盧劍峰

眾所周知，中國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生重大變革，由此帶來勞動關(guān)系發(fā)生深刻變化。2008年爆發(fā)的全球金融危機，惡化了中國經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，加劇了部分地區(qū)勞資關(guān)系的緊張程度。2009年以來全國范圍連續(xù)發(fā)生多起群體性的勞資沖突，尤以珠三角、長三角地區(qū)最為集中。其中典型的如深圳富士康員工連續(xù)跳樓事件、廣東佛山本田停工罷工事件、多個城市出租車司機停運罷運事件和連續(xù)不斷的欠薪案件，折射出中國勞動關(guān)系形勢的嚴(yán)峻程度。一時，各級勞動機構(gòu)以及人民法院受理的勞動爭議案件呈驟增態(tài)勢，1勞動關(guān)系沖突給社會的穩(wěn)定與和諧形成了極大的壓力。

資本和勞動的關(guān)系，在中國社會體系中的重要性與日俱增，如何有效預(yù)防與處理勞動爭議成為各級決策者的重要議程。胡錦濤在2010年全國勞動模范和先進工作者表彰大會上指出：“要切實發(fā)展和諧勞動關(guān)系，建立健全勞動關(guān)系協(xié)調(diào)機制，完善勞動保護機制，讓廣大勞動群眾實現(xiàn)體面勞動。”在法律機制上，《中華人民共和國勞動爭議調(diào)解仲裁法》（以下簡稱《勞動爭議調(diào)解仲裁法》）確立了“政府主導(dǎo)、多方協(xié)作、調(diào)解優(yōu)先、快捷高效”的勞動人事爭議處理體制。在工作機制上，調(diào)解的法律地位得到了提升，以基層調(diào)解、仲裁調(diào)解、訴訟調(diào)解為主要內(nèi)容的勞動爭議多元調(diào)解格局正逐步形成。相對而言，學(xué)界關(guān)于勞動關(guān)系“大調(diào)解”2的研究多為規(guī)范分析，對正在進行的社會實驗關(guān)注不夠，3實地研究4有很大不足。

本文以寧波市北侖區(qū)為考察對象，通過分析傳統(tǒng)勞動爭議解決機制如何失靈，展示北侖“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制”在什么背景下提出、運行模式如何，解釋其成功之處，并探索一般意義上的啟示。

一、傳統(tǒng)勞動爭議解決機制的失靈

傳統(tǒng)勞動爭議解決機制初步形成于20世紀(jì)80年代，定型于90年代中期，主要內(nèi)容由《中華人民共和國企業(yè)勞動爭議處理條例》（1993年發(fā)布）、《中華人民共和國勞動法》（1994年通過）以及最高人民法院《關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》（2001年公布）等法律、法規(guī)、司法解釋確立，通常稱為“一調(diào)一裁兩審”制度。隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，這一制度失去有效處理勞動關(guān)系矛盾的能力，特別是仲裁和法院的關(guān)系成為批評的焦點。

企業(yè)調(diào)解作為一種非正式勞動爭議處理機制長期低效率運行。在制度設(shè)計上，勞動爭議調(diào)解委員會是設(shè)立在企業(yè)內(nèi)部專門進行勞動爭議調(diào)解的機構(gòu)，由職工代表（職工代表大會或職工大會推舉產(chǎn)生）、用人單位代表（廠長或經(jīng)理指定）、企業(yè)工會代表（企業(yè)工會指定）等人員組成，是我國法律認(rèn)可的、最接近企業(yè)職工的非正式勞動爭議處理機構(gòu)。沒有成立工會組織的企業(yè)，調(diào)解委員會的設(shè)立及其組成由職工代表與企業(yè)代表協(xié)商決定。但該制度設(shè)計沒有足夠考慮勞動爭議雙方的權(quán)力不對等問題以及實際運行過程中進一步加劇這種不對等的情況。企業(yè)工會主席多由高級管理人員如辦公室主任或財務(wù)部長等兼任，企業(yè)調(diào)解委員會的獨立性及公正性難以保障，其合法性存疑。調(diào)解以會議的形式進行，法律關(guān)于調(diào)解程序的規(guī)定粗疏，對參加調(diào)解會議的企業(yè)代表、職工代表、工會代表各幾名，處理簡易調(diào)解的調(diào)解員是工會代表還是企業(yè)代表或是職工代表等，沒有明確規(guī)定。企業(yè)調(diào)解是勞動爭議處理機制的首選程序，但不是必須程序，企業(yè)調(diào)解的功能明顯弱化?，F(xiàn)實中，大多數(shù)職工根本不知道自己所在企業(yè)存在調(diào)解委員會。企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織形同虛設(shè)。企業(yè)調(diào)解制度某種程度上沿襲了國營企業(yè)勞動爭議處理的有關(guān)規(guī)定，在民營經(jīng)濟面前顯得呆板甚至僵化，這種不適應(yīng)揭示該制度需通過改革獲得新生。

勞動仲裁的強制管轄、“一裁兩審”以及行政性限制了勞動爭議解決機制的積極作用的發(fā)揮。仲裁委員會作為“依法獨立處理爭議案件的專門機構(gòu)”，由勞動行政主管部門的代表、工會的代表及用人單位的代表組成，但沒有自己獨立的辦事機構(gòu)，對勞動行政部門依賴性較強。在某種程度上，我國勞動仲裁是一種“行政裁決”。勞動仲裁機構(gòu)行政化運作，在案件處理過程中易失去公信力?！跋炔煤髮彙敝贫冗`背了“仲裁自愿”的原則。傳統(tǒng)勞動仲裁排斥協(xié)議管轄，實行法定強制管轄。一裁不能終局當(dāng)事人將尋求司法救濟。多數(shù)仲裁機構(gòu)經(jīng)費不足，辦案條件差，仲裁員數(shù)量不足，專業(yè)化、職業(yè)化程度低，造成了案件積壓，案件處理質(zhì)量不高。勞動爭議當(dāng)事人對仲裁缺乏信心，把仲裁當(dāng)作迫不得已要走的程序，態(tài)度消極，消解了仲裁的權(quán)威。

勞動訴訟因高昂的經(jīng)濟成本與時間成本使當(dāng)事人不勝訟累。訴訟是勞動仲裁的法律保障機制，是最后的勞動爭議處理制度。法院處理勞動爭議案件遵循完全正式的訴訟程序，但由于審理勞動爭議案件的“專家型法官”普遍缺乏，事實上非正式程序普遍適用。仲裁與審判缺乏法定的、規(guī)范的銜接，很多勞動爭議案件在仲裁裁決后又涌入法院，造成仲裁資源與司法資源的雙重浪費。學(xué)術(shù)界對法院以仲裁前置為由拒絕受理、審判勞動爭議的做法提出了尖銳批評。5在傳統(tǒng)的以勞動仲裁和勞動訴訟為主體的勞動爭議處理機制下，當(dāng)事人奔波于仲裁機構(gòu)和法院之間，成本費用高，環(huán)節(jié)多，增加了當(dāng)事人的訟累和負(fù)擔(dān)。筆者在與相關(guān)當(dāng)事人談訪中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人的訴訟成本（即訴訟過程中的所有花銷），在一審階段平均3000元，當(dāng)事人對訴訟結(jié)果的滿意度低。訴訟的高成本和剛性判決，容易激化矛盾，不利于勞動爭議的妥善解決。

綜上，傳統(tǒng)的勞動爭議解決體制，即“自愿選擇企業(yè)調(diào)解，必經(jīng)地方勞動仲裁，最終地方司法審判”，是面對原先勞動爭議糾紛不多、勞動仲裁機構(gòu)尚不健全、仲裁人員素質(zhì)不高等實際作出的選擇，目前這一體制無法繼續(xù)維持。以對抗性法律手段解決勞動爭議案件的簡單思維捉襟見肘。近年來，一些地方對調(diào)解制度開始重視，反映出抑制社會轉(zhuǎn)型引發(fā)大量糾紛的政策意圖?！秳趧訝幾h調(diào)解仲裁法》等法律的頒布實施，對傳統(tǒng)體制和處理制度作了改革。一些地方落實勞動爭議調(diào)解多元化、社會化的立法意圖，在法律框架下提出了積極的解決問題的新機制。

二、勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制的提出

北侖是寧波一區(qū)，其依憑深水良港、臨港產(chǎn)業(yè)和開放體制的優(yōu)勢，綜合發(fā)展水平位居全國先進行列。2010年，實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值548億元，完成財政一般預(yù)算收入104億元，實現(xiàn)進出口總額133億美元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入達30166元，農(nóng)村居民人均純收入達15600元，外貿(mào)進出口總額連續(xù)兩年為浙江唯一超百億美元的縣（市）區(qū)。

北侖勞動力結(jié)構(gòu)中，外來人口超過本地人口（北侖現(xiàn)有戶籍人口36萬，在冊的外來務(wù)工人員47.7萬）。外來工群體文化程度不高，其中初中文化程度的占到五成，高中（中專）的占兩成，大專和大學(xué)的占一成。他們絕大多數(shù)在制造業(yè)、建筑業(yè)、批發(fā)零售業(yè)就業(yè)，期待提高收入、完善保障、進行技能培訓(xùn)。勞動用工不夠規(guī)范，超時勞動現(xiàn)象比較普遍。一旦外部經(jīng)濟環(huán)境變壞，企業(yè)生存和職工就業(yè)遭到威脅，勞動爭議案件就會激增。2008年，大量企業(yè)經(jīng)營困難，出現(xiàn)裁員、降薪等現(xiàn)象，勞動關(guān)系進入“敏感期”，勞動爭議案件中以外來工為主體的超過90%。2008年，北侖受理的勞資糾紛案件3732件，同比增長69.6%，其中勞動爭議仲裁案件受理2694件，增長105.8%。2008年3月到2009年3月，北侖區(qū)信訪局接待勞資糾紛來訪133批共1041人次，其中集體上訪26批共881人次，法院受理勞資糾紛案件575件。6實際勞資糾紛案例比這還高，一些矛盾潛伏下來，形成不能忽視的隱患。

面對危機，北侖區(qū)進行了一系列改革，“聯(lián)合調(diào)解”就是其中之一。這個改革來自兩種力量，即黨政自覺與社會壓力。在地方?jīng)Q策者那里，經(jīng)濟主義考量大于人本主義，但民生議程已大大提升了地位，勞動者權(quán)益保護和勞資關(guān)系改善引起了重視。客觀上，數(shù)量大、收入低的工人是沒有組織起來的弱勢群體，存在群體性集體行動的威脅。當(dāng)前工人階層的訴求主要是經(jīng)濟方面的，這給了決策者一定的時間和機會抓住解決問題的主動權(quán)。

北侖采取漸進式?jīng)Q策方法。2007年開始設(shè)想建立勞動糾紛調(diào)解網(wǎng)絡(luò)。2008年試行勞動爭議調(diào)解員制度。2009年3月，經(jīng)過較充分調(diào)研論證，決定成立“北侖區(qū)勞動爭議聯(lián)合調(diào)解中心”，總工會牽頭，勞動和社會保障局、司法局、信訪局、法院等參與，將原先分散在多部門的勞動爭議調(diào)解職能集中起來，推行“聯(lián)合調(diào)解”機制。這既是實施《勞動爭議調(diào)解仲裁法》的積極舉措，也是一個重大的行政決策。北倉通過強有力的黨政動員，成立了勞動爭議聯(lián)合調(diào)解組織，以促成勞動爭議雙方互諒互讓，解決糾紛，維護勞動關(guān)系的和諧，從而創(chuàng)造了“北侖經(jīng)驗”。

三、勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制的運作模式

北侖構(gòu)建“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制”，指導(dǎo)原則是“預(yù)防為主、基層為主、調(diào)解為主”，整合行政調(diào)解、人民調(diào)解、仲裁調(diào)解、法院調(diào)解等各種資源，以建立區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動爭議聯(lián)合調(diào)解組織為重點，以建立健全村（社區(qū)）和企業(yè)基層調(diào)解組織為基礎(chǔ)，形成“快速、靈活、高效、經(jīng)濟”的勞動爭議預(yù)防、預(yù)警、化解機制。調(diào)解制度關(guān)注人本身，其生命力在于采取積極措施，克服通往正義之途中的種種障礙，對當(dāng)事人的主張和立場做說服和勸導(dǎo)工作。7北侖構(gòu)建的“聯(lián)合調(diào)解”機制具有一定的創(chuàng)造性意義。

“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制”的運作模式被簡化歸納為“12345”，即“一個中心、兩種機制、三項制度、四大職能、五類方法”。8首先，“建立一個中心”，即“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解中心”。在“中心”之上，成立“勞動爭議人民調(diào)解（指導(dǎo)）委員會”?！皠趧訝幾h聯(lián)合調(diào)解中心”的工作人員都是來自相關(guān)部門具有較高的專業(yè)素質(zhì)與豐富的調(diào)解經(jīng)驗的業(yè)務(wù)骨干，同時聘請專職律師任調(diào)解員。政府還決定，區(qū)“勞動爭議仲裁院”和區(qū)“總工會維權(quán)中心”也入駐“中心”，以形成維權(quán)、調(diào)解、仲裁、訴訟相互溝通、相互配合的“大調(diào)解”工作格局。

“構(gòu)建兩種機制”，即構(gòu)建勞動爭議預(yù)警機制和聯(lián)合調(diào)處機制。為及時掌握勞動關(guān)系矛盾的發(fā)展動向，北侖把建立勞動爭議預(yù)警機制作為化解勞動爭議苗頭，防止群體性突發(fā)事件的重要舉措，專門出臺《北侖區(qū)勞動關(guān)系預(yù)警機制實施辦法（試行）》，明確各基層工會主席為企業(yè)勞動關(guān)系預(yù)警機制聯(lián)系人，凡本單位出現(xiàn)勞動關(guān)系緊張或發(fā)現(xiàn)有集體上訪、群體性事件苗頭時，必須向上級工會報告，從源頭掌控信息，及時介入?yún)f(xié)調(diào)處置。實踐證明，預(yù)警機制有助于成功化解勞動糾紛9。同時為保障聯(lián)合調(diào)解的合法有效運行，“中心”制訂了工作規(guī)則和工作流程，明確調(diào)解原則、調(diào)解范圍、調(diào)解程序及各有關(guān)部門和各街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的工作職責(zé)，要求“件件有記錄”、“件件有跟蹤”，“事事有回應(yīng)”，“事實有結(jié)果”。

“制定三項制度”，即制定“裁前調(diào)解”、“兩級值班”和“分級調(diào)解”制度。建立“裁前調(diào)解”制度，案件當(dāng)事人申請調(diào)解，登記環(huán)節(jié)的工作人員開展的咨詢和解釋，就是一種平衡利益的工作，促成部分案件達成和解。建立“兩級值班”制度，調(diào)解員日常值班，部門領(lǐng)導(dǎo)和法律顧問定期聯(lián)合值班。區(qū)總工會、勞動、司法三個部門負(fù)責(zé)人與法律顧問聯(lián)合值班每周一次，對一周內(nèi)遇到的疑難問題“會診”協(xié)調(diào)。建立“分級調(diào)解”制度：區(qū)一級，成立勞動爭議聯(lián)合調(diào)解中心；街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，成立分中心；企業(yè)一級，成立企業(yè)勞動爭議調(diào)解委員會。三級聯(lián)合調(diào)解，有分有合，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。統(tǒng)計顯示，實際運作中，區(qū)中心調(diào)解三分之一，仲裁三分之一，鎮(zhèn)街道分中心調(diào)解三分之一。

“履行四大職能”，即“中心”承擔(dān)調(diào)解、指導(dǎo)、咨詢和宣傳四個職能。調(diào)解勞動關(guān)系矛盾是第一職能，同時“中心”指導(dǎo)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)爭議案件調(diào)解以及指導(dǎo)企業(yè)“正確”處理勞動關(guān)系；為企業(yè)和職工提供法律、法規(guī)、政策咨詢；結(jié)合勞動爭議案件調(diào)解，進行勞動法律法規(guī)宣傳。著眼于建立長效機制，在調(diào)解過程中，強化企業(yè)主依法經(jīng)營、依法用工意識和勞動者依法維權(quán)意識。通過履行四大職能，“中心”確立了自身的公信力，勞動關(guān)系爭議當(dāng)事人遇到問題，都愿意來“中心”咨詢，申請調(diào)解或仲裁。調(diào)解后再訴訟和上訪的情況沒有發(fā)生。至今，建立企業(yè)勞動爭議調(diào)解組織1000多個，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村和社區(qū)勞動爭議調(diào)解組織180個。這個工作全面推開，已從北侖走向?qū)幉?，從寧波開始走向全國。10

“運用五種方法”，即運用簡易、一般、復(fù)雜、前期參與和指定等五種調(diào)解辦法?！昂喴渍{(diào)解”是指，對爭議事實簡單、涉及人數(shù)較少的案件，“聯(lián)合調(diào)解中心”通過電話等形式，與雙方當(dāng)事人溝通后，雙方同意協(xié)商解決的，對此案結(jié)案，并跟蹤回訪處理結(jié)果?！耙话阏{(diào)解”，即對爭議分歧不大但需調(diào)查取證的案件，經(jīng)調(diào)解后制作調(diào)解協(xié)議書，同時對履約情況跟蹤回訪?！皬?fù)雜爭議調(diào)解”，即對法律關(guān)系復(fù)雜、爭議分歧大、當(dāng)事人多、影響面廣的案件，深入現(xiàn)場調(diào)查了解情況，采取聯(lián)合調(diào)解方式，讓雙方當(dāng)事人面對面溝通，在查清事實的基礎(chǔ)上，多部門共同商議調(diào)解處理。“前期參與調(diào)解”，即加強對基層調(diào)解組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，掌握基層的勞資信息，在勞動爭議的萌芽階段，就會同街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和企業(yè)的調(diào)解組織，主動介入，參與一些重大改革方案的制訂，防微杜漸，防患于未然?！爸付ㄕ{(diào)解”，即為方便當(dāng)事人，提高調(diào)解效率，對無政策連帶性的一般性案件，按照就近、就地的原則，區(qū)“聯(lián)合調(diào)解中心”指定相關(guān)街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)解組織調(diào)解。

調(diào)解作為一種傳統(tǒng)資源，一度遭遇法律精英推崇的訴訟主義的排斥。改革開放以來，人民調(diào)解的作用有所弱化，無論調(diào)解的絕對數(shù)量還是相對于法院一審民事案件的比重都下降了，律師從事非訴訟調(diào)解處于初創(chuàng)階段。11這種狀況在2008年得到了扭轉(zhuǎn)，調(diào)解制度得到法律體系的整體性接納并被理性規(guī)制?！奥?lián)合調(diào)解”是依法調(diào)解，調(diào)解的基準(zhǔn)除了實在法，還有公共政策和公序良俗。法律依據(jù)主要是《勞動爭議調(diào)解仲裁法》、《勞動合同法》等。政策依據(jù)主要是中央關(guān)于“和諧社會”以及地方政府的決定、規(guī)劃、決議等。公序良俗在調(diào)解中也稱常理，有民間法的意味。遵守和維護公序良俗也是調(diào)解的重要原則?？陀^上，“聯(lián)合調(diào)解”使社會常識、法律規(guī)范、事實關(guān)系、當(dāng)事人的意思得以調(diào)和。

“聯(lián)合調(diào)解”過程存在三方力量：國家力量、資本力量和勞動者的力量。其中，國家力量最為強勢，資本力量（民間企業(yè)）較弱，勞動者的力量最弱。北侖決策者試圖將復(fù)雜的勞動關(guān)系通過國家強有力的干預(yù)，調(diào)動社會資源12和工人階層的積極性來維持平衡。

四、北侖經(jīng)驗的初步形成

“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解”的實踐創(chuàng)新，自2009年3月開始，經(jīng)歷兩年多時間，在穩(wěn)定和維護勞動關(guān)系方面成效比較顯著，初步形成了獨具一格的“北侖經(jīng)驗”，得到中央高層關(guān)注和有關(guān)部委的首肯。據(jù)統(tǒng)計，自2009年3月成立到2011年6月底，“北侖區(qū)勞動爭議聯(lián)合調(diào)解中心”共接待職工3441批次，計4428人，立案調(diào)解2218件，調(diào)解成功1962件，調(diào)解成功率達88%，涉案金額1515萬元。與此同時，勞動爭議信訪、勞動仲裁、法院受理案件大幅度下降。2009年3月至2010年6月，勞動爭議仲裁受理數(shù)同比下降50%；涉及勞動爭議信訪量同比下降70%以上；法院受理勞動爭議案件數(shù)同比下降40%。13勞動關(guān)系的改善，為當(dāng)?shù)卣氨Ｔ鲩L、保民生、保穩(wěn)定”提供了有力保障，還吸引了更多的外來勞動力到北侖工作，緩解了“用工荒”。經(jīng)濟形勢轉(zhuǎn)好，反過來又促進職工就業(yè)的穩(wěn)定和收入的增長以及勞資關(guān)系的健康發(fā)展。

調(diào)解制度在現(xiàn)代中國社會的糾紛解決中依然發(fā)揮著其他制度無法取代的作用。在熟人社會逐漸消失，農(nóng)業(yè)社會逐步過渡為商品社會的進程中，調(diào)解制度仍然為現(xiàn)代社會所接受，顯示了強大的生命力。儒家文化強調(diào)和解、讓步、無訟，關(guān)系和諧的價值高于個體權(quán)利的價值。這些傳統(tǒng)觀念并沒有隨著中國革命和改造以及現(xiàn)代化建設(shè)而湮滅。14對調(diào)解的偏好，不僅反映了中國人的哲學(xué)傾向，它還折射出復(fù)雜的現(xiàn)實需要。勞動糾紛的訴訟解決，“贏了官司賠了錢”的現(xiàn)實，成為人們厭訟的主要理由。北侖的“聯(lián)合調(diào)解”，繼承了調(diào)解的傳統(tǒng)價值觀和理念，但不止于此，它重新界定了調(diào)解者的身份和機制，在調(diào)解的標(biāo)準(zhǔn)、方法、功能等方面都有所發(fā)展。具體而言，“北侖經(jīng)驗”可初步歸結(jié)為如下幾點。

一是兼顧勞動者的權(quán)益與民營企業(yè)的發(fā)展。浙江民營企業(yè)創(chuàng)造了70%以上的GDP、60%以上的稅收、76%的外貿(mào)出口、70%的就業(yè)崗位，對經(jīng)濟社會的貢獻巨大。民營企業(yè)家繼承“能握微資以自營殖”的傳統(tǒng)，埋頭苦干，節(jié)儉吃苦，踏踏實實做事，一步一步創(chuàng)業(yè)，取得了財富的積累，實現(xiàn)了個人價值與社會價值的統(tǒng)一。艱苦創(chuàng)業(yè)的企業(yè)家精神是民間自發(fā)生成的，多數(shù)企業(yè)家是從逆境中摸爬滾打出來的，顯示了“草根的力量”。他們通過制度創(chuàng)新，突破企業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中的外部制度性約束和內(nèi)部制度性約束，比較重視勞動價值，尊重職工發(fā)展權(quán)。但他們的投資環(huán)境和成長環(huán)境并不寬松，簡單地用“強資本、弱勞動”來概括民營企業(yè)的勞資關(guān)系并不準(zhǔn)確。姚先國認(rèn)為：“民營企業(yè)的勞資關(guān)系，與其說是‘強資本、弱勞動’，不如說是‘相對的弱資本與絕對的弱勞動’?！泵駹I企業(yè)的發(fā)展環(huán)境依然不夠?qū)捤?，在投融資、市場準(zhǔn)入等方面不能享受到外資和國企平等的待遇。據(jù)有關(guān)資料分析，在2009年4萬億元財政刺激計劃中，以民營企業(yè)為主的小企業(yè)只享受5%；全社會80多個行業(yè)，允許國資進入的72個，允許外資進入的62個，允許民企進入的40多個。

另外，新產(chǎn)業(yè)工人的文化素質(zhì)和技術(shù)能力較低，維護合法權(quán)益的組織力量薄弱，在生產(chǎn)發(fā)展過程處于更弱勢的地位。北侖使外來工就業(yè)、培訓(xùn)與本地居民享有相同的待遇和補貼，專門設(shè)立外來工子女教育專項基金，企業(yè)開始較大幅度提高待遇15，管理趨于“人性化”，但勞資關(guān)系的失衡還是客觀存在的。不考慮中國轉(zhuǎn)型期的復(fù)雜情勢，不正視民營企業(yè)支撐經(jīng)濟發(fā)展和解決就業(yè)的貢獻，不支持通過誠實勞動和智慧才干獲得發(fā)展的企業(yè)家，不考慮非正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)經(jīng)濟16，簡單化處理勞資矛盾，導(dǎo)致的結(jié)果就是企業(yè)和工人的實質(zhì)性利益都遭到損害。北侖的做法是，對于如嚴(yán)格執(zhí)行法律則可能導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展陷入困境甚至破產(chǎn)的情況，往往采取折中處理的辦法，勞資雙方都作實質(zhì)性讓步妥協(xié)，達成“利益雙贏”的協(xié)議。通過政府介入，建立工人與企業(yè)主之間的聯(lián)系，形成有效的利益協(xié)調(diào)機制、訴求表達機制、矛盾調(diào)處機制、權(quán)益保障機制，把勞資雙方的利益訴求納入制度化、規(guī)范化、法制化軌道，協(xié)調(diào)理想主義和現(xiàn)實主義的平衡。

二是兼顧法治原則與效率原則。在北侖，法治環(huán)境總體良好，政府違法較少，公務(wù)員比較敬業(yè)，本地居民與外來工的關(guān)系基本融洽。如果不把“北侖經(jīng)驗”放置于法治主義的背景下詮釋，單純強調(diào)它快速消弭矛盾的價值，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。我國古代傳統(tǒng)的調(diào)解制度就其積極意義而言，是以簡便而易于操作的方式有效地促進社會的穩(wěn)定與和諧。就其消極影響而言，是其所具有的強制性與現(xiàn)代的法治社會的權(quán)利意識相左，有時一些充當(dāng)官府代理人的調(diào)解人也不免狐假虎威，以情理為借口，背離法律，魚肉被調(diào)解者。只有堅持現(xiàn)代法治精神，遵循基本法律規(guī)則，從根本上維護個人權(quán)益，調(diào)解才具有公正性和可持續(xù)性?！奥?lián)合調(diào)解”的又一個重要特點是奉行及時便捷處理原則，在調(diào)解過程采取妥協(xié)、調(diào)和的技術(shù)，運用柔性方法，甚至用心理輔導(dǎo)的措施，實現(xiàn)權(quán)益與效率的統(tǒng)一。值得關(guān)注的是，在“和諧”成為主流意識形態(tài)的語境下，調(diào)解容易被誤解為“迅速處理”，“搞定就是穩(wěn)定”，“擺平就是水平”的錯誤認(rèn)識。這種可能，在北侖，是以堅持“不違法”為前提，調(diào)解結(jié)果要得到認(rèn)可，且有其他的選擇機制，以及司法最終救濟來防止的。隨著工人法律意識的增強與維權(quán)能力的提高，正義與效率的平衡，并不完全掌握在政府手中。當(dāng)工人對調(diào)解結(jié)果感到未能滿足要求（超過法律與政策的支持）時，往往表示要投訴調(diào)解員。17這生動地說明了調(diào)解機制的多元性，以及正義與效率的統(tǒng)一。

三是維護調(diào)解自愿與多種選擇的權(quán)利。尊重當(dāng)事人意思自治，讓當(dāng)事人在多種機制中有選擇的余地，既發(fā)揮調(diào)解的能動性，又不排斥仲裁與訴訟。當(dāng)案件比較復(fù)雜，難以達成合意時，案件轉(zhuǎn)入仲裁階段或訴訟解決。在經(jīng)過調(diào)解環(huán)節(jié)后，事實更加清晰，法院的裁判彰顯權(quán)威性與終局性。為尊重和保障當(dāng)事人的訴權(quán)，北侖勞動仲裁院將“立”、“審”分開，避免了申請人重復(fù)咨詢、重復(fù)申訴、仲裁人員重復(fù)接待。落實“重調(diào)解、慎裁決”的思路，實行“未立先調(diào)”、“邊立邊調(diào)”、“庭審再調(diào)”的工作方法。對仲裁案件，始終把依法調(diào)解作為一條主線貫穿其中?！斑t來的正義不是正義?！睘槭挂粚彶脹Q按時結(jié)案，政府要求加班開庭；對立案后已調(diào)解的再安排開庭，使大部分積案得到處理。北侖的司法環(huán)境較寬松，工人的法律維權(quán)得到重視?！奥?lián)合調(diào)解中心”設(shè)有法律援助，為工人訴訟維權(quán)提供了可能的方便。多機制處理裝置適應(yīng)了勞動關(guān)系復(fù)雜化和多元化的現(xiàn)狀。

四是將自上而下的動員與自下而上的參與有機統(tǒng)合?！奥?lián)合調(diào)解機制”無疑是北侖黨政審時度勢所作的決策，動員大量資源，整合多個部門，方案得到支持與執(zhí)行。但是，這個政策實驗的成功因素還有決策對象的素質(zhì)。北侖工人群體的維權(quán)意識和參與能力，使黨政決策得到了積極回應(yīng)，檢驗了這一制度的正當(dāng)性與合理性。目前，工人的組織力量尚不強大，集體行動還受到限制，在不完善的法律框架下他們擁有一定的自我組織能力，通過咨詢、投訴、申請仲裁等理性的方法求得問題的解決?！奥?lián)合調(diào)解中心”自建立以來一直繁忙運轉(zhuǎn)，也間接說明工人維護權(quán)益的法律素質(zhì)和理性精神。“北侖經(jīng)驗”體現(xiàn)出工人民主參與，方案組合優(yōu)化以及社會關(guān)系調(diào)整等寶貴的探索。

五、北侖經(jīng)驗的啟示

北侖經(jīng)驗，不僅是一種調(diào)解機制，還是一種對話模式，這種模式有待于繼續(xù)完善，但它的啟示似乎逐漸清晰：政勞資三方對話有助于減輕勞動關(guān)系緊張，更有利于增進社會凝聚力，促進社會團結(jié)。在轉(zhuǎn)型期，這種對話機制還有利于促進法律共同體的形成。

社會團結(jié)已成為當(dāng)今中國稀缺的社會資源，在勞動關(guān)系領(lǐng)域同樣如此。中國經(jīng)過市場化改革，形成了明顯的資本所有者與工人階層的利益區(qū)分，在一定領(lǐng)域沖突和矛盾還比較集中，其中，外來工與企業(yè)主以及企業(yè)管理者的矛盾和沖突成為主要的勞資糾紛表現(xiàn)形式。但是，有政府介入，工人以功能團體的形式參與進來，建立起三方對話與合作機制，矛盾可以減弱到更低程度。政府、企業(yè)主和雇員三方展開的對話與合作，發(fā)展“社會伙伴”關(guān)系，三方可分別獲取各自的社會經(jīng)濟效果——政府謀求“和諧社會”，企業(yè)主追求利潤，雇員主張勞動權(quán)益與價值，這種對話與合作實現(xiàn)的是社會性整合的功能。18

改善勞資關(guān)系，完善政府主導(dǎo)下的勞資關(guān)系調(diào)解機制已經(jīng)凸顯其重要性，從深層次看，構(gòu)建以“合作主義”為基礎(chǔ)的勞資關(guān)系自主協(xié)調(diào)機制更具戰(zhàn)略性和長遠(yuǎn)性意義?！昂献髦髁x”（corporatism）在西方作為一種共識民主的理論和制度框架，強調(diào)社會協(xié)調(diào)和整合，推崇工人組織、雇主組織和政府三方之間的合作。西方國家確立福利社會的制度基礎(chǔ)就是三方合作機制，其中的雇員組織是具有獨立法律地位，以締結(jié)契約為社會目的，具有公共性的社會組織，雇員組織也是國家法律認(rèn)可的法人組織。建立社會對話機制需要社會條件，主要是：具備參與社會對話的獨立的勞工組織與雇主組織；政勞資三方參與社會對話的政治意愿與承諾；對于組織結(jié)社自由及集體談判權(quán)等基本權(quán)利的尊重；三方能夠有能力執(zhí)行協(xié)商的結(jié)果；適當(dāng)?shù)闹贫刃灾С值?。在工業(yè)化發(fā)達、產(chǎn)業(yè)工人組織化基礎(chǔ)較好的地方，“三方機制”會優(yōu)先得到發(fā)育。合作主義符合政府主導(dǎo)與集體主義的價值觀。

中國要從管理型社會走向治理型社會，發(fā)展一種政府-資方-勞動者共在的“主體間性”關(guān)系至關(guān)重要。讓形式上對立的階層能夠協(xié)商談判，工人階層從法律與政策角度主張權(quán)益，參與調(diào)解過程，維護了主體性地位。通過有效的合作平臺，進行信息交換和協(xié)商談判，從而消除普通勞動者作為個體參與對話的實際障礙。勞資之間的利益矛盾以及政府在社會穩(wěn)定方面的壓力，通過三方合作在制度范疇內(nèi)可以得到解決。

依據(jù)哈貝馬斯“商談理論”的解釋，三方合作在民主對話和共識形成的程序中取得了合法性，“交往理性”在合作主義框架中成為現(xiàn)實。平等的、開放的、非強制的商談形式形成集體意志，動態(tài)地維護弱勢者的權(quán)益，保衛(wèi)社會正義。從正當(dāng)?shù)某绦蛑挟a(chǎn)生的結(jié)果也具有合理性。從個人權(quán)利的角度，通過民主程序和公共商談，釋放出民眾的不滿情緒，消解了潛在的社會壓力。因此，三方合作為社會提供了一個“安全網(wǎng)”。三方合作對傳統(tǒng)威權(quán)體制提出了改革要求，政府是對話的發(fā)起者和規(guī)則制定者，但這種合作過程不是科層化的，行政和資本的力量受到限制。

隨著城市化進程的加快，越來越多的農(nóng)民工加入到產(chǎn)業(yè)工人大軍，大量的“新產(chǎn)業(yè)工人階層”實際處于邊緣化狀態(tài)，幾乎沒有任何適當(dāng)?shù)慕M織化?，F(xiàn)行工會體制也“忽視”這一階層的存在。中國工會組織的改革刻不容緩。中國總工會在法律上是群眾團體，但工會本身不具有獨立意志，實際上成為一種官僚化的組織，盡管它的職能要體現(xiàn)出“群眾性”，但主要是為黨和政府分憂，其本身和黨政部門無異。修改后的《中華人民共和國工會法》增加規(guī)定，“中華全國總工會及其各工會組織代表職工的利益，依法維護職工的合法權(quán)益”；“維護職工合法權(quán)益是工會的基本職責(zé)”。這意味著國家以法律的形式要求工會肩負(fù)起代表職工利益的重任、履行維護職工的合法權(quán)益。實際上，工會仍是一個“功能協(xié)調(diào)性”工會，沒有成為“功能代表性”工會。這在浙江等地都有實證支持。19各級總工會具有官僚性和行政性特征，無法代表改革開放以后發(fā)展起來的私人經(jīng)濟中就業(yè)的大量勞工階層的權(quán)益，其維權(quán)職能、溝通職能、整合職能、維護社會穩(wěn)定職能微弱。私人企業(yè)的工會處于資方控制，其社會性屬性也不能體現(xiàn)出來。工會改革的方向是去行政化、回歸社會。工會的代表職能和維護職能要凸顯出來，改革不應(yīng)再遲延。

與此同時，保護工人階層的制度建設(shè)成為現(xiàn)實課題，重點是保障組織權(quán)、集體談判權(quán)和自我行動決定權(quán)的實現(xiàn)。我國當(dāng)前大部分群體性勞資事件屬于維權(quán)性事件，但他們的利益表達機制不健全，政治宣泄渠道不暢。因應(yīng)之策可能是提升工人組織化的程度，包括正式組織和非正式組織。工人的組織化會增加工人行動的合理性與可能性，抑制其非合理性和沖動性20，增強“市場討價還價能力”，鼓勵工資協(xié)商，維護勞資力量的基本均衡。隨著法治環(huán)境的逐步改善，我國產(chǎn)業(yè)工人法制觀念有所增強，民主意識也有所提高，為了和國際勞動標(biāo)準(zhǔn)接軌，應(yīng)維護職工集體行動的權(quán)利，包括自我行動決定的權(quán)利。罷工是進行集體談判最重要的組成部分，但應(yīng)在法律規(guī)定范圍內(nèi)行使。在世界范圍內(nèi)看，罷工的實質(zhì)是勞資爭議劇烈的具體表現(xiàn)，只要勞資雙方存在，罷工就不可避免，可以遏制的是罷工發(fā)生的頻率和罷工劇烈程度。我國應(yīng)盡快把大量罷工無序狀態(tài)納入法律的調(diào)整，保障職工合法爭取利益、宣泄情感，并進行有效的法律規(guī)制。

總結(jié)市場化改革的教訓(xùn)，政府在勞動關(guān)系上的責(zé)任不能減弱，明確解決勞工階層的生存權(quán)與發(fā)展權(quán)問題是政府的基本責(zé)任，為勞動階層提供社會保護是政府的內(nèi)在要求。政府應(yīng)通過法律的、經(jīng)濟的手段來規(guī)范勞動關(guān)系雙方行為，制定勞動關(guān)系政策，降低經(jīng)濟運行成本，通過稅收以及社會保障等形式對社會利益格局進行公平調(diào)整；同時要為企業(yè)減負(fù)，并創(chuàng)造就業(yè)機會。中央政府要加強社會管理職能，以法律制度來保障勞動者的人格尊嚴(yán)，健全勞動用工制度，形成完善的勞動法律體系，為更大規(guī)模的社會階層流動、分化和組合提供制度支持。要警惕發(fā)展主義的“見物不見人”，城市化、工業(yè)化都要服從和服務(wù)于勞動者的現(xiàn)代化。發(fā)達地區(qū)的政府有責(zé)任有義務(wù)承擔(dān)對企業(yè)職工技能培訓(xùn)的任務(wù)。要加強政府的執(zhí)法和監(jiān)督力度，保證勞動合同、調(diào)解仲裁、社會保險、安全生產(chǎn)等法律得到嚴(yán)格實施，確保勞動者“體面勞動”。政府應(yīng)堅決維護司法的獨立性和權(quán)威性，同時給社會自治足夠的空間，以形成自律規(guī)范。

六、結(jié)語

“北侖經(jīng)驗”發(fā)生于一種糾紛預(yù)防與處理機制，形成為一種“三方合作”模式，這種合作同時吸收了民主憲政的技術(shù)。“聯(lián)合調(diào)解”制度不是法治的對立面，而是促進法治進程的積極努力。其作為一種新制度，既具有合法性也具有合法律性，在特定的權(quán)力關(guān)系之中，通過不同的權(quán)力技術(shù)和策略對不同的權(quán)力資源運用體現(xiàn)出了獨特的效果。因此，不能簡單把它認(rèn)為是對傳統(tǒng)調(diào)解文化的延續(xù)。它所承擔(dān)的功能是傳統(tǒng)的調(diào)解制度所不具備的。它不僅具有解決勞動糾紛的社會功能，還試圖通過“大調(diào)解”，凝聚更廣范圍的社會團結(jié)。概言之，“北侖經(jīng)驗”追求法治框架下一種“情、理、法”的融合，體現(xiàn)出一種“合作主義”的模式。

“北侖經(jīng)驗”是我國經(jīng)濟社會比較發(fā)達地區(qū)的一個實踐創(chuàng)新，對其觀察還有待持續(xù)進行，其缺陷與不足也明顯可見。地方政府的發(fā)展思路往往是先著重于GDP擴增，然后考慮社會公平。為了發(fā)展這個“硬道理”，要求積極主動處理勞動爭議，避免“生事”。另外，存在著地方政府支配社會的意圖以及為此而犧牲當(dāng)事人權(quán)利的事實。一些個案并不重視程序合理性，損害了調(diào)解的權(quán)威。程序的靈活與非正式，使調(diào)解的公正性依賴于調(diào)解者的道德操守，以“擺平事端”為目的，損害了調(diào)解的正義性。對調(diào)解的過分倚重可能還會阻礙法律在司法過程中的發(fā)展。如果不推進審判獨立，可能滋生官員恣意妄為和行政腐敗的弊端。這些“難題”，需要在更高的層次、以更大的智慧與更多的勇氣去解決。

注：

12009年12月14日出版的《瞭望》新聞周刊刊載《勞資矛盾憂患》一文披露，2008年全國各級勞動爭議仲裁機構(gòu)共受理案件69.3萬件，是2007年的1.98倍，涉及勞動者121萬人，是2007年的1.9倍。另據(jù)報道，2009年各級勞動爭議仲裁受理勞動爭議案件68.4萬件，各級人民法院審理勞動爭議31.9萬件，居歷年來的高位。2“大調(diào)解”指為實現(xiàn)經(jīng)濟效果、社會效果和法律效果的統(tǒng)一，在實踐中探索建立以人民調(diào)解為基礎(chǔ)和依托，人民調(diào)解、行政調(diào)解、仲裁調(diào)解、司法調(diào)解等既獨立發(fā)揮作用、又相互銜接聯(lián)動的一種工作體系。

3代表性文獻有馮虹、蔡陽陽：《我國勞動爭議調(diào)解制度的反思與重構(gòu)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2005年第4期；徐智華：《勞動爭議仲裁制度的缺陷與完善》，《法學(xué)評論》2003年第6期；張冬梅：《勞動爭議處理體制的比較研究——兼談〈勞動爭議調(diào)解仲裁法〉的不足和完善》，《中國勞動關(guān)系學(xué)院學(xué)報》2008年第3期；王天林：《社會轉(zhuǎn)型與工會使命——全球化背景下中國工會的艱難困局及其瓶頸突破》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第3期；喬?。骸吨袊厣娜絽f(xié)調(diào)機制:走向三方協(xié)商與社會對話的第一步》，《廣東社會科學(xué)》2010年第2期。

4實地研究不僅是一套固定的應(yīng)用技術(shù)，如進入田野、參與觀察，更是一種研究取向。

5參馮虹、蔡陽陽：《我國勞動爭議調(diào)解制度的反思與重構(gòu)》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2005年第4期；秦國榮：《我國勞動爭議解決的法律機制選擇——對勞動仲裁前置程序的法律批判》，《江海學(xué)刊》2010年第3期。

6朱永祖：《構(gòu)建聯(lián)合調(diào)解機制，維護和諧勞動關(guān)系——北侖區(qū)推進勞動爭議聯(lián)合調(diào)解機制的探索與思考》，北侖總工會官方網(wǎng)站，http://zgh.bl.gov.cn/xx1.asp？id=4331，2011年7月21日訪問。

7參季衛(wèi)東：《調(diào)解制度的法律發(fā)展機制——從中國法制化的矛盾情境談起》，載《調(diào)解、法制與現(xiàn)代化：中國調(diào)解制度研究》，中國法制出版社2001年版，第42-43頁。

8華偉（寧波市北侖區(qū)區(qū)長）：《重心下移，完善網(wǎng)絡(luò)，進一步推進我區(qū)勞動爭議聯(lián)合調(diào)解工作——在全區(qū)勞動爭議調(diào)解分中心建設(shè)現(xiàn)場會上的講話》，2010年4月9日。

92009年4月份，通過預(yù)警渠道獲知某日資知名化纖企業(yè)將整體裁員的信息，區(qū)“勞動爭議聯(lián)合調(diào)解中心”及時主動介入，指導(dǎo)企業(yè)完善裁員方案，沒有引發(fā)群體性事件，事后只有一名員工申請調(diào)解，并最終達成協(xié)議。

10寧波11個縣（市）區(qū)已全部建立了勞動爭議調(diào)解指導(dǎo)委員會和聯(lián)合調(diào)解中心，全市152個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、2387個村（社區(qū)）建立調(diào)解組織，8976家企業(yè)建立勞動爭議調(diào)解委員會，基本形成了覆蓋縣（市）區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）、企業(yè)的勞動爭議聯(lián)合調(diào)解組織和勞動關(guān)系預(yù)警三級網(wǎng)絡(luò)。見胡建岳：《同心建功“十二五”，創(chuàng)新提升促轉(zhuǎn)型，為推進寧波率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化作出新貢獻——在寧波市總工會十三屆七次委員（擴大）會議上的報告》（2011年1月10日）。同時北侖的經(jīng)驗受到肯定。2010年3月30日，浙江省社會化勞動爭議調(diào)處機制建設(shè)現(xiàn)場會在北侖召開。2010年7月26日，北侖區(qū)總工會主席朱永祖列席中華全國總工會第十五屆執(zhí)行委員會第四次全體會議，作了《適應(yīng)勞動關(guān)系新變化構(gòu)建勞動爭議調(diào)解新機制》的專題發(fā)言。

11參朱景文：《中國訴訟分流的數(shù)據(jù)分析》，《中國社會科學(xué)》2008年第3期。

12北侖一度將這種聯(lián)合調(diào)解模式叫“社會化勞動爭議調(diào)處機制”，見北侖區(qū)總工會匯報資料：《適應(yīng)勞動關(guān)系新變化，構(gòu)建勞動爭議調(diào)解新機制》（2010年7月）。實際上，聯(lián)合調(diào)解模式還是由國家主導(dǎo)、企業(yè)和職工參與。

13數(shù)字來源：寧波市北侖區(qū)總工會統(tǒng)計。

14王欣新、亢力：《淺論證券糾紛調(diào)解法律制度》，《甘肅社會科學(xué)》2011年第2期。

15據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年以來北侖企業(yè)提高工資均在15%左右。

16據(jù)胡鞍鋼等的研究，城鎮(zhèn)非正規(guī)就業(yè)1990年至2004年間年均增長率相當(dāng)城鎮(zhèn)就業(yè)增長率的3.9倍，創(chuàng)造的就業(yè)崗位遠(yuǎn)高于傳統(tǒng)正規(guī)部門消失的就業(yè)崗位，2004年占城鎮(zhèn)就業(yè)比重的58.69%，成為城鎮(zhèn)新增就業(yè)和農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力的主導(dǎo)就業(yè)模式。城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟增長率大大超過全國經(jīng)濟增長率。胡鞍鋼、趙利：《我國轉(zhuǎn)型期成長非正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)經(jīng)濟（1990-2004）》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2006年第3期。

17“北侖區(qū)聯(lián)合調(diào)解中心”的工作人員經(jīng)常遭遇申請人的抱怨。調(diào)解員對工人的態(tài)度不夠溫和，或工人預(yù)期沒有得到滿足，他們立即表示要去投訴，或者去申請仲裁或訴訟。

18趙紅梅：《勞動法：勞動者權(quán)利義務(wù)融合之法》，《上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2010年第2期。

19參馮同慶：《制度性危機規(guī)律與制度性合作特色——從義務(wù)經(jīng)驗看改革開放30年中國工會的變遷》，《工會理論研究》2009年第1期。

20這個觀點得到了實證研究的支持，參許葉萍、石秀印：《工人階級形成：體制內(nèi)與體制外的轉(zhuǎn)換》，《學(xué)海》2006年第4期。