徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協(xié)會會長 湖北武漢 430015) ■文

武漢市公證工作改革探索與啟示

徐 研 (湖北省武漢市司法局副巡視員、武漢市公證協(xié)會會長 湖北武漢 430015) ■文

近年來，武漢市司法局按照司法部、省司法廳的統(tǒng)一部署，積極穩(wěn)妥推進公證改革工作。改制和機構(gòu)整合四年多來的實踐證明，公證工作改革使公證工作創(chuàng)新的源泉涌流，公證工作的活力彰顯，取得了顯著的社會效益。認真回顧改革歷程，總結(jié)經(jīng)驗，對于鞏固成果，進一步深化公證改革具有重要的現(xiàn)實意義。

一、改革的基本情況

2006年《公證法》正式實施前，武漢地區(qū)共有公證機構(gòu)16個，分別隸屬于省、市、區(qū)三級司法行政機關(guān)，其中省級1個，市級2個，13個城區(qū)各有1個，均為行政機構(gòu)，公證員都是公務(wù)員身份。由于公證機構(gòu)體制單一、機制不活，使得公證工作的發(fā)展雖較為平穩(wěn)，但與全國同類城市相比，仍有相當?shù)牟罹?。針對這一現(xiàn)狀，武漢市司法局在深入調(diào)研、廣泛動員的基礎(chǔ)上，集思廣益，將改革的工作重點集中在轉(zhuǎn)換體制和整合機構(gòu)上：即將原市屬2個公證處和7個中心城區(qū)公證處等9個公證機構(gòu)整合為7個，并由行政機構(gòu)改為自收自支的事業(yè)單位，統(tǒng)一設(shè)置在市一級層面。改革的整體思路清晰后，武漢市司法局制定了《關(guān)于我市公證機構(gòu)改革工作實施意見》上報省廳和市委市政府，明確公證機構(gòu)改革調(diào)整的指導思想、目標任務(wù)和工作要求。在改制和整合的過程中，公證改革工作呈現(xiàn)出以下特點。

一是領(lǐng)導高度重視，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動。市委、市政府對公證改革工作高度重視，市政府常務(wù)會議專門聽取公證改革工作的匯報，市政府辦公廳下文轉(zhuǎn)發(fā)了《市司法局關(guān)于我市公證機構(gòu)改革工作實施意見》，省司法廳下文批復同意了武漢市公證機構(gòu)改革實施意見。市委市政府分管領(lǐng)導兩次主持專題會議，統(tǒng)一協(xié)調(diào)相關(guān)城區(qū)和有關(guān)部門的工作，市政府指派一名副秘書長協(xié)調(diào)督促抓落實。市財政、編辦、人事和社保等部門各司其職，積極研究制定和落實配套政策，為全市公證改革順利推進提供了堅強的組織保障。

二是強化大局意識，凝聚改革共識。改革是公證工作的推進劑，也是對各方利益的再調(diào)整。公證工作不僅是司法行政機關(guān)的重要職能之一，歷來也是司法行政機關(guān)工作經(jīng)費補充的一個重要渠道。將7個中心城區(qū)公證處收編為市司法局直屬機構(gòu)，必定有爭論，有阻力。面對躲不過、繞不開的現(xiàn)實問題，市司法局多次召開七個中心城區(qū)的司法局長會議，并主動分別聽取各中心城區(qū)政府領(lǐng)導的意見。經(jīng)過反復溝通協(xié)商，市、區(qū)司法局認識漸趨一致：公證處設(shè)置在市一級層面，公證隊伍依然是全市法治建設(shè)的一支重要力量，是全市司法行政系統(tǒng)的一支基本隊伍，從長遠看，更有利于全市公證事業(yè)的科學發(fā)展。對區(qū)司法局提出的問題和建議，如各公證處如何配合各區(qū)的中心工作、區(qū)局相關(guān)人員的安置、改制后公證人員進社保所需經(jīng)費等問題，市相關(guān)部門盡可能統(tǒng)一協(xié)調(diào)解決，從而較好地贏得了各區(qū)政府尤其是各區(qū)司法局的理解和支持，進一步為公證改革工作鋪平了道路。

三是公證處改制與公證機構(gòu)整合工作同步推進。根據(jù)《公證法》關(guān)于公證機構(gòu)設(shè)置的法律規(guī)定和司法部、省司法廳關(guān)于公證改革的部署精神，結(jié)合實際，市司法局明確了公證處改制與公證機構(gòu)整合工作同步推進的目標任務(wù)：將現(xiàn)有行政體制的符合改制條件的9個公證處整合為7個事業(yè)體制的公證處，改制后的公證處成為執(zhí)行國家公證職能、自主開展業(yè)務(wù)、獨立承擔民事責任、按市場規(guī)律和自律機制運行的事業(yè)法人，由市司法局統(tǒng)一管理;6個遠城區(qū)公證處隸屬關(guān)系不變，待條件成熟后再行改革。原行政體制公證處的人員，愿意回行政機關(guān)工作的，可回行政機關(guān)工作，保留公務(wù)員身份;留在公證處工作的，一律不再保留公務(wù)員身份。

四是將隊伍建設(shè)與業(yè)務(wù)建設(shè)統(tǒng)籌結(jié)合，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。改革前，原9個公證處之間存在發(fā)展不平衡問題。改制后7個公證處由市司法局直管，為在全市范圍優(yōu)化公證隊伍骨干和業(yè)務(wù)資源配置，促進公證工作區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展帶來了新的契機。在選優(yōu)配強公證處領(lǐng)導班子時，我們將政治業(yè)務(wù)素質(zhì)過硬、開拓能力強的公證員骨干調(diào)整到相應(yīng)公證處擔任領(lǐng)導，不僅優(yōu)化了班子結(jié)構(gòu)，增強了整體功能，更為重要的是帶好了隊伍，促進了公證業(yè)務(wù)的大開拓、大發(fā)展，呈現(xiàn)出隊伍建設(shè)與業(yè)務(wù)發(fā)展相互促進、協(xié)調(diào)發(fā)展的喜人局面。

五是在機構(gòu)設(shè)置上實行總量控制，合理布局，凸顯便民原則。武漢素有“九省通衢”的美譽，長江、漢江穿城而過，形成了漢口、漢陽和武昌三鎮(zhèn)鼎立的城市空間布局。在公證機構(gòu)布局上，我們將7個改制后的公證處分別設(shè)在7個中心城區(qū)執(zhí)業(yè)，確保每個中心城區(qū)地域內(nèi)有一家公證處，既遵循了總量控制、合理布局的原則，又充分考慮經(jīng)濟發(fā)展、人口、自然交通狀況和對公證服務(wù)的需要，服務(wù)地方黨委政府的中心工作和方便群眾辦證需求。

二、改革的主要成效

四年多來的實踐證明，公證改革工作，為全市公證事業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展提供了動力源泉和體制保障，改革后的公證處增強了實力，公證工作煥發(fā)出巨大的活力和競爭力。

——公證質(zhì)量明顯提高。改革后，各公證處牢固樹立“公證質(zhì)量生命線”意識，大力加強公證質(zhì)量規(guī)范化建設(shè)，明確從接待受理、核查取證、審批、出證、歸檔等環(huán)節(jié)的崗位職責，進一步優(yōu)化了工作流程，健全和完善了公證賠償制度、公證執(zhí)業(yè)保證金制度和過錯追究制度，公證質(zhì)量激勵約束機制不斷健全。由于全員風險責任意識增強，制度保障有力，改制以來，各改制公證處的錯證率達到歷史最低水平，公證工作的公信力得到進一步提升。

——公證行業(yè)內(nèi)的不正當競爭現(xiàn)象得以有效遏制。改制前，公證行業(yè)不正當競爭現(xiàn)象較為突出，以支付回扣、介紹費、亂設(shè)辦證點、隨意簡化程序、擅自降低收費等方式爭攬業(yè)務(wù)，嚴重損害了行業(yè)形象。改革后，經(jīng)省廳批準，我們逐步賦予各公證處都具有辦理涉外公證業(yè)務(wù)的資格，改變了以往集中在市屬兩家公證處辦理的狀況;各公證處按照省廳核準的執(zhí)業(yè)區(qū)域執(zhí)業(yè)，嚴格收費標準，共同抵制壓價競爭等不正當行為;管理部門加大行業(yè)監(jiān)管力度，有效遏制了行業(yè)不正當競爭特別是壓低收費的現(xiàn)象。同時，鼓勵公證處相互間適度競爭，引導他們將競爭意識、行為體現(xiàn)在服務(wù)態(tài)度、服務(wù)效率、服務(wù)水平、服務(wù)質(zhì)量上來，著力打造服務(wù)品牌。

——公證管理工作進一步深化。公證體制改革促進了司法行政機關(guān)職能轉(zhuǎn)變，推動管理重心由對公證處的直接管理轉(zhuǎn)向加強質(zhì)量監(jiān)管和為公證事業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好外部政策環(huán)境上來。市司法局制定了《全市公證機構(gòu)考核標準》，建立了以公證質(zhì)量控制為核心的目標管理責任制。公證投訴處理工作進一步規(guī)范，“兩結(jié)合”管理體制不斷健全深化，管理合力進一步增強。寓服務(wù)于管理之中，積極協(xié)調(diào)財政、人事、檔案等部門，用足用活政策，解決公證人員養(yǎng)老、醫(yī)療和公證處檔案移交管理等現(xiàn)實利益問題，公證管理效能顯著提升。

——公證隊伍建設(shè)進一步加強。改制后，原行政編制人員平穩(wěn)轉(zhuǎn)到事業(yè)編制，相關(guān)人員得到妥善安置，公證隊伍骨干基本穩(wěn)定。大力加強公證員業(yè)務(wù)培訓，公證員依法執(zhí)業(yè)能力和服務(wù)科學發(fā)展、服務(wù)社會和諧、參與社會管理的本領(lǐng)有效增強。在改革后的公證工作得到較好發(fā)展的基礎(chǔ)上，今年4月，我們面向社會招聘7名公證員，初步改變了全市公證人才引進工作10余年來停滯的局面。在去年市人大、政協(xié)換屆工作中，我市1名公證處主任當選市政協(xié)委員，2名公證處主任當選區(qū)政協(xié)委員，公證人員參政議政工作取得突破。改制后的7個公證處獨立組建了新的黨支部，市司法局成立了公證黨委，實現(xiàn)黨的組織和工作對公證行業(yè)的全覆蓋。

——公證辦證數(shù)和收費數(shù)大幅提高。改革后，各公證處和公證員緊緊圍繞黨委、政府的中心工作，拓展服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)方式，積極主動提供優(yōu)質(zhì)高效的公證法律服務(wù)，在服務(wù)大局工作中實現(xiàn)了公證辦案數(shù)和收費數(shù)大幅增長，推進了全市公證事業(yè)跨越式發(fā)展。7個改制公證處的辦證數(shù)量平均每年遞增30%，辦證收費平均年增長28%。

——公證處的辦公裝備水平進一步改善。改革前，除原市屬2個公證處外，其余5個基本都在所屬區(qū)司法局辦公樓內(nèi)辦公，普遍場地狹小，設(shè)施陳舊，在一定程度上影響了公證處的整體形象。改制以來，公證處建立專項基金，通過資產(chǎn)積累，在市局的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，有6家公證處以購置、租賃等方式，改善了辦公環(huán)境，每家辦公面積分別在600～1500多平方米，辦公環(huán)境結(jié)構(gòu)嚴謹，布局協(xié)調(diào)，功能完備。在接待大廳，專門設(shè)立一站式服務(wù)柜臺、電子公告屏、復印機、飲水機等便民、為民設(shè)施，提升了公證處的窗口形象。各公證處成為獨立法人后加大投入，加強辦公裝備建設(shè)，添置了音像采集設(shè)備、身份識別儀、場所監(jiān)控設(shè)備和車輛、電腦等，公證處整體面貌煥然一新。

三、公證改革的啟示

一是公證改革要遵循規(guī)律，依法推進?！豆C法》既是改革開放30余年來公證行業(yè)改革實踐的重要成果，是公證行業(yè)發(fā)展規(guī)律的集中體現(xiàn)，又為我們進一步深化改革提供了法律依據(jù)。依法推進公證改革，要認真學習領(lǐng)會《公證法》，將思想認識統(tǒng)一到以《公證法》為核心的公證法律體系規(guī)定上來，將思想認識成果轉(zhuǎn)化，謀劃改革思路，確定改革措施，確保改革的合法性。要按照《公證法》關(guān)于公證機構(gòu)的定位，從實際出發(fā)，推動符合條件的公證機構(gòu)由行政體制轉(zhuǎn)化為事業(yè)體制，建立健全公證機構(gòu)依法開展業(yè)務(wù)、獨立承擔責任、自我約束、自我發(fā)展的良性運行機制，切實保障公證機構(gòu)法人地位。按照“總量控制、合理布局”的原則，整合和優(yōu)化配置現(xiàn)有公證資源。建立健全公證行業(yè)準入制度、公證執(zhí)業(yè)監(jiān)督體系、公證質(zhì)量保證體系和懲戒程序，促進公證質(zhì)量的提高，維護公證行業(yè)的公信力。通過改革促進公證行業(yè)改變生存方式，釋放公證活力，從實際上解決制約公證工作科學發(fā)展的體制性、機制性、保障性障礙，使公證改革的過程成為貫徹落實《公證法》的過程，既符合上級機關(guān)的制度性要求，更能體現(xiàn)適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需求，不斷滿足人民群眾日益增長的公證需求，將《公證法》的各項規(guī)定和要求轉(zhuǎn)化為自覺行動，體現(xiàn)為實實在在的工作成果。

二是公證改革要克難攻堅，勇于創(chuàng)新。公證改革是時代賦予司法行政機關(guān)的歷史責任。各級司法行政機關(guān)要牢固樹立“一盤棋”的觀念，從長遠角度和全局高度，以時不我待的歷史責任感和敢于擔當?shù)挠職?，從有利于公證職能作用的充分發(fā)揮，有利于服務(wù)經(jīng)濟社會的科學發(fā)展，有利于提高公證工作的公信力，有利于規(guī)范管理和調(diào)動公證人員的積極性出發(fā)，統(tǒng)一思想認識，明確目標任務(wù)。在凝聚改革共識的基礎(chǔ)上，盡量縮短和克服公證改革帶來的陣痛，增強改革的自覺性和主動性，勇于破“圍城”、拆“籬笆”，敢于涉“深水”、破“堅冰”，既著力解決長期積累制約公證事業(yè)科學發(fā)展的深層次結(jié)構(gòu)性、體制性矛盾，又積極研究解決基層司法局、公證處和公證員的合理利益訴求，從制度性安排上使他們共享改革發(fā)展成果，充分調(diào)動各方面的積極性，共創(chuàng)改革多贏的工作局面。

三是公證改革要統(tǒng)籌規(guī)劃，協(xié)同推進。公證改革政策性強，牽涉面廣，是一項復雜的系統(tǒng)工程，必須加強頂層設(shè)計，統(tǒng)籌推進。要積極主動爭取黨委政府重視支持，加強組織領(lǐng)導，確保公證改革堅持正確的方向。要加強與相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，落實配套政策，著力增強改革的整體合力。堅持公證處主任負責制，健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督機制，完善公證處法人治理結(jié)構(gòu)。進一步理順司法行政機關(guān)、公證員協(xié)會與公證處的關(guān)系，大力加強信息化、規(guī)范化建設(shè)，提高管理效能，增強管理合力，建立健全功能明確、運行高效、監(jiān)管有力、服務(wù)到位的公證工作管理體制和運行機制。通過深化人事制度改革，探索建立一套體現(xiàn)科學發(fā)展觀要求，反映公證特點規(guī)律，相互銜接，有機聯(lián)系的公證行業(yè)綜合績效考核體系，不斷提高公證員隊伍素質(zhì)和能力。

四是公證改革要因地制宜，積極穩(wěn)妥。領(lǐng)會上情，摸清下情，將上級的文件精神與本地實際結(jié)合起來，切實加強對改革中矛盾和問題的研究解決，把改革的力度、發(fā)展的速度和相關(guān)機構(gòu)可承受的程度統(tǒng)一起來，保持公證工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性，使公證改革工作既反應(yīng)共性，又體現(xiàn)特色。公證改革，體制轉(zhuǎn)化是核心，應(yīng)以科學的謀劃和部署，大膽探索、勇于突破，加快改革步伐，務(wù)求實效。

武漢市公證行業(yè)的改革，歷經(jīng)幾年的發(fā)展，現(xiàn)在可以說正處在一個關(guān)鍵階段。今年4月，黨中央國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》，這為我們進一步深化公證改革指明了方向，也給公證行業(yè)的發(fā)展帶來新的契機。我們要切實從實際出發(fā)，認真分析面臨的困難和問題，進一步探索指導公證行業(yè)不斷發(fā)展的客觀規(guī)律，努力把握公證改革工作的主動權(quán)，為我市公證行業(yè)的持續(xù)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)。

(責任編輯 趙海鷗)