文◎肖正磊

試論民事行政檢察的法律監(jiān)督屬性和職能定位

文◎肖正磊*

民事行政檢察作為檢察制度和檢察工作的一個重要組成部分，毋庸置疑，其最重要、最基本的屬性，就是法律監(jiān)督屬性。具體而言，民事行政檢察的法律監(jiān)督屬性和職能定位，應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容。

一、民事行政檢察監(jiān)督是一種專門性監(jiān)督

這種專門性主要表現(xiàn)在三個方面：一是權(quán)力主體的專門性。法律監(jiān)督職能的主體是專門履行法律監(jiān)督職能的檢察機(jī)關(guān)和具有專業(yè)素質(zhì)的檢察官。二是監(jiān)督手段的專門性。民事行政檢察監(jiān)督的手段是專門的。三是發(fā)揮作用的專門性。正如有的學(xué)者所言，“檢察機(jī)關(guān)作為我國憲法明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督職能。但‘專門’不代表‘全部’，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行的法律監(jiān)督不是監(jiān)督的全部。”

二、民事行政檢察監(jiān)督是一種程序性監(jiān)督

“法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)方式是啟動法律程序和進(jìn)行程序性審查?！边@種程序性主要有兩層含義：一層含義是民事行政檢察監(jiān)督本身有其法定程序。法律對檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督規(guī)定了一定的程序規(guī)則，這些程序規(guī)則因監(jiān)督的對象不同而有所不同。如對職務(wù)犯罪立案偵查有立案偵查的程序，對刑事犯罪提起公訴有提起公訴的程序。在民事行政檢察工作中，對人民法院已經(jīng)生效的錯誤民事、行政判決、裁定提出抗訴有提出抗訴的程序，發(fā)檢察建議有發(fā)檢察建議的程序，糾正訴訟活動中的違法情形有糾正違法情形的程序，對執(zhí)行活動的檢察有執(zhí)行檢察的程序。這些程序?qū)儆谔囟ǖ谋O(jiān)督活動，不能相互代替，也不能超越或違背，否則法律監(jiān)督將會變得無序。程序性的另一層含義是民事行政檢察監(jiān)督的效果在于啟動再審程序或者糾錯程序。法律監(jiān)督的結(jié)果或者功能往往是啟動程序，是一種程序發(fā)動，這和實體性或者終局性的裁決權(quán)有著明顯區(qū)別。對于嚴(yán)重違法構(gòu)成犯罪的，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能是啟動追訴程序，提請有權(quán)審判的法院進(jìn)行審判；對于構(gòu)成違法的，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的功能是提請對行為人有管轄權(quán)的主體追究責(zé)任。在民事行政檢察工作中，對于違反法律的判決、裁定或決定，在現(xiàn)行法律框架下，民事行政檢察監(jiān)督的效力主要是依法啟動相應(yīng)的法律程序、提出相應(yīng)的司法建議或意見，促使人民法院啟動再審程序和糾正違法情形，既不代行審判權(quán)，也不代行行政權(quán)。

三、民事行政檢察監(jiān)督是一種事后性監(jiān)督

通常情況下，只有當(dāng)法律規(guī)定的情形出現(xiàn)以后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動法律監(jiān)督程序，實施監(jiān)督行為。如對已經(jīng)發(fā)生的違法行為特別是犯罪行為進(jìn)行追訴，對已經(jīng)作出甚至已經(jīng)發(fā)生法律效力的錯誤判決、裁定提出抗訴或者再審檢察建議，對訴訟活動中已經(jīng)發(fā)生的違法行為提出糾正意見等。并且，司法活動、行政活動、國家工作人員的職務(wù)活動中可能出現(xiàn)的各種違法行為，在程度上是不同的，只有在違法行為達(dá)到一定程度之后，檢察機(jī)關(guān)才能啟動法律監(jiān)督程序?qū)嵤┍O(jiān)督。在民事行政檢察工作中，只有在錯誤的判決、裁定作出并且生效之后，或者訴訟當(dāng)中的違法情形發(fā)生之后，檢察機(jī)關(guān)才能介入，才能啟動法律監(jiān)督權(quán)。需要說明的是，這里所指的“事后”，和有些觀點所主張的檢察機(jī)關(guān)僅能對裁判結(jié)果進(jìn)行“事后監(jiān)督”的概念有根本區(qū)別。根據(jù)最高人民法院和最高人民檢察院會簽的有關(guān)文件精神，人民法院的審判活動違反法律規(guī)定情形，不適用再審程序的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)向人民法院提出檢察建議。這種監(jiān)督，雖然也要求在違法情形發(fā)生之后，但顯然不僅僅局限于對裁判結(jié)果的監(jiān)督，而是對訴訟過程的監(jiān)督。

四、民事行政檢察監(jiān)督是對公權(quán)力的監(jiān)督

這是檢察機(jī)關(guān)的憲法定位決定的。作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，民事行政檢察監(jiān)督在性質(zhì)上是對公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督對象是審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，主要是在法律授權(quán)的范圍內(nèi)對人民法院在行使民事、行政審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)時發(fā)生的違法情形或生效的錯誤裁判進(jìn)行的監(jiān)督。一直以來，在理論界和實務(wù)界都有民事行政檢察是否干涉私權(quán)的疑問?！坝捎诿袷略V訟中當(dāng)事人具有對自身訴訟權(quán)利和民事權(quán)利的處分權(quán)，而審判權(quán)直接處分的是當(dāng)事人法律上的權(quán)利和義務(wù)，所以檢察機(jī)關(guān)在對審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的同時，將不可避免地與當(dāng)事人處分權(quán)發(fā)生接觸，在現(xiàn)實中民事檢察權(quán)與當(dāng)事人處分權(quán)在某些情形下呈現(xiàn)出摩擦甚至沖突的狀態(tài)，這亦引發(fā)了公權(quán)干涉私權(quán)、民事檢察監(jiān)督制度存廢的爭論。”目前正在進(jìn)行的民事訴訟法修改工作中，關(guān)于該法第14條檢察監(jiān)督原則由原來的“人民檢察院有權(quán)對民事審判活動實行法律監(jiān)督”，是修改為“民事審判和執(zhí)行活動”，還是修改為“民事訴訟活動”，同樣爭議很大。反對將“民事審判活動”修改為“民事訴訟活動”的最主要理由就是民事訴訟活動中大量存在當(dāng)事人對自己私權(quán)的處置，檢察機(jī)關(guān)對審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，不應(yīng)影響當(dāng)事人的訴權(quán)。這種觀點應(yīng)該說基本正確。所謂正確，就是民事行政檢察權(quán)的監(jiān)督對象或者說監(jiān)督重點確實應(yīng)當(dāng)是審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)，是公權(quán)力對公權(quán)力的監(jiān)督，一定要避免在監(jiān)督的過程中“眉毛胡子一把抓”，手伸得過長，干預(yù)甚至限制了當(dāng)事人的處置權(quán)。但是，為什么又說基本正確，就是這種監(jiān)督對象也不是絕對的。檢察權(quán)在對審判權(quán)的監(jiān)督過程中，不可避免地要涉及到對當(dāng)事人民事權(quán)利和義務(wù)的審查，只要當(dāng)事人的處置是正當(dāng)?shù)?，合法的，檢察權(quán)就應(yīng)予以支持。反之，如果當(dāng)事人的處置損害了國家利益、社會公共利益和他人的合法權(quán)益，那這種所謂的私權(quán)就應(yīng)當(dāng)被監(jiān)督和制止。例如當(dāng)前出現(xiàn)的當(dāng)事人之間惡意串通、規(guī)避法律規(guī)定的一些虛假調(diào)解、虛假訴訟等，就應(yīng)當(dāng)作為民事檢察監(jiān)督的對象。

五、民事行政檢察監(jiān)督是一種客觀中立的監(jiān)督

民事行政檢察監(jiān)督的基本目標(biāo)是通過依法監(jiān)督訴訟違法和裁判不公問題，維護(hù)司法公正和權(quán)威，維護(hù)社會主義法制的尊嚴(yán)，保障國家民事、行政法律的統(tǒng)一正確實施，這是國家設(shè)立民事行政檢察制度的根本目的之所在。這一基本目標(biāo)，決定了其監(jiān)督的立場必須是客觀、中立和公正的。有人稱之為“居中監(jiān)督”，也有人將檢察監(jiān)督介入后的民事訴訟活動形象地比喻為 “菱形結(jié)構(gòu)”，這些說法都表達(dá)了同樣的意思，就是檢察機(jī)關(guān)代表國家行使法律監(jiān)督權(quán)，只對法律負(fù)責(zé)，不代表任何一方訴訟當(dāng)事人的利益，不站在任何當(dāng)事人的立場，這是檢察官與律師的根本區(qū)別所在。檢察機(jī)關(guān)的抗訴決定在客觀上似乎支持了一方或者幾方的利益，是因為該案件的裁判客觀上沒有保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，需要對其存在的錯誤予以糾正，以維護(hù)司法公正。這其實是檢察監(jiān)督的副產(chǎn)品。在民事行政檢察監(jiān)督權(quán)的行使過程中，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)揮維護(hù)司法公正和司法權(quán)威的重要作用的同時，也發(fā)揮了維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、維護(hù)社會和諧穩(wěn)定和服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用。

六、民事行政檢察監(jiān)督是一種法定的監(jiān)督

正如前面所言，民事行政檢察監(jiān)督不但有憲法依據(jù)，也有訴訟法依據(jù)。作為具有鮮明中國特色的一項檢察制度，民事行政檢察制度可供借鑒和參考的立法例較少，在理論和實踐上都亟待發(fā)展完善，關(guān)于監(jiān)督的范圍、方式和方法等有待進(jìn)一步探索。但在探索和完善的過程中，最基本的要求就是依法進(jìn)行。一方面，不能超越法律的授權(quán)。必須在法律授權(quán)的范圍和框架內(nèi)對民事審判、執(zhí)行和行政訴訟中發(fā)生的違法情形和生效裁判進(jìn)行監(jiān)督。《民事訴訟法》與《行政訴訟法》在分則中僅規(guī)定了對符合法定條件的生效的民事、行政裁判提出抗訴的監(jiān)督方式，司法實踐中出現(xiàn)的對調(diào)解的監(jiān)督、對執(zhí)行的監(jiān)督，以及再審檢察建議等手段的使用，實際上是根據(jù)這兩部訴訟法中總則的規(guī)定進(jìn)行的，也有充分的法律依據(jù)。另一方面，要注意遵循民事訴訟規(guī)律。堅持遵循當(dāng)事人意思自治原則和當(dāng)事人平等原則，尊重當(dāng)事人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的處分權(quán)，除損害國家利益、社會公共利益和以違法犯罪損害司法公正的以外，一般應(yīng)以當(dāng)事人申訴作為審查案件、提出抗訴的前提和基礎(chǔ)。保障雙方當(dāng)事人平等對抗的權(quán)利，維護(hù)訴訟結(jié)構(gòu)的平衡，確保民事、行政訴訟活動有序高效運行。

*最高人民檢察院民事行政檢察廳［100726］