王 勇

海上貨物運(yùn)輸由于其運(yùn)輸量大、費(fèi)用低廉的特點(diǎn)，一直是國際貨物運(yùn)輸?shù)闹饕侄巍?jù)統(tǒng)計(jì)，國際貿(mào)易量的90%以上都是通過海運(yùn)來完成的。1但是海盜一直是困擾航海安全和危害國際貿(mào)易的重要問題之一。盡管人類社會(huì)已經(jīng)步入21世紀(jì)，但是海盜的危害不但沒有得到根除，反而愈演愈烈。許多國際重要航道上都有海盜的蹤跡，不僅一些重要的國際海峽如馬六甲海峽頻繁有海盜出沒，而且在一些南美國家的港口內(nèi)也常出現(xiàn)海盜襲擊事件。特別是由于索馬里政局動(dòng)蕩，該國海域已經(jīng)成為世界上最危險(xiǎn)的海域之一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，海盜活動(dòng)每年給世界經(jīng)濟(jì)造成約250億美元的損失，單是東南亞海域的損失就達(dá)到了160億美元。2現(xiàn)代海盜不同于傳統(tǒng)意義上的海盜，其具有組織嚴(yán)密，技術(shù)裝備精良，不再僅僅以劫財(cái)為唯一目標(biāo)等特點(diǎn)。某些海盜組織還同時(shí)具有恐怖主義組織的性質(zhì)和特點(diǎn)。從2006年至2010年，全球海盜襲船事件數(shù)和海盜劫持人質(zhì)數(shù)一直在攀升。3作為當(dāng)今世界的“海洋憲章”——《聯(lián)合國海洋法公約》在海盜犯罪管轄權(quán)方面存在較大的局限性，不利于依法打擊和制裁海盜，因此，以修改《聯(lián)合國海洋法公約》為視角，探討賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)及其相關(guān)措施，具有十分重要的意義。

一、問題的提出：《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于海盜犯罪管轄權(quán)的局限性及其危害性

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》本身并未賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)。1982年《聯(lián)合國海洋法公約》第101條對海盜行為的定義是：“下列行為中的任何行為構(gòu)成海盜行為：（a）私人船舶或私人飛機(jī)的船員、機(jī)組成員或乘客為私人目的，對下列對象所從事的任何非法的暴力或扣留行為，或任何掠奪行為：（1）在公海上對另一船舶或飛機(jī)，或?qū)α硪淮盎蝻w機(jī)上的人或財(cái)物；（2）在任何國家管轄范圍以外的地方對船舶、飛機(jī)、人或財(cái)物；（b）明知船舶或飛機(jī)成為海盜船舶或飛機(jī)的事實(shí)，而自愿參加其活動(dòng)的任何行為；（c）教唆或故意便利（a）或（b）項(xiàng)所述行為的任何行為?！睂τ谏鲜龊１I行為，《聯(lián)合國海洋法公約》第105條規(guī)定，在公海上，或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方，每個(gè)國家均可扣押海盜船舶或飛機(jī)或?yàn)楹１I所奪取并在海盜控制下的船舶或飛機(jī)，和逮捕船上或機(jī)上人員并扣押船上或機(jī)上財(cái)物?？垩簢姆ㄔ嚎膳卸☉?yīng)處的刑罰，并決定對船舶、飛機(jī)或財(cái)產(chǎn)所應(yīng)采取的行動(dòng)，但受善意第三者的權(quán)利的限制。據(jù)此，在公海上或“任何國家管轄范圍以外的地方”，各國均可對于《聯(lián)合國海洋法公約》第101條規(guī)定的海盜行為行使管轄權(quán)。與此同時(shí)，《聯(lián)合國海洋法公約》將一國管轄下的水域分為內(nèi)水、領(lǐng)海、毗連區(qū)、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架。其中，“專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”是沿海國享有經(jīng)濟(jì)性主權(quán)權(quán)利并行使一定管轄權(quán)的海域，4可見，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)不屬于“國家管轄范圍以外的地方”。因此，他國不享有在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)打擊海盜行為的管轄權(quán)。

《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于海盜犯罪管轄權(quán)的規(guī)定存在較大的局限性，從而放縱了海盜犯罪，造成了較大的危害性。

第一，放縱了在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的海盜犯罪。全球的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)面積廣大，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)發(fā)生的海盜犯罪數(shù)量驚人。地球上的海洋面積約3.61億平方公里，其中200海里以內(nèi)專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的面積近1.09億平方公里，占全球海域面積的30%左右，公海的面積約為2.5億平方公里，占全球海域面積的70%左右。5根據(jù)國際海事局提供的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)今世界海盜主要集中在西非海岸、索馬里半島附近海域、紅海和亞丁灣、孟加拉灣和整個(gè)東南亞海域等五個(gè)地區(qū)。6可見，當(dāng)今世界海盜活動(dòng)的范圍主要集中在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)等近海區(qū)域。而由于《聯(lián)合國海洋法公約》未賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)，事實(shí)上已經(jīng)造成了放縱海盜的惡果。此外，對于一些在他國領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)實(shí)施襲擊行為而迅速逃往公海的船只，同樣由于《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，而不能將其視為海盜船而予以抓捕懲治。這樣也無疑放縱了海盜罪犯。

第二，部分沿海國政府由于政治和經(jīng)濟(jì)等原因，沒有能力或不愿打擊本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海盜，而他國又不能前往管轄和打擊，從而再次放縱了海盜。如索馬里，自1991年西亞德政權(quán)垮臺(tái)后，就陷入了持續(xù)的混戰(zhàn)之中，整個(gè)國家長期處于無政府狀態(tài)，連陸地上的治安都得不到保障，更不要說海上秩序的維護(hù)了。此外，非洲許多國家缺乏資金，無法組織起有效的海防巡邏打擊本國沿海范圍內(nèi)的海盜。而且，國家經(jīng)濟(jì)形勢不好，失業(yè)人員增多，會(huì)促使許多人投入海盜的隊(duì)伍，從事海上非法活動(dòng)。例如，1997年的東南亞金融危機(jī)導(dǎo)致許多東南亞國家經(jīng)濟(jì)幾乎崩潰，在接下來的幾年里，也造成了東南亞的海盜犯罪出現(xiàn)了一次高峰期。7更加嚴(yán)重的是，東南亞的海盜多半是退伍軍人，有的甚至還是沿岸國家軍隊(duì)的現(xiàn)役軍人。8他們實(shí)行“組織型犯罪”，其背后有嚴(yán)密的國際運(yùn)作網(wǎng)絡(luò)，堪稱海盜“行業(yè)”中的“托拉斯”，這種海盜行為造成的危害最為嚴(yán)重。上述情況下，沿海國政府不能或不愿打擊本國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的海盜，而他國又不能前往管轄和打擊，從而再次放縱了海盜。

第三，《聯(lián)合國海洋法公約》的現(xiàn)有規(guī)定干擾了一些國家合法打擊海盜的行為。最為顯著的一個(gè)例子是，索馬里海盜非常猖獗，他們以亞丁灣和紅海為活動(dòng)范圍，對過往船只大行劫掠，這種狀況引起了國際社會(huì)的高度關(guān)注。由于索馬里國內(nèi)四分五裂，戰(zhàn)亂頻繁，中央政府陷于癱瘓，且海盜又動(dòng)輒逃至索馬里領(lǐng)海躲避他國打擊。在這種情況下，聯(lián)合國安理會(huì)通過1816、1838以及1851號(hào)決議，授權(quán)其他國家進(jìn)入索馬里領(lǐng)海內(nèi)打擊海盜。聯(lián)合國安理會(huì)的上述決議表明了為了打擊海盜，可以在特殊情況下擴(kuò)大各國打擊海盜的區(qū)域范圍，不但可以擴(kuò)大到沿海國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，還可以擴(kuò)大到某些中央政府癱瘓的沿海國的領(lǐng)海,但是很多國家拘泥于《聯(lián)合國海洋法公約》第101條和105條的既有規(guī)定，顯得十分猶豫，例如丹麥海軍認(rèn)為自己對索馬里海盜沒有管轄權(quán)，多次把已經(jīng)逮捕的海盜放歸沙灘；意大利海軍也認(rèn)為自己沒有管轄權(quán)，只是被動(dòng)防御海盜的進(jìn)攻。9

第四，《聯(lián)合國海洋法公約》的現(xiàn)有規(guī)定違反了習(xí)慣國際法有關(guān)打擊海盜的普遍管轄權(quán)的規(guī)則。普遍管轄原則的國際實(shí)踐，始自是對海盜起訴和審判的。10近代的國際法學(xué)界普遍認(rèn)為“海盜是全人類的敵人”，所有國家都有權(quán)利和義務(wù)去打擊海盜。例如，16世紀(jì)著名國際法學(xué)家真提利斯指出：“海盜是公敵，所有人都有權(quán)對其進(jìn)行攻擊，因?yàn)樗麄儾辉诜傻慕騼?nèi)。他們藐視法律，因此不能得到法律的保護(hù)?！?1又如，英國國際法學(xué)家奧林·詹金斯在談到海盜問題時(shí)說：“所有海盜，從法律觀點(diǎn)來看，都是人類的敵人，不是一個(gè)國家或某一類人民的敵人。他們是非法的……每個(gè)人都可以接受命令并武裝起來反對他們，就像反對叛逆者和賣國賊那樣去鎮(zhèn)壓和剿滅他們?！?2美國國會(huì)在法律中規(guī)定：“任何人在公海上犯有美國法律中的海盜罪，一旦隨后進(jìn)入美國或在美國被發(fā)現(xiàn)，就應(yīng)該判處終身監(jiān)禁?！?3習(xí)慣國際法關(guān)于打擊海盜的普遍管轄權(quán)規(guī)則在人類社會(huì)的長久歷史中一直被普遍認(rèn)同和普遍實(shí)踐，是國際法上關(guān)于海盜的最基本規(guī)則，具有強(qiáng)行法的效力。14而《聯(lián)合國海洋法公約》將海盜的普遍管轄權(quán)局限于公海的做法有違其規(guī)則。正如有學(xué)者批評指出的，與習(xí)慣國際法的海盜罪相比，該公約對海盜罪規(guī)定的范圍明顯過窄，不能代表習(xí)慣法的總結(jié)。15另有不少學(xué)者認(rèn)為《聯(lián)合國海洋法公約》打擊海盜的普遍管轄權(quán)的地域范圍太窄，要予以擴(kuò)大。16

二、上述問題的成因

《聯(lián)合國海洋法公約》之所以未能賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)打擊海盜的管轄權(quán)的原因是多方面的。

第一，《聯(lián)合國海洋法公約》受制于時(shí)代的局限性，根本無法預(yù)見到如今海盜的猖獗復(fù)雜情況?！堵?lián)合國海洋法公約》的談判時(shí)間是1973年至1982年，該公約的通過時(shí)間是1982年，距今已經(jīng)30多年了。該公約在締結(jié)時(shí)，全球海盜數(shù)量較少，平均每年海盜事件不超過40起，且主要發(fā)生在公海區(qū)域?？梢?，《聯(lián)合國海洋法公約》締結(jié)時(shí)的管轄機(jī)制已能夠基本滿足當(dāng)時(shí)打擊海盜的需要。而從1991年至2008年，全球海盜事件大增，共達(dá)4591次，平均每年達(dá)到255次。17而且當(dāng)今海盜主要集中在西非海岸、索馬里半島附近海域、紅海和亞丁灣、孟加拉灣和整個(gè)東南亞海域等五個(gè)近海區(qū)域?？梢?，《聯(lián)合國海洋法公約》的管轄機(jī)制與目前打擊海盜的現(xiàn)實(shí)需要之間存在較大的脫節(jié)。特別需要指出的是，《聯(lián)合國海洋法公約》第101條所指的“其他國家管轄以外的地方”與打擊海盜之間幾乎沒有任何關(guān)系。因?yàn)椤捌渌麌夜茌犚酝獾牡胤健睆睦碚撋险f一般指無主島嶼和極地。18就前者來說，在全球GPS精確的定位之下，無主島嶼早已被“掃描”得“一干二凈”；就后者來說，寒冷的兩極地區(qū)，商船罕至，海盜也不會(huì)“光顧”。因此，“國家管轄范圍以外的地方”早就失去其意義?！堵?lián)合國海洋法公約》的時(shí)代局限性日益凸顯。

第二，《聯(lián)合國海洋法公約》過多地承襲了1958年《公海公約》的規(guī)定。《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于打擊海盜的規(guī)定，是沿襲了1958年的《公海公約》，而后者主要針對存在大片海洋的情況?！堵?lián)合國海洋法公約》第101條打擊海盜的規(guī)定與1958年的《公海公約》第15條打擊海盜的規(guī)定是完全一致的。在1958年《公海公約》誕生的時(shí)候，海洋基本分為領(lǐng)海和公海兩個(gè)部分，整個(gè)海洋有大片的公海面積。在沒有國家管轄權(quán)限制的公海，軍艦追擊海盜就有足夠的時(shí)間和空間，所以當(dāng)時(shí)著名國際刑法學(xué)者巴羅尼奧認(rèn)為，《公海公約》有關(guān)海盜行為的規(guī)定，反映了當(dāng)前國際社會(huì)對于海盜罪的性質(zhì)和范圍的協(xié)商一致，也反映了關(guān)于海盜問題的習(xí)慣國際法。但在1982年《聯(lián)合國海洋法公約》誕生的時(shí)候，產(chǎn)生了新的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度，原來為公海的大部分海域變成了現(xiàn)在國家管轄范圍內(nèi)的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)海域。軍艦追擊海盜的空間就變得十分有限。公海范圍的縮小以及海盜能力的增強(qiáng)，使得《聯(lián)合國海洋法公約》打擊海盜犯罪的作用日益“捉襟見肘”。

第三，《聯(lián)合國海洋法公約》關(guān)于海盜管轄權(quán)的規(guī)定只是最低限度的統(tǒng)一，其忽視了如何更好地維護(hù)國際海上安全這一重要內(nèi)容。毋庸置疑，打擊海盜的管轄權(quán)的行使與各國主權(quán)之間存在一定的沖突，尤其是要去他國管轄的海域打擊海盜時(shí)可能會(huì)侵犯他國主權(quán)。這也是《聯(lián)合國海洋法公約》將打擊海盜的管轄權(quán)僅限于“公?！焙汀皣夜茌牱秶酝獾牡胤健钡闹匾?。這一規(guī)定固然避免了可能侵犯他國主權(quán)這一問題，但是這一規(guī)定極大地放縱了海盜，不利于維護(hù)海上和平、安全和良好的秩序。不僅如此，在全球化時(shí)代下，《聯(lián)合國海洋法公約》這種“非此即彼”的簡單化立法思維對于平衡國際海上安全與國家主權(quán)的矛盾也是十分不利的。

第四，雖然聯(lián)合國安理會(huì)通過1816、1838以及1851號(hào)決議，授權(quán)其他國家進(jìn)入索馬里領(lǐng)海內(nèi)打擊海盜；其中安理會(huì)1816號(hào)決議在嚴(yán)重關(guān)切海盜和武裝劫船行為對迅速、安全和有效地向索馬里運(yùn)送人道主義援助物資，對海上商業(yè)航線安全以及對國際航運(yùn)構(gòu)成的威脅的基礎(chǔ)上，決定自該決議通過之日起為期六個(gè)月內(nèi)，授權(quán)相關(guān)國家可進(jìn)入索馬里領(lǐng)海，以制止海盜及海上武裝搶劫行為；安理會(huì)1838號(hào)決和1851號(hào)決議重申了有能力的國家與索馬里過渡聯(lián)邦政府合作，依照第1816（2008）號(hào)決議的規(guī)定，打擊海盜和海上武裝搶劫行為；安理會(huì)1851號(hào)決議則延長了上述授權(quán)的時(shí)間。但是，上述國際法律文件只適用于索馬里海盜個(gè)案，不具有普遍的法律效力，并且還有特別的時(shí)效限制。

三、賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)的可行性分析

首先，賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)符合《聯(lián)合國海洋法公約》的宗旨?！堵?lián)合國海洋法公約》的宗旨之一是“保障海上安全、和平和良好”的秩序。這體現(xiàn)在《聯(lián)合國海洋法公約》的序言提到“認(rèn)識(shí)到本公約對于維護(hù)和平、正義和全世界人民的進(jìn)步作出重要貢獻(xiàn)的歷史意義……有需要通過本公約,在妥為顧及所有國家主權(quán)的情形下，為海洋建立一種法律秩序，以便利國際交通和促進(jìn)海洋的和平用途，海洋資源的公平而有效的利用，海洋生物資源的養(yǎng)護(hù)以及研究、保護(hù)和保全海洋環(huán)境”方面。《聯(lián)合國海洋法公約》第100條進(jìn)一步規(guī)定：所有國家應(yīng)盡最大可能進(jìn)行合作，以制止在公海上或在任何國家管轄范圍以外的任何其他地方的海盜行為。由于海盜具有跨國流動(dòng)性的特點(diǎn)，單個(gè)國家很難在其管轄領(lǐng)域內(nèi)抓捕海盜，索馬里海盜就是典型的例證。19現(xiàn)代海盜不同于傳統(tǒng)意義上的海盜，其組織嚴(yán)密，技術(shù)裝備精良，某些海盜組織還同時(shí)具有恐怖主義組織的性質(zhì)和特點(diǎn)。在這種狀況下，更需要各國聯(lián)合起來對海盜進(jìn)行懲處，才能從根本上制止海盜行為。因此，賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)符合《聯(lián)合國海洋法公約》的宗旨。

其次，賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)符合對“海盜罪”行使現(xiàn)代普遍管轄權(quán)的特征。如前所述，海盜罪被廣泛地認(rèn)為是一種可以行使普遍管轄權(quán)的罪行，不僅受到國際習(xí)慣法的支配，而且受到各國國內(nèi)法的打擊。但是，傳統(tǒng)普遍管轄權(quán)所針對的國際罪行的危害遠(yuǎn)不及現(xiàn)代的國際罪行；傳統(tǒng)的國家之間的刑事司法合作也非常有限。受制于上述時(shí)代的局限性，傳統(tǒng)的普遍管轄權(quán)將打擊海盜的管轄范圍僅僅局限于海盜進(jìn)入一國領(lǐng)土之內(nèi)或者處于公海之上?！堵?lián)合國海洋法公約》就是一個(gè)明顯的例證。但是隨著諸如海盜、恐怖主義犯罪、戰(zhàn)爭罪行等國際罪行的日益猖獗，它們給人類帶來巨大的災(zāi)難。國家之間打擊國際罪行刑事司法合作隨之日益深入廣泛，聯(lián)合國不僅多次呼吁加大打擊海盜等國際罪行的力度，而且還成立了國際刑事法院對一些國際罪行行使“超國家管轄權(quán)”。在上述背景下，國際社會(huì)一直致力于建立一種超越傳統(tǒng)的普遍管轄權(quán)的現(xiàn)代管轄權(quán)。而賦予他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)打擊海盜的管轄權(quán)就符合對“海盜罪”行使現(xiàn)代普遍管轄權(quán)的特征。

再次，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的特殊法律地位與賦予他國打擊海盜的管轄權(quán)本身并不存在矛盾之處。專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是沿海國和非沿海國均可以行使一定權(quán)利的海域。沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使經(jīng)濟(jì)性主權(quán)權(quán)利和一定的管轄權(quán)。該經(jīng)濟(jì)性主權(quán)權(quán)利包括“以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利，以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利”。沿海國可以行使下列事項(xiàng)的管轄權(quán)：（1）人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用；（2）海洋科學(xué)研究；（3）海洋環(huán)境的保護(hù)和保全?？梢姡睾趯俳?jīng)濟(jì)區(qū)行使的權(quán)利和管轄事項(xiàng)比較有限，遠(yuǎn)不及沿海國在內(nèi)水和領(lǐng)海所享有的權(quán)利以及所行使的管轄權(quán)。20與此同時(shí)，非沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)也可以行使一定的權(quán)利?！堵?lián)合國海洋法公約》第58條第1款規(guī)定，在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，所有國家，不論為沿海國或內(nèi)陸國，在本公約有關(guān)規(guī)定的限制下，享有第87條所指的航行和飛越的自由，鋪設(shè)海底電纜和管道的自由，以及與這些自由有關(guān)的海洋其他國際合法用途，諸如同船舶和飛機(jī)的操作及海底電纜和管道的使用有關(guān)的并符合本公約其他規(guī)定的那些用途。就非沿海國打擊海盜而言，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第58條第2款規(guī)定，本公約第88至第115條以及其他國際法有關(guān)規(guī)則，只要與本部分不相抵觸，均適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。根據(jù)這一規(guī)定，只要進(jìn)入他國沿海專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)打擊海盜不違反沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的相關(guān)規(guī)則，不侵犯沿海國的良好秩序，就可以進(jìn)行。也就是說，《聯(lián)合國海洋法公約》第101條和第105條適用于專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)是有充分法律依據(jù)的。

再其次，賦予他國的打擊海盜的管轄權(quán)是權(quán)利，而不是義務(wù)，這樣既有利于打擊海盜，又不增加他國的負(fù)擔(dān)?！堵?lián)合國海洋法公約》打擊海盜沒有采用“必須”等強(qiáng)制性字眼，而且該公約也未規(guī)定國家在沒有打擊海盜時(shí)的國家責(zé)任?？梢?，公約的普遍管轄權(quán)是授權(quán)性條款而非義務(wù)性條款，普遍管轄權(quán)只是為各國打擊海盜提供便利，而非強(qiáng)制各國履行打擊海盜的義務(wù)。21在此基礎(chǔ)上，擴(kuò)大他國的權(quán)利行使范圍，既不增加他國負(fù)擔(dān)，又有利于打擊海盜。這也符合該公約的立法本意。

最后，國際社會(huì)的一些法律文件已經(jīng)將海盜的定義擴(kuò)大化或已經(jīng)將打擊海盜的范圍擴(kuò)大化，從而為修改《聯(lián)合國海洋法公約》提供了良好的借鑒。例如，1988年國際海事組織通過的《制止危及海上航行安全非法行為公約》中關(guān)于管轄范圍的規(guī)定，將海盜行為的管轄范圍擴(kuò)展到沿海國的領(lǐng)海外部界限或其與之相鄰國家的領(lǐng)海側(cè)面界限以外水域。又如，作為國際商會(huì)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，國際海事局（IMB）是目前統(tǒng)計(jì)海盜問題最權(quán)威的機(jī)構(gòu)，其使用“海盜及海上對船舶的武裝劫持”這個(gè)詞，22從而擴(kuò)大傳統(tǒng)的海盜定義。又如，國際海事委員會(huì)執(zhí)行委員會(huì)下屬的國際聯(lián)合工作組經(jīng)過認(rèn)真細(xì)致的商討研究，于2001年制定了《關(guān)于海盜和海上暴力行為的示范國內(nèi)法》，促請各國立法機(jī)構(gòu)盡快制定相關(guān)法律，加大對海盜等危害海上安全行為的打擊力度。再如，聯(lián)合國安理會(huì)通過的決議，已授權(quán)其他國家有時(shí)間期限地進(jìn)入索馬里領(lǐng)海內(nèi)打擊海盜。根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》，領(lǐng)海是一國行使完全主權(quán)的海域，而專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)只是一國行使部分主權(quán)權(quán)利的海域。由此可以推導(dǎo)出的一個(gè)理論結(jié)果是：聯(lián)合國安理會(huì)用其高度權(quán)威性的決議表明，在打擊海盜的情況下，既然屬于國家完全主權(quán)管轄的領(lǐng)海都已經(jīng)進(jìn)入，那么只屬于國家部分主權(quán)管轄的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)就更可以推定進(jìn)入了。因此，上述國際文件都為修改《聯(lián)合國海洋法公約》提供了良好的參考或者依據(jù)。只是這些國際組織制定的適用于個(gè)案和特別關(guān)系的法律文件還需要轉(zhuǎn)化為適用于一般化、普遍性關(guān)系和場合的國際法律文件。

四、應(yīng)當(dāng)處理好的幾個(gè)相關(guān)問題

第一，正確處理賦予他國在沿海國打擊海盜管轄權(quán)與尊重沿海國國家主權(quán)的關(guān)系。賦予他國在沿海國打擊海盜管轄權(quán)與尊重沿海國國家主權(quán)之間應(yīng)該是相輔相成的關(guān)系。事實(shí)上，專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)本身就涉及沿海國權(quán)利和非沿海國權(quán)利，《聯(lián)合國海洋法公約》已經(jīng)對上述權(quán)利進(jìn)行了平衡性的考慮?！堵?lián)合國海洋法公約》第56條第2款規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及其他國家的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)以符合本公約規(guī)定的方式行事?！堵?lián)合國海洋法公約》第58條第2款規(guī)定，各國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)根據(jù)本公約行使其權(quán)利和履行其義務(wù)時(shí)，應(yīng)適當(dāng)顧及沿海國的權(quán)利和義務(wù)，并應(yīng)遵守沿海國按照本公約的規(guī)定和其他國際法規(guī)則所制定的與本部分不相抵觸的法律和規(guī)章。對于沿海國權(quán)利與非沿海國權(quán)利發(fā)生沖突的情形，《聯(lián)合國海洋法公約》第59條規(guī)定，在本公約未將在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的權(quán)利或管轄權(quán)歸屬于沿海國或其他國家而沿海國和任何其他一國或數(shù)國之間的利益發(fā)生沖突的情形下，這種沖突應(yīng)在公平的基礎(chǔ)上參照一切有關(guān)情況，考慮所涉利益分別對有關(guān)各方和整個(gè)國際社會(huì)的重要性，加以解決。上述規(guī)定可以為處理兩者的關(guān)系提供法律依據(jù)。

第二，細(xì)化他國在沿海國打擊海盜管轄權(quán)的具體規(guī)則。賦予他國在沿海國打擊海盜的管轄權(quán)是一個(gè)總體目標(biāo)，還需要細(xì)化具體的規(guī)則。筆者認(rèn)為，該規(guī)則應(yīng)該包括：（1）他國在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)行使對海盜管轄權(quán)的主體，根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第107條規(guī)定，只可由軍艦、軍用飛機(jī)或其他有清楚標(biāo)志可以識(shí)別的為政府服務(wù)并經(jīng)授權(quán)扣押的船舶或飛機(jī)實(shí)施；（2）堅(jiān)決反對和禁止一國以打擊海盜為名，行干涉或侵略之實(shí)；（3）不得使用過度方式，危害沿海國的和平、安全秩序，如果造成沿海國損失的，應(yīng)該予以賠償；（4）對于打擊錯(cuò)誤的，可以參照《聯(lián)合國海洋法公約》第106條規(guī)定，即如果扣押涉有海盜行為嫌疑的船舶或飛機(jī)并無足夠的理由,扣押國應(yīng)向船舶或飛機(jī)所屬的國家負(fù)擔(dān)因扣押而造成的任何損失或損害的賠償責(zé)任；（5）如果沿海國與他國就打擊海盜問題發(fā)生爭議的，在協(xié)商不成的情況下，可以提交國際仲裁或國際法院解決。

第三，中國應(yīng)當(dāng)積極參與和支持打擊海盜的國際法律活動(dòng)。如果能夠獲得在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)打擊海盜的管轄權(quán)，對于中國而言也是十分有益的。中國是全球范圍內(nèi)海盜襲擊事件的最大受害國之一。國際海事局提供的數(shù)據(jù)顯示，2009年度全球發(fā)生的406起海盜襲擊事件中，多達(dá)32起涉及中國船只（其中大陸8起、香港20起、臺(tái)灣4起）。23而且，當(dāng)今世界海盜主要集中的五個(gè)地區(qū)，均是中國海上交通運(yùn)輸?shù)闹匾Ｓ?。不僅如此，中國的海上運(yùn)輸線所經(jīng)過的東北亞、東南亞、南亞、中東、西非、東非和北非，是一個(gè)巨大的“動(dòng)蕩地帶”。由此可見，海盜的恐怖活動(dòng)對中國海上運(yùn)輸帶來了巨大的威脅，造成了巨大的危害。為了加強(qiáng)應(yīng)對海盜威脅，中國應(yīng)當(dāng)牢固樹立海洋安全觀，積極支持聯(lián)合國的打擊海盜決議，加強(qiáng)與有關(guān)國家海上安全磋商與對話，積極開展海上非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的合作，特別是加強(qiáng)與戰(zhàn)略通道所經(jīng)海域國家的戰(zhàn)略合作等等。然而，中國軍艦?zāi)壳爸荒艿剿黢R里海域護(hù)航打擊海盜，除此以外的反海盜行動(dòng)多數(shù)屬于象征性的。特別是，中國國際貿(mào)易的80%以上依靠南中國海、馬六甲海峽這一航線，而該區(qū)域國家之間圍繞島嶼歸屬、海域劃界爭端不斷，使南中國海地區(qū)的反海盜行動(dòng)變得敏感起來。海盜多發(fā)的沿岸國家印尼、菲律賓以及馬來西亞，都不希望區(qū)域外力量介入到當(dāng)?shù)氐姆春１I活動(dòng)中。日本曾提出幫助巡航馬六甲海峽，但遭到馬來西亞等海峽沿岸國家的拒絕。因此，如果中國能夠獲得在沿海國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)打擊海盜的管轄權(quán)，既有利于維護(hù)中國的海上航運(yùn)安全，又能為維護(hù)國際海上航運(yùn)安全和打擊海盜，增添一支生力軍。

注：

1蔡小勇：《經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代的國際海上運(yùn)輸安全：中國面臨的挑戰(zhàn)和對策》，《市場論壇》2007年第6期。

2鄭雷：《論海盜罪普遍管轄權(quán)機(jī)制的局限性與變革》，《中國海商法年刊》2009年1-2卷。

3、17、22曾向明、陳寶忠、顧磊：《全球海盜形勢最新研究》，《中國航海》2009年第3期。

4根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》第56條規(guī)定，沿海國在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)有：（a）以勘探和開發(fā)、養(yǎng)護(hù)和管理海床上覆水域和海床及其底土的自然資源（不論為生物或非生物資源）為目的的主權(quán)權(quán)利,以及關(guān)于在該區(qū)內(nèi)從事經(jīng)濟(jì)性開發(fā)和勘探，如利用海水、海流和風(fēng)力生產(chǎn)能等其他活動(dòng)的主權(quán)權(quán)利；（b）本公約有關(guān)條款規(guī)定的對下列事項(xiàng)的管轄權(quán)：⑴人工島嶼、設(shè)施和結(jié)構(gòu)的建造和使用；⑵海洋科學(xué)研究；⑶海洋環(huán)境的保護(hù)和保全；（c）本公約規(guī)定的其他權(quán)利和義務(wù)。

5楊金森：《戰(zhàn)略漫談：海洋的戰(zhàn)略地位和價(jià)值（一）》,http://mil.news.sina.com.cn/2004-08-18/1442218705.html，2011年12月14日訪問。

6杜正艾：《切實(shí)維護(hù)海上通道安全》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2009年1月5日，第7版。

7赫凜冽：《當(dāng)前國際社會(huì)海盜犯罪的特點(diǎn)及對策》，《遼寧警專學(xué)報(bào)》2005年第4期。

8、23于勝楠、趙葉蘋、梁嘉文：《南中國海上“骷髏旗”橫行》，《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》2010年7月2日，第3-4版。

9Jef f rey Get t leman,Pirates in Skif fs Sti l l Outmaneuvering Warships of f Somalia,N.Y.TIMES, Dec.16,2008,at A6.

10黃京平、石磊、蔣熙輝：《論普遍管轄原則及其實(shí)踐》，《政法論壇》2001年第2期。

11Douglas R,Burgess Jr.How thinking of terrorists as pirates can help win the war on terror，Legal Af fairs,2005（4），p37.

12John West lake.International law,part one,London:Cambridge university press,1904,p77.

13Tit le 18 U.S.Code Section 1651.

14Michael Davey,A Private Looks at the Twenty-f irst Century:the Legal Status of Soml i Pitates in an Age of Sovereign Seas and Human Rights,Notre Dame Law Review,Vol.85（3）,pp1216-1217.

15Barrios E.Casting a wider net:addressing the maritime piracy problem in Southeast Asia, Boston Col lege International and Comparative Law Review,2005（1）,pp158-162.

16如王秋玲:《國際公約中海盜罪構(gòu)成要件的修改與完善》，《中國海商法年刊》2008年第18卷；又如鄭雷：《論海盜罪普遍管轄權(quán)機(jī)制的局限性與變革》，《中國海商法年刊》2009年第20卷；再如，曾向明、陳寶忠、顧磊：《全球海盜形勢最新研究》，《中國航海》2009年第3期。

18邵維國、邵曉帆、周冠南：《〈聯(lián)合國海洋法公約〉對海盜罪規(guī)定的超普遍管轄權(quán)研究》，《廣州大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。

19在10多個(gè)國家派出近30艘軍艦在亞丁灣海域執(zhí)行護(hù)航任務(wù)的背景下，索馬里海盜活動(dòng)范圍急劇擴(kuò)展。2009年以來的情況顯示，海盜活動(dòng)范圍已由亞丁灣、索馬里沿海擴(kuò)展至距索馬里沿岸1000多海里的海域，向北拓展至阿曼灣和阿拉伯海海域，向南拓展至坦桑尼亞外海、莫桑比克海峽以及塞舌爾群島附近海域。美國海軍情報(bào)海盜分析指出：目前亞丁灣仍為索馬里海盜活動(dòng)的主要區(qū)域，印度洋赤道以南區(qū)域也被證明是中度風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，索科特拉島以東600海里仍被認(rèn)為是高危海區(qū)，塞舌爾東北海域也被認(rèn)為是超高風(fēng)險(xiǎn)海區(qū)。除在紅海南部水域發(fā)動(dòng)襲擊外，他們的活動(dòng)還在向印度洋深處延伸。2011年1月11日，索馬里海盜在距索馬里海岸1600多公里、距印度海岸不到900公里的印度洋上，劫持了一艘懸掛巴拿馬國旗的貨船。同時(shí)，近期索馬里海盜活動(dòng)還呈現(xiàn)出向東非近海逼近的特點(diǎn)，不斷向南部擴(kuò)大襲擊范圍。根據(jù)肯尼亞總理辦公室遞交議會(huì)的年度報(bào)告，截至2010年12月1日，僅發(fā)生在肯尼亞海上專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的海盜襲擊事件就有9起。

20根據(jù)《聯(lián)合國海洋法公約》的規(guī)定，沿海國在內(nèi)水和領(lǐng)海享有完全的和排他的主權(quán)，非沿海國船舶只在沿海國的領(lǐng)海內(nèi)享有“無害通過權(quán)”。

21Bahar M.At taining optimal deter rence at sea:a legal and strategic theory for naval an ti-piracy operation.Vanderbi l t Journal of Transnational Law,2006（3）,p989.