王婉晶，揣小偉，黃賢金，郭懷成

（1.北京大學(xué)環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院，北京100871；2.南京大學(xué)地理與海洋科學(xué)學(xué)院，江蘇南京210093）

1 引言

土地利用規(guī)劃是協(xié)調(diào)人地關(guān)系、實現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用的重要工具[1]。當(dāng)前，中國正處于工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的階段，資源、環(huán)境、人口與發(fā)展之間的矛盾尤為突出，對土地利用規(guī)劃提出了更高要求[2]。中國第二輪土地利用總體規(guī)劃（1996—2010年）實施后，多項指標(biāo)被提前突破。2002年已有20多個省突破了2010年的耕地保有量指標(biāo)[3]。2004年6月21日，國土資源部發(fā)布《關(guān)于開展土地利用總體規(guī)劃實施評價和修編前期調(diào)研工作的通知》（以下簡稱《意見》），要求報國務(wù)院審批的省級和城市土地利用總體規(guī)劃必須先對規(guī)劃實施情況進行全面評估，初步建立了中國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度。2005年5月30日，國務(wù)院頒布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作意見的通知》（以下簡稱《通知》），進一步明確了土地利用總體規(guī)劃實施評價的基本內(nèi)容和預(yù)期目標(biāo)，提出要研究建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價和管理的保障體系。這兩項文件建立了中國土地利用總體規(guī)劃實施評價制度的基本框架體系。

土地利用規(guī)劃方法及應(yīng)用研究具有特殊意義和實踐價值[4]。早在2003年，賴力等[5]就對土地利用規(guī)劃戰(zhàn)略環(huán)境影響評價進行了探索，并在全國尺度上對土地利用總體規(guī)劃進行了生態(tài)足跡評價研究[6]。隨后，省域尺度和地市級尺度上的相關(guān)研究逐漸豐富[7-10]。近幾年縣域或區(qū)級等中小尺度的相關(guān)研究也逐漸增多[11-13]，研究技術(shù)與分析方法也日趨復(fù)雜多樣[14-16]，并取得了諸多成果。但由于《通知》和《意見》對規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵、方法、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)等關(guān)鍵問題沒有做出明確界定，各地在具體的研究工作中缺乏技術(shù)依據(jù)，規(guī)劃實施評價角度多樣，成果質(zhì)量良莠不齊。中國的土地利用規(guī)劃評價制度建立較晚，以往的研究也多局限于對已有研究主題和研究方法的歸納，對當(dāng)前規(guī)劃實施評價研究最新成果的跟蹤整理不夠，缺乏土地利用規(guī)劃實施評價制度建立以來的系統(tǒng)性綜述。

鑒于此，本文針對20世紀(jì)80年代—2011年的中國土地利用規(guī)劃實施評價開展全面而系統(tǒng)的綜述研究，旨在從宏觀角度梳理土地利用規(guī)劃實施評價的理論與方法及其發(fā)展趨勢，提出未來的研究方向，為中國土地利用規(guī)劃實施評價制度的發(fā)展與應(yīng)用研究提供指導(dǎo)。

2 研究數(shù)據(jù)與方法

本文采用文獻資料法和對比法，對中國土地利用規(guī)劃相關(guān)的主要研究內(nèi)容、研究方法和進展進行系統(tǒng)評述，梳理了土地利用規(guī)劃實施評價的理論、方法及評價流程，研究數(shù)據(jù)主要來源于：（1）文獻數(shù)據(jù)為，即中國期刊全文數(shù)據(jù)庫（1979—2011年）；（2）學(xué)位論文數(shù)據(jù)庫，即中國優(yōu)秀碩士論文全文數(shù)據(jù)庫；（3）書籍/會議論文集。其中，搜索主題詞為規(guī)劃評價、規(guī)劃實施、土地利用、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃實施評價。

3 研究結(jié)果

中國土地利用規(guī)劃的理論與方法的研究起步較晚，總體分為三個階段：（1）20世紀(jì)80年代中期，中國土地利用總體規(guī)劃才真正開展，但在最初時期并未得到足夠重視；（2）至20世紀(jì)90年代中后期，隨著資源環(huán)境與發(fā)展之間矛盾日益尖銳，土地也日益成為政府宏觀調(diào)控的政策工具，土地利用規(guī)劃實踐得到全面重視；（3）2000年至今，土地利用規(guī)劃實施的評價研究逐漸成為中國土地管理學(xué)者、地理學(xué)者的研究重點，早期成果主要是定性分析為主，隨著政府對土地利用總體規(guī)劃實施情況逐步重視，相關(guān)研究也不斷深入，研究內(nèi)容逐漸向定量研究轉(zhuǎn)變，研究方法也不斷豐富。學(xué)界對于土地利用總體規(guī)劃實施評價研究主要可歸納為土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系研究、實施評價指標(biāo)權(quán)重研究、實施評價方法研究和實施評價實證研究等。

3.1 規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系研究

土地利用系統(tǒng)具有多系統(tǒng)復(fù)合、多層次結(jié)構(gòu)、多目標(biāo)導(dǎo)向、多功能協(xié)調(diào)、多地域差異以及多因素約束的特點[17]，是一個復(fù)雜的人地復(fù)合系統(tǒng)，涉及自然、經(jīng)濟和社會等多個方面。因此建立土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系時必須綜合考慮多種因素。趙小敏等認為土地利用總體規(guī)劃實施評價系統(tǒng)構(gòu)成應(yīng)包括土地利用總體規(guī)劃實施評價者、評價對象、評價目的、評價標(biāo)準(zhǔn)（指標(biāo)體系）、評價方法5個方面[18]。夏春云等構(gòu)建了較詳細的土地利用總體規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系，包括：政策執(zhí)行評價指標(biāo)（控制指標(biāo)）體系、土地利用程度提升評價指標(biāo)（非控制指標(biāo)）體系、規(guī)劃方案實施效果和社會影響評價指標(biāo)體系、規(guī)劃實施后經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的評價指標(biāo)體系[19]。鄭新奇等借鑒國內(nèi)外相關(guān)研究成果，根據(jù)評價目的，劃分評價類型，設(shè)計評價指標(biāo)體系和計算模型，提出了三級評價指標(biāo)體系：一級指標(biāo)5個，二級指標(biāo)30個，三級指標(biāo)12個，其中一級指標(biāo)包括：規(guī)劃執(zhí)行效果、規(guī)劃實施有效性、規(guī)劃實施手段、規(guī)劃社會認知和規(guī)劃實施效益[20]。呂昌河等從生態(tài)保護、土地退化防治、耕地資源保障、建設(shè)用地增長的適度性與后效、耕地占補平衡的生態(tài)風(fēng)險5個方面構(gòu)建了用于預(yù)測和評估土地利用規(guī)劃對環(huán)境、生態(tài)和土地資源的可能影響程度的指標(biāo)體系[21]。這些研究為土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系的建立提供了許多有益的思路。

3.2 規(guī)劃實施評價指標(biāo)權(quán)重研究

評價指標(biāo)權(quán)重的確定方法有：關(guān)鍵成功因素法（CSF）、魚骨圖法（FBD）、層次分析法（AHP）、灰色關(guān)聯(lián)度法、特爾斐法（專家調(diào)查法）等。國內(nèi)現(xiàn)行土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)權(quán)重確定的方法最常見的有三種：特爾菲法、主成分分析法、層次分析法[22]。許慶福等運用特爾菲法，建立了土地利用總體規(guī)劃綜合評價模型和指標(biāo)體系[23]。夏建國等運用主成分分析法進行了耕地質(zhì)量評價的探索性研究[24]。湯姿運用主成分分析法研究縣（市）區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)環(huán)境質(zhì)量評價與規(guī)劃[25]。王楓等基于主成分分析法和協(xié)調(diào)發(fā)展模型，研究廣州市1995—2007年土地利用與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展?fàn)顩r[26]。田帥等運用層次分析法確定上一輪土地利用總體規(guī)劃評價各指標(biāo)權(quán)重[27]。李章成等采用層次分析法分析和評價四川省綿陽市仙游區(qū)上輪土地利用規(guī)劃實施效果[28]。

3.3 規(guī)劃實施評價方法研究

定性和定量分析是土地利用規(guī)劃實施評價研究的重要內(nèi)容。目前比較常用的方法有模糊綜合判斷法[29]、灰色綜合評價法[30]、協(xié)調(diào)度模型法[31]、生態(tài)足跡法[32-35]、效用函數(shù)法[36]、可持續(xù)度法[37]、驅(qū)動力—壓力—狀態(tài)—響應(yīng)（DPSR）的概念模型方法[38]、地理信息系統(tǒng)（GIS）和遙感技術(shù)（RS）[39-40]、幕景分析法[11]、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法[41]等。

張金亭等提出了基于模糊綜合評判法（FUZZY法）的土地利用總體規(guī)劃實施評價方法體系[29]。黃海清采用灰色綜合評價方法對土地利用總體規(guī)劃實施進行全面綜合評價，認為灰色系統(tǒng)理論善于處理貧信息系統(tǒng)，它能在有限的資料和缺少信息的條件下建模、預(yù)測、評估和決策[30]。代磊等采用模型法，分別對內(nèi)江市和桂林市資源縣的土地利用總體規(guī)劃實施情況進行評價，指標(biāo)分類包括執(zhí)行指標(biāo)和效果指標(biāo)兩類[42]。涂姍等采用協(xié)調(diào)度模型作為指標(biāo)量化評價模型，指標(biāo)分類包括規(guī)劃實施進展情況、規(guī)劃方案與現(xiàn)實土地布局的協(xié)調(diào)性、規(guī)劃實施管理的有效性等[31]。嚴(yán)麗萍采用協(xié)調(diào)度模型，通過對比分析的方法，對杭州市和貴陽市的土地利用總體規(guī)劃實施情況進行評價，探討了東西部在上輪規(guī)劃中存在的問題[43]。尹麗等采用生態(tài)足跡法分別對市級和區(qū)級土地利用總體規(guī)劃的可持續(xù)性進行評價研究[32-34]。符海月等基于生態(tài)足跡法，通過計算人均生態(tài)足跡和生態(tài)承載力的變化率和剪刀差，分析了廊坊市土地利用規(guī)劃的生態(tài)成效[35]。張雪松等采用效用函數(shù)綜合評價法，對京山縣土地利用總體規(guī)劃的實施情況進行評價[36]。李瓊等將GIS技術(shù)引入土地利用規(guī)劃實施評價工作中，提出了基于GIS的土地利用規(guī)劃實施評價信息系統(tǒng)的設(shè)計構(gòu)想，該系統(tǒng)進行土地利用規(guī)劃實施評價的過程包括：從GIS土地利用規(guī)劃實施評價模型庫中根據(jù)不同的指標(biāo)體系選擇不同的模型，再根據(jù)模型選擇因子并確定其權(quán)重，根據(jù)因子的影響函數(shù)計算因子影響值，最后對評價結(jié)果進行分析[40]。

隨著研究的不斷深入，近年來以模型庫系統(tǒng)為核心的決策支持系統(tǒng)（DSS）逐漸興起，將模型分析技術(shù)與數(shù)據(jù)存取技術(shù)結(jié)合起來，通過提供友好的人機交互界面，幫助決策人員解決結(jié)構(gòu)化程度不高的問題。由于GIS尚停留在空間數(shù)據(jù)獲取、存儲、查詢、分析、顯示、制圖、制表的水平上，不能滿足復(fù)雜空間問題決策的需要，因此，基于GIS和DSS結(jié)合的空間決策支持系統(tǒng)（SDSS）應(yīng)運而生，并已應(yīng)用于土地評價、洪水監(jiān)測、森林管理、城市規(guī)劃等領(lǐng)域。袁成軍等按照土地利用總體規(guī)劃實施評價的需求，開發(fā)一套基于GIS的土地利用總體規(guī)劃實施評價決策支持系統(tǒng)，將GIS與DSS技術(shù)結(jié)合，進行系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能設(shè)計，以MAPGIS 6.7為二次開發(fā)平臺，以Visual C++6.0為開發(fā)工具，包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、方法庫、知識庫、用戶界面等5個部分，并應(yīng)用到貴州省黔西縣土地利用總體規(guī)劃實施評價中，為土地利用總體規(guī)劃實施評價提供給了一種高效率、程序化、動態(tài)化、定量化的手段和方法[39]。

3.4 實施評價實證研究及熱點

中國土地利用環(huán)境問題日益突出，土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價研究成為當(dāng)前土地資源可持續(xù)利用研究的前沿課題[44]。許多學(xué)者先后對其理論與方法進行了探索和實證研究。

卞正富等將土地利用規(guī)劃環(huán)境評價（LUPEIA）分為土地利用總體規(guī)劃環(huán)境評價（LUOPEIA）、土地利用專項規(guī)劃環(huán)境評價（LUSPEIA）、土地利用項目規(guī)劃環(huán)境評價（LUPPEIA）三個層次，并建立了基于PSR框架的中小尺度（地市級）土地利用規(guī)劃環(huán)境評價指標(biāo)體系，為中國土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價體系的環(huán)境影響因素識別提供了有益思路[45]。劉瑞亮建立了武漢市土地利用規(guī)劃實施環(huán)境影響評價指標(biāo)體系，從定量的角度系統(tǒng)評價了武漢市土地利用規(guī)劃實施所產(chǎn)生的各種不利與有利影響，并對未來5年的影響做出預(yù)測[46]。賈克敬通過研究土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的內(nèi)涵、基本工作程序、指標(biāo)體系與評價方法，建議盡快出臺土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價研究的相關(guān)技術(shù)規(guī)程[21]。賴力、黃賢金等通過研究土地利用總體規(guī)劃的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價（SEA）體系（內(nèi)容、程序、指標(biāo)體系、方法等），建議在土地利用規(guī)劃中引入環(huán)境影響評價[5]。劉勇等探討了土地利用規(guī)劃環(huán)境影響評價中層次分析和熵技術(shù)的應(yīng)用[47]。許玉等運用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能價值進行土地利用規(guī)劃環(huán)境影響回顧性評價的方法，估算了土地利用總體規(guī)劃實施前后淳安縣不同土地利用結(jié)構(gòu)下的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值及構(gòu)成[48]。唐焱、黃賢金等對土地利用規(guī)劃實施的生態(tài)效益評價的內(nèi)容進行了分析，認為實施生態(tài)效益評價的主要內(nèi)容是土地利用規(guī)劃實施后對區(qū)域內(nèi)水資源、土壤、植被、大氣、生物、景觀等環(huán)境要素及生態(tài)過程產(chǎn)生的影響程度[49]。

4 總結(jié)及研究展望

4.1 待深入研究的主要問題

（1）土地利用規(guī)劃實施評價中評價內(nèi)涵界定不清楚。鑒于目前研究，從土地利用規(guī)劃實施評價中評價角度的多樣性、指標(biāo)體系設(shè)置的多樣性、評價方法的多樣性等方面，可以看出土地利用規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵界定尚不夠清楚。土地利用規(guī)劃實施評價應(yīng)區(qū)分作為學(xué)術(shù)研究的定義和作為管理制度的定義，作為一項規(guī)劃管理制度，其內(nèi)涵界定需要明確、具體，既要強調(diào)規(guī)范性又要具有一定的適應(yīng)性[3]。明確土地利用規(guī)劃實施評價的內(nèi)涵、界定土地利用規(guī)劃實施評價范圍、對規(guī)劃實施影響因素的識別等方面有待深入研究。

（2）土地利用規(guī)劃實施評價指標(biāo)體系的設(shè)置與不同級別的土地利用規(guī)劃特點聯(lián)系不足。目前對國家、省、市、區(qū)、流域及生態(tài)區(qū)等不同空間尺度的土地利用規(guī)劃實施評價研究較多，同一級別的土地利用規(guī)劃實施評價研究也較多，但因角度不同，評價任務(wù)不同，評價側(cè)重點不同，以及應(yīng)用范圍不同，所建評價指標(biāo)體系也各不相同，缺乏統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。

（3）土地利用規(guī)劃實施評價方法體系尚需探討。比如對規(guī)劃環(huán)境影響的評價研究，目前大部分方法是直接引入建設(shè)項目的環(huán)境影響評價方法和國外的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價方法，土地利用規(guī)劃、項目規(guī)劃以及國外戰(zhàn)略規(guī)劃的差異性等決定了建設(shè)項目的環(huán)境影響評價方法和國外的戰(zhàn)略環(huán)境影響評價方法需要經(jīng)過適用性的分析、檢驗和改進[50]。同時，兼顧土地利用結(jié)構(gòu)變化和土地利用布局調(diào)整帶來的對空間環(huán)境的影響、環(huán)境效益的影響，以及土地利用規(guī)劃的長期性和復(fù)雜性，建立綜合的、系統(tǒng)的、快速的土地利用規(guī)劃實施評價方法體系仍是研究重點。

4.2 研究展望

（1）基于中國土地利用規(guī)劃在目標(biāo)、體系和內(nèi)容等方面的現(xiàn)狀，土地利用規(guī)劃實施評價研究宜在系統(tǒng)分析土地利用規(guī)劃實施評價內(nèi)涵和機理的基礎(chǔ)上，立足中國土地利用規(guī)劃特點，根據(jù)土地利用規(guī)劃層次，建立土地利用規(guī)劃實施評價理論、方法和技術(shù)體系。針對不同級別的土地利用規(guī)劃的側(cè)重點，構(gòu)建各有側(cè)重又相互銜接的規(guī)劃實施評價目標(biāo)、指標(biāo)體系和評價方法的集成研究，編制科學(xué)、系統(tǒng)而完整的土地利用規(guī)劃實施評價技術(shù)規(guī)程等研究十分必要。

（2）建立綜合、系統(tǒng)、高效、動態(tài)的土地利用規(guī)劃實施評價方法體系。土地利用規(guī)劃的綜合性和長期性決定了其實施影響的復(fù)雜性、不確定性和累積性，所以建立綜合、系統(tǒng)、高效、動態(tài)的土地利用規(guī)劃實施評價方法體系十分必要。加強對規(guī)劃編制方法、內(nèi)容與規(guī)劃實施管理和執(zhí)行過程評價。根據(jù)評價對象的具體特點，科學(xué)合理地構(gòu)建評價指標(biāo)體系，明確必選指標(biāo)與備選指標(biāo)，促進評價工作的規(guī)范化。規(guī)劃實施評價方法切忌片面追求數(shù)量化，應(yīng)重視定性分析與實地訪談?wù){(diào)研方法，調(diào)查聽取社會各界意見，積極推廣3S技術(shù)，提高規(guī)劃實施評價的空間審核能力[3]。同時應(yīng)增強對公眾參與和認知效果的評價。

（3）明確規(guī)劃實施評價介入時點，建立動態(tài)監(jiān)測管理體系。隨著規(guī)劃技術(shù)的發(fā)展，特別是3S技術(shù)在土地利用規(guī)劃中的推廣應(yīng)用，數(shù)據(jù)采集、分析與管理更加快捷、經(jīng)濟，為加強土地利用規(guī)劃實施過程監(jiān)控提供了重要的工具。因此，土地利用規(guī)劃實施評價應(yīng)擴展介入時點，從當(dāng)前規(guī)劃的時點性、階段性評價擴展為全面的過程性監(jiān)控管理，加強規(guī)劃執(zhí)行過程的動態(tài)監(jiān)測，深入分析規(guī)劃實施過程中存在問題的根源，建立規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測、評價與管理體系[3]。

（4）加快土地利用規(guī)劃實施評價技術(shù)規(guī)程的編制，并將土地利用規(guī)劃實施評價引入土地利用規(guī)劃的編制技術(shù)方案中。區(qū)分不同尺度（空間尺度）、不同級別（總體規(guī)劃、專項規(guī)劃、項目規(guī)劃）的土地利用規(guī)劃，根據(jù)各自特點，編制適用不同尺度、不同級別的土地利用規(guī)劃實施評價技術(shù)規(guī)程，為土地利用規(guī)劃實施評價提供規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的依據(jù)。另外，借鑒快速環(huán)境影響評價清單法[51]、公眾參與法等，實現(xiàn)“決策前評價”，規(guī)劃編制中實現(xiàn)“決策同步評價”，規(guī)劃編制后進行土地利用規(guī)劃實施預(yù)測分析和“實施監(jiān)測評價”，為土地利用規(guī)劃的科學(xué)實施提供保障。

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