體系的必要步驟。

(三)深化航運(yùn)行政管理體制改革、全面推進(jìn)依法行政

深化行政管理體制改革是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。航運(yùn)業(yè)是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分,航運(yùn)業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展離不開科學(xué)的航運(yùn)行政管理體制,而中國(guó)現(xiàn)行的航運(yùn)行政管理體制存在種種弊端,有待完善。

《航運(yùn)法》的制定應(yīng)體現(xiàn)深化航運(yùn)行政管理體制改革和依法行政的要求?！逗竭\(yùn)法》確立的政府航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理職能應(yīng)當(dāng)適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,以及全國(guó)統(tǒng)一、適度開放和有效競(jìng)爭(zhēng)的航運(yùn)市場(chǎng)要求,保障政府航運(yùn)管理公開、公正、透明,工作高效率,管理低成本。

(四)保障航運(yùn)強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易發(fā)展

目前中國(guó)商船隊(duì)在全世界排名第三,僅次于希臘和日本。中國(guó)是航運(yùn)大國(guó),但商船隊(duì)普遍船齡偏高、技術(shù)狀態(tài)不夠理想、船隊(duì)結(jié)構(gòu)不夠合理、船舶管理水平比較落后,導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)效率不高,離航運(yùn)強(qiáng)國(guó)還有較大差距。交通運(yùn)輸部《關(guān)于航運(yùn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的意見》(交水發(fā)[2001]74號(hào))指出:“中國(guó)是世界航運(yùn)大國(guó)……中國(guó)航運(yùn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向是:通過10年左右的努力……把航運(yùn)大國(guó)建成航運(yùn)強(qiáng)國(guó),以滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)、對(duì)外貿(mào)易和國(guó)家安全的需要?！?/p>

實(shí)現(xiàn)從航運(yùn)大國(guó)到航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變,是為了滿足中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)、對(duì)外貿(mào)易和國(guó)家安全的需要。航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的核心是能夠表明一個(gè)國(guó)家航運(yùn)綜合發(fā)展水平和競(jìng)爭(zhēng)力在世界航運(yùn)國(guó)家中處于前列。航運(yùn)強(qiáng)國(guó)評(píng)價(jià)指標(biāo),包括航運(yùn)政策和航運(yùn)立法的完善程度。并且,航運(yùn)強(qiáng)國(guó)其他一些評(píng)價(jià)指標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要依靠以《航運(yùn)法》為核心的完善的航運(yùn)經(jīng)濟(jì)法律體系來保障?！逗竭\(yùn)法》的制定是完善航運(yùn)立法、保障中國(guó)商船隊(duì)實(shí)現(xiàn)從量的增長(zhǎng)到質(zhì)的轉(zhuǎn)變,以及實(shí)現(xiàn)從航運(yùn)大國(guó)到航運(yùn)強(qiáng)國(guó)轉(zhuǎn)變的要素之一。因此,《航運(yùn)法》的制定應(yīng)貫徹實(shí)現(xiàn)航運(yùn)強(qiáng)國(guó)這一戰(zhàn)略思想。

(五)總結(jié)中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)管理實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)新制度

改革開放以來,特別是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來,中國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展取得了舉世矚目的成就,政府航運(yùn)市場(chǎng)管理也得到了明顯改善。但是,政府航運(yùn)市場(chǎng)管理還存在一些問題,主要集中在以下幾方面:航運(yùn)規(guī)范不統(tǒng)一,各地航運(yùn)管理體制不統(tǒng)一,市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)無序,航運(yùn)市場(chǎng)監(jiān)管乏力,缺乏合理有效的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度和市場(chǎng)退出機(jī)制,欠缺科學(xué)高效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管制度。

《航運(yùn)法》的制定要體現(xiàn)政府航運(yùn)市場(chǎng)管理的成功經(jīng)驗(yàn),同時(shí)要通過管理制度和內(nèi)容的創(chuàng)新,解決現(xiàn)有航運(yùn)市場(chǎng)管理中存在的根本性問題。

三、《航運(yùn)法》的立法目的

立法的目的,又稱立法的宗旨,包括立法的根本目的和具體目的。其中,根本目的所表達(dá)的是為什么要制定這一部法律,具體目的所表達(dá)的是這一部法律要解決哪些基本問題。根本目的是具體目的的概括和抽象,具體目的則是根本目的的具體化。

(一)中國(guó)《航運(yùn)法》的立法根本目的

經(jīng)濟(jì)立法的根本目的,在于國(guó)家通過一整套法律措施,建立法律秩序,以實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。[3]《航運(yùn)法》作為經(jīng)濟(jì)法的特別法,其立法根本目的在于國(guó)家通過立法的形式,確立一整套用于調(diào)整航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)則,建立航運(yùn)市場(chǎng)的法律秩序,實(shí)現(xiàn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)行。

(二)中國(guó)《航運(yùn)法》的立法具體目的

一國(guó)航運(yùn)法的立法具體目的,是該國(guó)在特定時(shí)期航運(yùn)經(jīng)濟(jì)政策在法律上的集中體現(xiàn),因而具有明顯的政策性和階段性?！逗竭\(yùn)法》應(yīng)當(dāng)反映中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善這一特定歷史時(shí)期的主要航運(yùn)經(jīng)濟(jì)政策,包括維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的航運(yùn)市場(chǎng)秩序,提高航運(yùn)效率,轉(zhuǎn)變政府的航運(yùn)管理理念,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。市場(chǎng)秩序、效率和宏觀調(diào)控,是中國(guó)目前和今后一個(gè)時(shí)期航運(yùn)經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)的核心。中國(guó)《航運(yùn)法》的立法具體目的可以歸納為以下五點(diǎn)。

第一,維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的航運(yùn)市場(chǎng)秩序。中國(guó)處在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的時(shí)期,航運(yùn)市場(chǎng)秩序得以初步建立。在這一體制下,需要通過國(guó)家立法的形式,確認(rèn)市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)航運(yùn)資源配置中的基礎(chǔ)性作用,為航運(yùn)市場(chǎng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境,確立航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體之間相互聯(lián)系的結(jié)構(gòu)和形式,以及經(jīng)營(yíng)主體的行為規(guī)則。維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的航運(yùn)市場(chǎng)秩序,保證中國(guó)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在法治軌道上良性、有序地運(yùn)行和發(fā)展,是《航運(yùn)法》的首要目的。為了實(shí)現(xiàn)這一目的,科學(xué)地設(shè)立航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則等秩序規(guī)則及保證這些規(guī)則得以實(shí)施的機(jī)制,是《航運(yùn)法》的首要目標(biāo)。

第二,鼓勵(lì)建立和維持滿足國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、社會(huì)發(fā)展和安全需要的中國(guó)籍商船隊(duì)。水路貨物運(yùn)輸與其他運(yùn)輸方式相比,有著運(yùn)量大、成本低的優(yōu)點(diǎn)。水路運(yùn)輸承擔(dān)著中國(guó)85%～90%外貿(mào)貨物和9%內(nèi)貿(mào)貨物的運(yùn)輸,并在國(guó)際、國(guó)內(nèi)旅客運(yùn)輸量中占有一定比重。所運(yùn)輸?shù)膬?nèi)貿(mào)貨物中,石油、煤炭、糧食、鋼材等國(guó)家重要戰(zhàn)略物資占很大比重。中國(guó)是世界航運(yùn)第三大國(guó),國(guó)際貿(mào)易出口第一大國(guó)、進(jìn)口第二大國(guó)。一支高效率的中國(guó)籍商船隊(duì)是中國(guó)對(duì)外貿(mào)易和國(guó)內(nèi)貿(mào)易的重要保證。中國(guó)目前處于從航運(yùn)大國(guó)到航運(yùn)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)型期。因此,有必要采取一定的鼓勵(lì)和促進(jìn)航運(yùn)技術(shù)和生產(chǎn)力進(jìn)步的政策和手段,建立和維持一支在規(guī)模、結(jié)構(gòu)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理上達(dá)到世界先進(jìn)水平的中國(guó)籍商船隊(duì),并以法律的形式加以規(guī)定。

第三,建立和維持高效率的航運(yùn)管理體制。由于市場(chǎng)機(jī)制固有的缺陷,航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有序運(yùn)行和發(fā)展不能完全依賴市場(chǎng)機(jī)制本身,而需要國(guó)家必要和有效的干預(yù)。高效率的政府管理是航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序運(yùn)行和發(fā)展的重要保障。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下,要發(fā)揮市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)航運(yùn)資源配置的基礎(chǔ)性作用,政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的管理模式就要以宏觀調(diào)控等間接管理為主。這就要求以法律的形式建立和維持高效率的航運(yùn)管理體制,確認(rèn)政府航運(yùn)主管機(jī)關(guān)的法律地位。高效率的航運(yùn)管理體制,要求管理機(jī)構(gòu)在設(shè)置、職能、管理模式和管理手段等方面,符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的需要,做到管理公開、公正、透明,工作高效率,管理低成本。

第四,實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。在充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制對(duì)航運(yùn)資源配置的基礎(chǔ)性作用的前提下,《航運(yùn)法》應(yīng)當(dāng)明確國(guó)家對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的條件、形式、手段、內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制,從航運(yùn)市場(chǎng)投資主體和經(jīng)營(yíng)主體資格、船舶技術(shù)條件、運(yùn)力結(jié)構(gòu)與規(guī)模等方面,進(jìn)行宏觀規(guī)制,注重宏觀調(diào)控措施的實(shí)效性和適法性。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控,政府管理應(yīng)改變“重準(zhǔn)入、輕管理”的傳統(tǒng)做法,強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)督管理,發(fā)揮政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)的預(yù)測(cè)、引導(dǎo)等服務(wù)作用。

第五,保障航運(yùn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。航運(yùn)業(yè)屬于國(guó)家基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè),投資大、回報(bào)周期長(zhǎng)。航運(yùn)業(yè)需滿足國(guó)家對(duì)外、對(duì)內(nèi)貿(mào)易和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的要求。此外,航運(yùn)以海洋和內(nèi)陸可航水域?yàn)槲枧_(tái),是對(duì)海洋和內(nèi)陸可航水域資源的利用,而這種可利用的資源具有有限性。航運(yùn)對(duì)海洋和其他水域環(huán)境、水域岸線等產(chǎn)生負(fù)外部效應(yīng)。這些因素表明,一國(guó)的航運(yùn)業(yè)應(yīng)致力地成為可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。《航運(yùn)法》應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的思想,規(guī)范航運(yùn)設(shè)施投資、船舶類型和技術(shù)狀態(tài)等,以法律的形式保障航運(yùn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策的實(shí)現(xiàn)。

四、《航運(yùn)法》的立法基本原則

立法的基本原則,又稱立法的一般原則,是立法過程中貫徹始終的行為準(zhǔn)則或者準(zhǔn)繩,[4]254是立法的指導(dǎo)思想在法的創(chuàng)制過程中的具體化、實(shí)踐化?！逗竭\(yùn)法》的制定是一項(xiàng)立法活動(dòng),應(yīng)以《航運(yùn)法》的立法基本原則為指導(dǎo),圍繞《航運(yùn)法》的立法目的,將《航運(yùn)法》的立法指導(dǎo)思想具體落實(shí)到《航運(yùn)法》的制定過程中。通過借鑒法理學(xué)立法基本原則的理論,分析中國(guó)目前航運(yùn)業(yè)和航運(yùn)立法的現(xiàn)狀及其對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的必要性,《航運(yùn)法》的制定應(yīng)突出遵循下列原則。

第一,實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā)原則。實(shí)事求是、一切從實(shí)際出發(fā),是維護(hù)和保障立法科學(xué)性的重要原則。[4]255實(shí)事求是,就是研究和遵循客觀事物的規(guī)律性;一切從實(shí)際出發(fā),就是從中國(guó)的國(guó)情出發(fā),從中國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的需要出發(fā)。遵循這一原則,《航運(yùn)法》的制定應(yīng)當(dāng)在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,研究航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與航運(yùn)法的關(guān)系,揭示中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展對(duì)航運(yùn)法的要求,根據(jù)中國(guó)航運(yùn)生產(chǎn)力的發(fā)展水平和發(fā)展前景,以經(jīng)濟(jì)法的原理、原則為指導(dǎo),理論聯(lián)系實(shí)際,確立正確的立法指導(dǎo)思想、目的、任務(wù)和原則,正確反映和調(diào)整國(guó)家干預(yù)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。

第二,原則性和靈活性結(jié)合的原則。堅(jiān)持原則性,就是堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)立法的原則和方針。堅(jiān)持靈活性,就是結(jié)合實(shí)際情況,找到實(shí)現(xiàn)原則所必需和許可的各種具體形式、方法和措施。[1]252原則性和靈活性相結(jié)合,就是要堅(jiān)持二者的統(tǒng)一,正確處理事物的一般性和特殊性、共性和個(gè)性的關(guān)系,選擇適當(dāng)?shù)姆烧{(diào)整方法,作出切合實(shí)際的法律規(guī)定。航運(yùn)市場(chǎng)是一個(gè)市場(chǎng)體系,有船舶運(yùn)輸子市場(chǎng)和船舶運(yùn)輸輔助業(yè)子市場(chǎng),子市場(chǎng)又可進(jìn)一步分類。航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系具有多樣性、復(fù)雜性和多變性。因此,遵循這一原則,《航運(yùn)法》的制定既要保障和促進(jìn)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行和發(fā)展,反映航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的共性,確立統(tǒng)一的原則性規(guī)定,又要針對(duì)具體航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的特殊性,作出必要的特殊規(guī)定。同時(shí),為滿足航運(yùn)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的多變性,一些涉及具體操作的內(nèi)容留待行政法規(guī)、部門規(guī)章作出適時(shí)規(guī)定。

第三,創(chuàng)建性、綱領(lǐng)性原則。法理學(xué)認(rèn)為,法的創(chuàng)建性是指法不僅是對(duì)現(xiàn)存的事實(shí)關(guān)系的確認(rèn)和保護(hù),而且是根據(jù)已經(jīng)認(rèn)識(shí)到的客觀規(guī)律和社會(huì)發(fā)展的客觀需要,有預(yù)見、有計(jì)劃地建立新的法律關(guān)系,形成新的行為模式和規(guī)則;法的綱領(lǐng)性是指法不僅是對(duì)以往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié),而且應(yīng)提出一種現(xiàn)實(shí)的奮斗目標(biāo)。[1]253《航運(yùn)法》的制定在中國(guó)屬于首創(chuàng),而且是中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善階段用于調(diào)整國(guó)家干預(yù)航運(yùn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系。中國(guó)航運(yùn)立法方面成功的經(jīng)驗(yàn)不多。同時(shí),航運(yùn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展要求《航運(yùn)法》具有一定的預(yù)見性和適度的超前性。因此,《航運(yùn)法》中需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)的原則、制度和規(guī)定較多,遵循這一原則具有重要意義。這就要求《航運(yùn)法》的制定必須從中國(guó)航運(yùn)經(jīng)濟(jì)和航運(yùn)生產(chǎn)力的現(xiàn)實(shí)和發(fā)展前景出發(fā),科學(xué)地反映航運(yùn)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,既滿足現(xiàn)實(shí)需要,又適應(yīng)將來一個(gè)時(shí)期的發(fā)展要求。

第四,總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)與借鑒外國(guó)經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合的原則。這一原則是指中國(guó)立法中既要總結(jié)中國(guó)的經(jīng)驗(yàn),又要重視借鑒、合理吸收外國(guó)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。中國(guó)航運(yùn)立法方面成功的經(jīng)驗(yàn)不多,同時(shí)航運(yùn)具有國(guó)際性特點(diǎn),因而借鑒外國(guó)先進(jìn)的航運(yùn)立法經(jīng)驗(yàn),對(duì)于《航運(yùn)法》的制定具有重要的促進(jìn)作用。目前,歐盟和美國(guó)的航運(yùn)立法在國(guó)際上處于先進(jìn)水平,其他航運(yùn)發(fā)達(dá)國(guó)家的航運(yùn)立法也有不少值得中國(guó)借鑒的地方。因此,《航運(yùn)法》的制定應(yīng)當(dāng)積極借鑒這些國(guó)家在航運(yùn)立法方面的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。但是,由于各國(guó)的國(guó)情不同,借鑒外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)不是簡(jiǎn)單照搬。例如:美國(guó)和歐盟是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家,在航運(yùn)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,美國(guó)奉行高度的航運(yùn)自由主義,航運(yùn)立法以保護(hù)美國(guó)貨主的利益為基本價(jià)值取向;歐盟則奉行準(zhǔn)航運(yùn)自由主義,航運(yùn)立法以協(xié)調(diào)成員國(guó)之間的利益平衡為基本價(jià)值取向。中國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善的階段,既是航運(yùn)大國(guó),又是貿(mào)易大國(guó),需要航運(yùn)和貿(mào)易協(xié)調(diào)發(fā)展。因此,在借鑒外國(guó)航運(yùn)立法經(jīng)驗(yàn)時(shí),應(yīng)注意中國(guó)與這些國(guó)家在國(guó)情上的不同。

五、《航運(yùn)法》應(yīng)確立的基本規(guī)則體系

根據(jù)《航運(yùn)法》的調(diào)整對(duì)象與立法目的,《航運(yùn)法》除需在總則中包括體現(xiàn)中國(guó)基本航運(yùn)政策的條文外,還應(yīng)確立以下基本規(guī)則。

(一)政府航運(yùn)市場(chǎng)管理體制規(guī)則

該部分規(guī)則主要是明確政府航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和不同管理機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍。其中,國(guó)務(wù)院交通主管部門對(duì)全國(guó)航運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一管理,省級(jí)地方人民政府或其交通主管部門負(fù)責(zé)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)航運(yùn)的管理。中國(guó)各省級(jí)行政區(qū)域的航運(yùn)發(fā)達(dá)程度不同,因而《航運(yùn)法》是直接規(guī)定省級(jí)以下地方人民政府或其交通主管部門的職權(quán),還是由省級(jí)地方人民政府根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況確定省級(jí)行政區(qū)域內(nèi)航運(yùn)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置,有待研究?！逗竭\(yùn)法》需就國(guó)務(wù)院交通主管部門以及地方人民政府或其交通主管部門的具體職權(quán)作出明確規(guī)定。國(guó)務(wù)院交通主管部門派駐在主要水系的機(jī)構(gòu)的職權(quán),需由《航運(yùn)法》作出原則性規(guī)定。

(二)航運(yùn)市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則

該部分規(guī)則是航運(yùn)市場(chǎng)特殊準(zhǔn)入,即航運(yùn)主管部門對(duì)具體航運(yùn)經(jīng)營(yíng)資格的許可作出規(guī)定?！逗竭\(yùn)法》需要科學(xué)地確定對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)中哪些子市場(chǎng)規(guī)定特殊準(zhǔn)入,以及準(zhǔn)入的條件、程序和行政許可機(jī)構(gòu)。

(三)航運(yùn)市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)則

該部分規(guī)則的核心是航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則。航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則要規(guī)定對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)壟斷行為、限制競(jìng)爭(zhēng)行為和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為如何進(jìn)行規(guī)制,其中一個(gè)重要內(nèi)容是規(guī)定航運(yùn)市場(chǎng)行為享受《反壟斷法》豁免的類型、條件、程序和伴隨義務(wù)。除航運(yùn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則外,該部分規(guī)則中需就某些航運(yùn)經(jīng)營(yíng)行為,如班輪運(yùn)輸、運(yùn)價(jià)、發(fā)票等,作出必要的特殊規(guī)定。

(四)航運(yùn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控規(guī)則

該部分規(guī)則需規(guī)定政府對(duì)航運(yùn)市場(chǎng)實(shí)行宏觀調(diào)控的條件、形式、手段、內(nèi)容和實(shí)施機(jī)制。航運(yùn)市場(chǎng)宏觀調(diào)控以優(yōu)化市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、控制市場(chǎng)運(yùn)力規(guī)模為主要目標(biāo),形式包括航運(yùn)規(guī)劃、營(yíng)運(yùn)船舶退出市場(chǎng)機(jī)制、營(yíng)運(yùn)船舶標(biāo)準(zhǔn)化、市場(chǎng)運(yùn)力控制等。

(五)違反《航運(yùn)法》行為的調(diào)查與處罰規(guī)則

該部分規(guī)則需對(duì)違反《航運(yùn)法》的行為實(shí)施調(diào)查的條件、機(jī)構(gòu)和程序,以及對(duì)違法者實(shí)施處罰的具體種類和程度等作出具體規(guī)定。

六、結(jié)語(yǔ)

《航運(yùn)法》是中國(guó)航運(yùn)法律體系的“龍頭法”之一。中國(guó)在制定《航運(yùn)法》的過程中,需對(duì)其調(diào)整對(duì)象、定義、地位、與其他法律的關(guān)系、立法指導(dǎo)思想、立法目的和立法基本原則有上述明確定位,只有如此,才能制定出符合航運(yùn)經(jīng)濟(jì)實(shí)際需要的法律文件。

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