張 宣 高云起 馮德慧 (北京市女子監(jiān)獄 北京 102609) ■文

加強和創(chuàng)新社會管理背景下監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)再思考

張 宣 高云起 馮德慧 (北京市女子監(jiān)獄 北京 102609) ■文

胡錦濤總書記關(guān)于加強和創(chuàng)新社會管理的重要講話為監(jiān)獄管理工作的創(chuàng)新發(fā)展提供了新思路、新方法，為新時期我國監(jiān)獄工作改革提供了實用的方法論和明確的行動路徑。加強和創(chuàng)新社會管理給監(jiān)獄人民警察隊伍建設(shè)的一點重要啟示就是：要以有助于監(jiān)獄警察健康發(fā)展為核心，著重解決好隊伍的科學(xué)管理問題和活力激發(fā)問題。

一、監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)的現(xiàn)狀

改革開放以來，司法部一直大力推進和加強警察隊伍的革命化、正規(guī)化、專業(yè)化建設(shè)，監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)得到了顯著加強。但同目前我國社會全方面的飛速發(fā)展相比，監(jiān)獄警察隊伍的建設(shè)和人才積累仍相對滯后，“全面提高罪犯改造質(zhì)量的客觀需要與干警改造能力相對滯后的現(xiàn)狀”之間的矛盾愈發(fā)凸顯。

(一)監(jiān)獄警察專業(yè)水平參差不齊

由于工作環(huán)境偏僻、與外界隔離等原因，監(jiān)獄的人才引進一直較為困難。閉塞的環(huán)境導(dǎo)致干警工作中只能輸出知識，難以輸入知識。警察的智力水平和能力儲備逐年消耗，干警正確運用科學(xué)的理論、現(xiàn)代知識去分析、解決問題的能力提高緩慢①張淑紅：《淺析監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)存在的問題、原因與發(fā)展趨勢》，寧夏普法網(wǎng)http：//www.nxsft.gov.cn/Jail/135/20080418/135@1315.html。，能力的欠缺使得一些干警在工作中與罪犯交鋒時顯出疲態(tài)。監(jiān)獄警察隊伍的人員引進渠道不規(guī)范、人員水平參差不齊一直是制約監(jiān)獄人才隊伍建設(shè)的一個因素。近幾年，首都監(jiān)獄系統(tǒng)雖然形成了“逢進 (晉)必考”的考錄和培訓(xùn)格局，但早期招錄方式遺留下來的“干警專業(yè)素質(zhì)參差不齊”的問題，仍然是監(jiān)獄警察隊伍能力建設(shè)亟待解決的根本性問題。

(二)人才培養(yǎng)和激勵機制不完善

監(jiān)獄工作的首要任務(wù)是教育改造罪犯。監(jiān)獄工作的政績考核多與刑釋罪犯重新犯罪率、有無罪犯脫逃、有無罪犯非正常死亡等指標(biāo)掛鉤，因此，監(jiān)獄通常把工作重心放在對服刑人員的教育改造上，對警察隊伍的教育培養(yǎng)相對不足。然而，隊伍建設(shè)關(guān)乎監(jiān)獄工作的長遠發(fā)展，忽略了人才培養(yǎng)和人才激勵，制約了干警主觀能動性的發(fā)揮。激勵機制不完善，就會導(dǎo)致干警的智慧付出得不到應(yīng)有的回報，自我實現(xiàn)的需求得不到滿足。付出與所得的嚴(yán)重失衡，會無情地消磨干警的工作熱情，也使社會人才望監(jiān)獄而畏縮，吸引不來和保留不住人才始終是監(jiān)獄面臨的尷尬問題。

(三)專業(yè)人才缺口大

監(jiān)獄是一個相對封閉的小社會。這個社會的正常運轉(zhuǎn)，需要法律、管理、教育、生產(chǎn)、心理、醫(yī)療、衛(wèi)生、宣傳等各類人才。但是除了獄政管理等專業(yè)的干警由警校直接輸送外，其他的專業(yè)人才須由社會招聘。監(jiān)獄艱苦的工作環(huán)境，極高的工作要求，使得很多優(yōu)秀人才望而卻步，監(jiān)獄的人才選拔與人才培養(yǎng)處于無米之炊的兩難境地。

二、促進監(jiān)獄警察隊伍建設(shè)的路徑構(gòu)想

(一)監(jiān)獄警察崗位分類管理

監(jiān)獄工作門類繁多，屬性差異較大，崗位不明、責(zé)任不清就無以造就和培養(yǎng)改造工作所需要的各種專業(yè)人才。完善以崗位分類為導(dǎo)向的專業(yè)職務(wù)晉升序列是實現(xiàn)隊伍專業(yè)化建設(shè)的核心環(huán)節(jié)。筆者認(rèn)為，實施崗位分類管理，就是將監(jiān)獄警察按照崗位性質(zhì)、崗位所需資格條件、崗位責(zé)任輕重、崗位難易程度等，分為不同的類別和等級，為監(jiān)獄警察的考試錄用、考核、晉升、培訓(xùn)、獎懲、工資待遇等各項管理提供依據(jù)，實現(xiàn)由身份管理向崗位管理過渡。以此強化監(jiān)獄警察的專業(yè)素質(zhì)、專業(yè)經(jīng)驗、專業(yè)精神，引導(dǎo)警力下沉，強化一線執(zhí)法力量，穩(wěn)定一線執(zhí)法隊伍，提高隊伍的整體實力。

監(jiān)獄警察的崗位職責(zé)是法律賦予的，由此監(jiān)獄警察的專業(yè)劃分也就具有了法定性。根據(jù)《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民警察法》、《監(jiān)獄法》等相關(guān)法律規(guī)定，監(jiān)獄警察的職業(yè)行為主要有三種：一是行政監(jiān)管行為。依照《監(jiān)獄法》規(guī)定，監(jiān)獄警察行政監(jiān)管行為，是指監(jiān)獄警察在改造罪犯的過程中，依法實施的各項日常監(jiān)管活動。監(jiān)獄警察行政監(jiān)管行為貫穿于懲罰和改造罪犯的全過程，滲透到罪犯的生活、學(xué)習(xí)、生產(chǎn)勞動等各個方面。二是刑事強制行為。根據(jù)《刑法》、《刑事訴訟法》及《監(jiān)獄法》規(guī)定，刑罰執(zhí)行是監(jiān)獄警察的主要職責(zé)行為。監(jiān)獄警察就是通過行刑環(huán)節(jié)，發(fā)揮刑罰對罪犯的懲罰、遏制、改造等功能，從而實現(xiàn)對犯罪的一般預(yù)防與特殊預(yù)防，最終達到減少和消除犯罪的目的。筆者認(rèn)為，狹義的刑事強制行為，專指對自由刑的執(zhí)行，主要包括有關(guān)人民法院生效的刑事判決的執(zhí)行，如收監(jiān)、減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行、對罪犯服刑期間又犯罪的偵查、釋放等。三是緊急狀態(tài)處置行為。從監(jiān)管范圍來看，監(jiān)獄警察緊急狀態(tài)處置行為主要體現(xiàn)為《監(jiān)獄法》規(guī)定的幾種形式，重點是應(yīng)對處置罪犯脫逃、罪犯暴獄、不法分子圍攻監(jiān)獄、公共安全事件、公共衛(wèi)生事件和其他情形。筆者認(rèn)為，在法定職責(zé)框架內(nèi)，監(jiān)獄警察的專業(yè)分類應(yīng)該分為三種類型：如表 (一)：

獄警察獄政管理類 主要負(fù)責(zé)對罪犯生活、學(xué)習(xí)、勞動現(xiàn)場的組織與管理。刑罰執(zhí)行類 主要負(fù)責(zé)對罪犯的收監(jiān)、減刑、假釋、監(jiān)外執(zhí)行以及對罪犯服刑期間又犯罪的偵查、釋放等。安全防范類 主要負(fù)責(zé)監(jiān)獄內(nèi)外看守、安全保衛(wèi)以及突發(fā)事件應(yīng)急處置等。

監(jiān)獄四種基本功能的體現(xiàn)，使監(jiān)獄事務(wù)管理涉及的領(lǐng)域廣泛而復(fù)雜，改造需求多樣而多專，僅靠監(jiān)獄有限的警力資源是無法滿足監(jiān)獄工作對各類人才的需求?？陀^地講，由于監(jiān)獄工作的特殊性以及監(jiān)獄警察的待遇問題，監(jiān)獄機關(guān)與其他行政機關(guān)、企業(yè)集團、社會組織在爭奪人才上沒有任何優(yōu)勢，吸引和留住尖子人才，特別是教育、心理、信息、偵查等方面的專家人才，對于大多數(shù)監(jiān)獄來講，仍然是一種奢求。因此，監(jiān)獄機關(guān)必須轉(zhuǎn)換思維，尋求新的途徑——就是要樹立對人才“不求所有但求所用”的觀念，學(xué)會借用“外力”，即凡是能“借”的就一定要積極地去“借”;凡是通過“借”能夠解決的問題，在監(jiān)獄內(nèi)部就沒有必要單設(shè)一個部門去行使職能②金鏞：《中國警務(wù)再造》，中國人民公安大學(xué)出版社2005年版。，這是順應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的一種理性選擇。根據(jù)這一用人思路，筆者認(rèn)為，對一些專業(yè)素質(zhì)要求高、監(jiān)獄無能又無力培養(yǎng)的諸如醫(yī)護人員、心理矯治人員、教育培訓(xùn)人員、生產(chǎn)管理人員、信息技術(shù)人員等以及社會化程度較高的后勤保障服務(wù)人員等，應(yīng)采取雇員或雇傭制，這既是提高監(jiān)獄工作水平和管理效益的最經(jīng)濟的方法，也是市場經(jīng)濟給監(jiān)獄創(chuàng)造的良好機遇。監(jiān)獄警察隊伍專業(yè)化建設(shè)必須采取編制管理與雇員制管理雙軌并行的辦法?；谶@種理念，筆者對 (一)表進行擴充和深化，形成監(jiān)獄工作人員完整的專業(yè)化分類結(jié)構(gòu)，如表 (二)：

獄工作人員專業(yè)分類理方式類別名稱 職責(zé)分工 身份屬性職務(wù)或?qū)I(yè)序列制管理監(jiān)獄官員主要負(fù)責(zé)監(jiān)獄機關(guān)的行政管理工作 (各級領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)科室人員等)。授銜警察公務(wù)員按公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列晉升。獄警察獄政管理類主要負(fù)責(zé)對罪犯生活、學(xué)習(xí)、勞動現(xiàn)場的組織與管理。授銜警察公務(wù)員由高至低為：一級管教官、二級管教官、三級管教官、四級管教官、一級管教員、二級管教員、三級管教員刑罰執(zhí)行類主要負(fù)責(zé)對罪犯的收監(jiān)、減刑、假釋、刑事獎懲、監(jiān)外執(zhí)行以及對罪犯服刑期間又犯罪的偵查、釋放等。授銜警察公務(wù)員由高至低為：一級處遇官、二級處遇官、三級處遇官、初級處遇官(必須具備一定的工作經(jīng)驗及相當(dāng)層次的法學(xué)知識的警察才能成為初級處遇官。)安全防范類主要負(fù)責(zé)監(jiān)獄內(nèi)外看守、安全保衛(wèi)以及突發(fā)事件的應(yīng)急處置等。授銜警察公務(wù)員由高至低為：一級警官、二級警官、三級警官、四級警官、一級警員、二級警員、三級警員傭制管理獄輔助工作人員心理矯治人員主要負(fù)責(zé)罪犯心理健康教育和心理危機干預(yù)。文化技術(shù)教育人員主要負(fù)責(zé)罪犯文化技術(shù)教育培訓(xùn)。醫(yī)務(wù)人員(包括精神病學(xué)家)主要負(fù)責(zé)罪犯的身體保健及精神病犯的協(xié)助管理。后勤保障人員主要負(fù)責(zé)維護監(jiān)獄正常運行的后勤服務(wù)工作。信息技術(shù)人員主要負(fù)責(zé)監(jiān)獄監(jiān)控系統(tǒng)維護及監(jiān)獄信息化建設(shè)相關(guān)技術(shù)工作。生產(chǎn)管理人員主要負(fù)責(zé)指導(dǎo)罪犯參加生產(chǎn)勞動。無論是公務(wù)員還是事業(yè)編，對此類工作人員，監(jiān)獄只用其才。其自身的培訓(xùn)與晉升歸屬各自的管理機構(gòu)和部門負(fù)責(zé)。

這種分類是將監(jiān)獄工作人員，根據(jù)監(jiān)獄職能和監(jiān)獄警察法定工作任務(wù)進行的專業(yè)劃分：監(jiān)獄官員作為國家的行政管理人員，專司監(jiān)獄的高層管理和高端決策，體現(xiàn)的是監(jiān)獄作為國家行政機關(guān)的管理職能;監(jiān)獄警察作為國家機器的重要組成部分，專司法律所賦予的“懲罰與改造罪犯”的終端執(zhí)行，體現(xiàn)的是監(jiān)獄作為國家刑罰執(zhí)行機關(guān)所應(yīng)完成的職責(zé)使命;監(jiān)獄輔助工作人員利用各自的業(yè)務(wù)專長，輔助監(jiān)獄共同完成教育改造罪犯這一復(fù)雜的系統(tǒng)工程，體現(xiàn)的是監(jiān)獄作為改造人的特殊場所的教育轉(zhuǎn)化功能及人道主義的立場。

筆者認(rèn)為，改造罪犯是一個精密的系統(tǒng)工程，需要監(jiān)獄機關(guān)與社會各界的共同努力。那種想把監(jiān)獄警察隊伍塑造成全能型組織的想法，在社會分工越來越專業(yè)、越來越精細(xì)的今天，是不可取的、不現(xiàn)實的。因此，加強監(jiān)獄警察隊伍專業(yè)化建設(shè)，必須放寬眼界，采取內(nèi)外結(jié)合的方法：對內(nèi)，純化監(jiān)獄警察的基礎(chǔ)職能，根據(jù)監(jiān)獄警察的法定行為細(xì)化其崗位職責(zé)，運用現(xiàn)代管理方法，實行崗位分類管理，建立健全與崗位分類管理相配套的崗位工作規(guī)范，不斷深化以崗位分類管理為核心的監(jiān)獄警察人事制度改革，實現(xiàn)隊伍的科學(xué)化管理、科學(xué)化發(fā)展;對外，兼收并蓄，通過靈活多變的任用方式，使各方人才為監(jiān)獄所用，有效解決不斷提高的教育改造要求對監(jiān)獄次生專業(yè)人才的廣泛需求。在內(nèi)外力共同作用下，完成好把罪犯教育改造成為守法公民的任務(wù)。

(二)監(jiān)獄警察人才激勵機制建設(shè)

建立完善的激勵機制，調(diào)動干警的工作積極性，變“要我做”為“我要做”，通過發(fā)揮個體作用使整體工作效達到最大化。對于監(jiān)獄人才的晉升，要做到不論資排輩、不論職稱學(xué)歷，不拘一格降人才的用人思想和晉升理念。在晉升渠道上實行公開選拔、競爭上崗，建立末尾淘汰制，并使其規(guī)范化和制度化。對于確有特殊貢獻的人才，可以破格提拔任用。對于不在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)上的人才，也可以采用特殊津貼、提高福利等方式加以獎勵，提高干警的自豪感和榮譽感，使其能力得到尊重和發(fā)揮。在監(jiān)獄系統(tǒng)內(nèi)部以及與外部有關(guān)單位建立無障礙人才交流機制，互通人才有無，調(diào)劑人才余缺，滿足有關(guān)部門或單位對人才的需求，避免人力資源的損失和浪費，使監(jiān)獄警察能夠在不同層次的崗位上得到鍛煉，開闊眼界和思路，提高工作能力，增強隊伍活力。

要把對監(jiān)獄警察職業(yè)前途的管理納入隊伍發(fā)展的整體規(guī)劃，有計劃、有步驟地開展各個層面的監(jiān)獄警察職業(yè)需求研究，開發(fā)個人潛力，激勵干警成才。建立監(jiān)獄警察志向信息庫，在統(tǒng)籌計劃的前提下，盡可能根據(jù)干警個人意愿安排其合適的崗位。建立“監(jiān)獄警察心理服務(wù)咨詢中心”，接受干警的心理咨詢，并對經(jīng)歷了重大事件的干警進行事后心理檢查與調(diào)節(jié)，保證干警心理健康。通過個性化管理使監(jiān)獄警察能夠在長期封閉的環(huán)境中和高強度的工作氛圍里，始終保持健康、積極的職業(yè)狀態(tài)。

激勵機制既包括正激勵，也包括負(fù)激勵。一些監(jiān)獄干警進取心不強，正是由于監(jiān)獄工作較穩(wěn)定、缺乏競爭力造成的。因此，在制定激勵機制時，不僅要鼓勵先進，還要鞭策后進，通過績效考核、年終評比、群眾調(diào)研等方式，對排名靠后的干警施以批評教育等負(fù)激勵手段，促進干警自身競爭意識的增強。

(三)監(jiān)獄警察職業(yè)道德制度保障

提高監(jiān)獄警察職業(yè)道德素養(yǎng)需要道德調(diào)控機制做保障。監(jiān)獄警察道德調(diào)控機制，是指通過一定的途徑和方法，對干警道德的行為進行鼓勵，對干警不道德的行為進行調(diào)控，從而使干警遵守道德規(guī)范，養(yǎng)成良好道德品質(zhì)的制約性機制。新聞輿論因其具有事實公開透明、傳播速度快、影響面廣等特點，而成為一種不可或缺的道德調(diào)控力量。我國監(jiān)獄系統(tǒng)必須要高度重視新聞輿論對監(jiān)獄警察道德建設(shè)的強大功能作用。首先，要轉(zhuǎn)變新聞宣傳意識。一方面要準(zhǔn)確定位監(jiān)獄新聞宣傳工作。新聞宣傳工作是為了讓監(jiān)獄工作從封閉走向開放，并借助媒體，擴大監(jiān)獄工作的社會影響力，樹立監(jiān)獄良好的社會形象，從而為監(jiān)獄工作爭取更多的社會力量支持。另一方面要敢于宣傳，善于宣傳，由被動宣傳報道向主動宣傳策劃轉(zhuǎn)變。只要不涉及監(jiān)獄保密方面的工作，對外宣傳不僅有助于監(jiān)獄由封閉走向開放的要求，更有利于監(jiān)獄監(jiān)管安全穩(wěn)定。因此，監(jiān)獄要更加重視新聞宣傳工作，特別是要遵循新聞宣傳規(guī)律，積極主動地應(yīng)對媒體。其次，要提升新聞宣傳合力。一是要統(tǒng)一宣傳管理。各個監(jiān)獄可以設(shè)立新聞中心，專門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)監(jiān)獄新聞宣傳工作。二是要建立高素質(zhì)新聞宣傳隊伍。要加強監(jiān)獄內(nèi)部通訊員的政治、業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建設(shè)一支精干高效、能打善戰(zhàn)的專業(yè)宣傳隊伍。再次，要提高外界媒體報道質(zhì)量。一是要善用媒體，多渠道進行宣傳報道。特別是在新時期，要統(tǒng)籌各種資源，既建設(shè)好、運用好傳統(tǒng)媒體，又建設(shè)好、運用好新興媒體，構(gòu)建功能互補、覆蓋廣泛、導(dǎo)向正確、便捷高效的傳播體系。二是要借助外媒多進行正面的、長期的、深度的宣傳報道。近年來，工作中呈現(xiàn)出許多亮點，干警隊伍中也涌現(xiàn)出許多優(yōu)秀人物，要廣泛利用各種新聞介質(zhì)，形成宣傳攻勢，大力宣揚那些在工作上兢兢業(yè)業(yè)、無私奉獻的優(yōu)秀監(jiān)獄警察形象和事跡，營造一種健康向上的社會輿論氛圍，引導(dǎo)全體從警人員自覺地以先進人物為榜樣，增強職業(yè)自豪感，激勵干警做有道德、執(zhí)法為民的好警察，努力擴大監(jiān)獄工作的社會影響力。

(責(zé)任編輯 趙海鷗)