楊剛強，張建清，江 洪

(1.武漢大學中國中部發(fā)展研究院，湖北武漢430072;2.國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟司，北京100824)

一、引言

目前我國區(qū)域土地政策普適性過強而針對性不足、土地政策理論研究滯后于經(jīng)濟社會發(fā)展的實踐需要、試點經(jīng)驗總結(jié)提升和應用推廣不夠等問題較為突出，特別是我國區(qū)域土地政策體系尚不完善，其調(diào)控區(qū)域發(fā)展的機理和傳導機制還處于探索階段。國家“十二五”規(guī)劃也明確提出要按主體功能區(qū)的要求，實行差別化的土地管理政策，健全分類管理的區(qū)域政策，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟格局。因此，在我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新階段，研究差別化土地政策調(diào)控的傳導機制和對策，對于實現(xiàn)區(qū)域土地資源的有效配置、促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。

已有研究普遍認為土地要素對經(jīng)濟增長有顯著的貢獻［1－3］，但在不同類型的區(qū)域其貢獻存在明顯差異［4］。土地政策參與宏觀調(diào)控，實質(zhì)上就是國家制訂和實施土地政策，通過對土地市場及相關(guān)市場的干預來引導和調(diào)控其運行［5］。土地政策的功能在于解決土地市場的失靈問題，提高土地資源配置效率，促進土地利用和分配的公平［6］，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟健康、平穩(wěn)、持續(xù)增長的目標，而不同地區(qū)資源稟賦和發(fā)展階段的差異，是制定差別化土地調(diào)控政策的原由。

國外主要是從土地管制的視角進行研究。他們認為由于土地資源的稀缺性、市場總量有限性、位置固定性等特點，有效的土地管制可以重新分配稀缺社會資源，使條件較差者能有較大的機會分享社會成果［6］。而土地轉(zhuǎn)讓、征地管理等管制方式還應該考慮區(qū)域土地的各種類型和社會文化等方面的因素。但也有學者持反對態(tài)度，Evans(2004)［7］認為土地管制加劇了房價的波動，并對儲蓄率產(chǎn)生明顯影響，一定程度上降低了聚集效應，保護了壟斷和低效率，從而不利于經(jīng)濟增長。國內(nèi)學者主要是從土地供給的視角，對土地政策參與區(qū)域調(diào)控的作用機制、力度和存在缺陷等問題進行了研究。如黃小虎(2006)［8］認為土地公有制是我國運用土地政策參與調(diào)控的制度基礎，調(diào)控機制主要是通過控制土地的供應量和土地的供應結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)的。劉艷君等(2007)［9］認為主要是通過土地供給對產(chǎn)業(yè)發(fā)展、財政收入、信貸總量的影響來實現(xiàn)對經(jīng)濟的調(diào)控。張素蘭和嚴金明(2009)［10］認為土地利用規(guī)劃是全面調(diào)節(jié)和綜合平衡土地需求和土地供給關(guān)系的重要手段，政府通過編制土地利用總體規(guī)劃、實行土地用途管制，嚴格控制土地供給總量調(diào)節(jié)投資規(guī)模和方向;通過土地利用分區(qū)、土地利用空間管制，優(yōu)化土地利用布局和結(jié)構(gòu)，促進資源高效利用和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。盧為民(2008)［11］從“落實區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略”和“推進主體功能區(qū)”兩個層面研究了土地政策工具，以及對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用。劉新衛(wèi)和謝海霞(2010)［12］提出通過構(gòu)建適合不同區(qū)域的差別化土地政策體系，進而改進和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力，增強區(qū)域發(fā)展活力、促進區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)，并分析了運用行政手段、經(jīng)濟手段和法律手段調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟的路徑。張換兆(2010)［13］認為由于土地政策執(zhí)行的微觀基礎不足或缺失，以及宏觀層面調(diào)控體制和機制的不完善，使得土地政策的調(diào)控作用未能達到預期的效果。因此，應加強規(guī)劃和計劃調(diào)控土地供給的有效性，加強城市土地市場運作，實現(xiàn)土地宏觀調(diào)控的有效傳導。

上述研究都較好地揭示了土地政策對宏觀經(jīng)濟和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的作用，但也存在一些不足。突出表現(xiàn)在這些研究普遍忽視了我國土地制度的特點和土地具有資源、資產(chǎn)和資本“三位一體”的屬性，以及土地政策調(diào)控存在的結(jié)構(gòu)性偏差和區(qū)域性差異。鑒于目前我國土地政策在調(diào)控區(qū)域發(fā)展中顯現(xiàn)的效率損失和預期效果不佳的現(xiàn)實，本文從土地“三位一體”屬性視角，分析差別化土地政策有效促進區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟邏輯，并探尋土地政策與貨幣政策、財政政策組合的機制。本文后續(xù)結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分闡述我國土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境，指出現(xiàn)有土地政策傳導機制不暢的表現(xiàn);第三部分詳細分析了差別化土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制;第四部分是文章的結(jié)論和政策建議。

二、土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

區(qū)域經(jīng)濟增長與土地資源狀況都是一個動態(tài)的過程。近年來，隨著我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變步伐的加快，以及區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展的不平衡，各行業(yè)、各區(qū)域土地利用目標的多元化，原有的土地政策在轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式、優(yōu)化行業(yè)土地利用結(jié)構(gòu)、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的作用機制日益受到嚴重的挑戰(zhàn)。主要表現(xiàn)為現(xiàn)有土地供給制度的不完善導致區(qū)域土地市場供應的結(jié)構(gòu)性失衡，土地政策空間指向不明導致其調(diào)控的有效性不足，土地政策與貨幣政策、財稅政策等配套不協(xié)調(diào)導致的政策合力沒有得到充分發(fā)揮。

(一)土地供給制度與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對土地需求之間的不協(xié)調(diào)

土地是最基本最重要的生產(chǎn)要素之一，是構(gòu)成不同產(chǎn)業(yè)的物質(zhì)基礎，土地要素配置的結(jié)構(gòu)和效率，影響著區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化布局和區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作與協(xié)調(diào)發(fā)展。我國實行的是城鄉(xiāng)分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度［14］，對土地實行建設用地指標控制和用地審批制度，使得市場在土地資源配置中的基礎性作用沒有得到充分發(fā)揮。現(xiàn)行土地供給制度不能適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對土地供應總量和土地需求結(jié)構(gòu)的變化。一方面造成區(qū)域土地供需的脫節(jié)。隨著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的活力競相迸發(fā)，區(qū)域經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展對土地資源的剛性需求持續(xù)增長，特別是隨著中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移步伐的加快，實際用地需求大大超過計劃下達指標，土地供需矛盾不斷加劇。如東部地區(qū)的河北省、江蘇省和浙江省，以及中部地區(qū)的安徽省，2008年的實際建設用地規(guī)模已達到了179.4 萬公頃、193.4 萬公頃、104.9 萬公頃、166.2 萬公頃，都已經(jīng)超過了國家規(guī)劃的2010年的用地指標。部分地區(qū)的交通、水利、能源等基礎設施項目和民生項目用地，以及自主創(chuàng)新與戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)建設用地受到嚴重的制約。另一方面造成區(qū)域土地粗放利用。由于大量土地利用行政劃撥和協(xié)議出讓，造成各地區(qū)城市化與工業(yè)化發(fā)展不匹配，部分地區(qū)的產(chǎn)業(yè)布局嚴重的脫離了土地資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，行業(yè)壟斷、地區(qū)保護以及各種惡性競爭遠未消除，各種低水平重復建設時有發(fā)生［15］。同時，部分地區(qū)新增建設用地的GDP 效應強勁，產(chǎn)出強度大幅度提高。但新增建設用地的就業(yè)效應和人口城市化效應卻呈下降趨勢［16］，土地利用方式粗放，土地資源可持續(xù)利用能力減弱，生態(tài)環(huán)境遭到嚴重破壞。

(二)土地政策的普適性與區(qū)域發(fā)展階段差異性之間的不協(xié)調(diào)

區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展會經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，不同發(fā)展階段對土地利用的結(jié)構(gòu)、類型、空間分布格局等也呈現(xiàn)出區(qū)域性特點，土地利用變化總的趨勢表現(xiàn)為農(nóng)用地即生產(chǎn)性功能土地比重降低，建設用地即承載性功能土地比重提高［17］。同時，不同經(jīng)濟發(fā)展階段的區(qū)域，土地利用對經(jīng)濟增長呈現(xiàn)不同的作用規(guī)律，用地沖突的矛盾主體以及土地利用轉(zhuǎn)換的主導驅(qū)動力不同。當前，我國東部地區(qū)正處于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關(guān)鍵時期，中西部地區(qū)工業(yè)化、城市化發(fā)展勢頭迅猛，承接國際和東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出良好態(tài)勢，各區(qū)域?qū)ν恋匦枨蟪尸F(xiàn)出明顯的區(qū)域化特點?？陀^上需要差別化的土地政策來調(diào)控，進而才能充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢，促進區(qū)域合理分工，避免惡性競爭，減少低水平重復建設。但目前我國土地政策普適性強而針對性不足，政策內(nèi)容過于原則性而缺乏操作性的弊端比較突出，［1］不利于發(fā)揮區(qū)域資源稟賦優(yōu)勢，形成各有特色的發(fā)展格局。

(三)土地政策與貨幣、財稅等其他政策之間的配套不協(xié)調(diào)

受土地調(diào)控政策自身特點、傳導渠道和土地市場發(fā)育程度等的影響，土地政策對區(qū)域土地需求調(diào)控的影響較小，其調(diào)控作用也存在明顯的“時滯效應”［18］。加之受國際金融危機和我國區(qū)域發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題等的影響，土地政策對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控日益復雜化。因此，有必要建立與之相配套、科學有效的貨幣和財稅政策，以及相關(guān)的產(chǎn)業(yè)、人口等配套政策，形成多種政策的組合，實現(xiàn)調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟的合力效應。但目前我國土地管理的體制、政策體系和技術(shù)標準還不完善，土地資源優(yōu)化配置、可持續(xù)利用的法律法規(guī)，城鄉(xiāng)規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展，財稅、社會保障政策等還不夠協(xié)調(diào)配套，土地政策在與其他調(diào)控手段相配合，對區(qū)域經(jīng)濟進行調(diào)控過程中的影響和力度的合理性難以把握，需要進一步探索［19］。

(四)土地管理與調(diào)控區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制之間的不協(xié)調(diào)

“加強土地資源節(jié)約和管理工作”，是我國加強和改善土地調(diào)控，促進區(qū)域結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的必然要求。但地方政府經(jīng)營土地的激勵機制，使得區(qū)域、城鄉(xiāng)、產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)和區(qū)域土地利用目標與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展脫節(jié)的問題比較突出。2010年全國土地出讓成交總價款2.7 萬億元，同比增加70.4%，其中，約有三分之二的土地出讓收入來源于東部地區(qū)，土地資產(chǎn)逐步成為地方政府重要的資金來源和融資手段。但土地資產(chǎn)在為地方政府提供大量土地收益的同時，降低了區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在約束力，增強了地方政府獲得建設用地指標的積極性，使得耕地保護、糧食安全、土地節(jié)約集約利用和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目標面臨巨大壓力。同時，對于當前法制建設總體滯后、行政審批慣性較大、區(qū)域管理制度缺乏等［12］，現(xiàn)行土地管理制度促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展存在較多體制機制的障礙。

三、差別化土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的機制

差別化土地政策是政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟的重要工具之一，它立足各地區(qū)的比較優(yōu)勢，著眼于解決區(qū)域發(fā)展的突出問題，在保持宏觀政策統(tǒng)一性的前提下，通過政府的集中安排，實行“區(qū)別對待、分類指導，有扶有控、突出重點”的土地政策取向。國家土地調(diào)控部門通過相應的傳導機制，對不同地區(qū)的土地供應總量、布局、結(jié)構(gòu)和時序進行適時適度的調(diào)節(jié)，以提高土地政策的空間指向性、針對性和可操作性，實現(xiàn)經(jīng)濟活動更有效和(或)更公平的區(qū)際分布，有效縮小地區(qū)發(fā)展差距和促進基本公共服務均等化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展并保持區(qū)域分配合理。由于土地兼具資源、資產(chǎn)和資本的屬性，也具有生產(chǎn)要素和空間載體的功能，因此，差別化土地政策主要是通過土地要素供給控制傳導機制、土地資產(chǎn)價格傳導機制和土地金融市場傳導機制來促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

(一)區(qū)域土地要素供給控制傳導機制

圖1 區(qū)域土地要素供給控制傳導機制

對區(qū)域土地要素供給的宏觀調(diào)節(jié)和合理配置主要通過兩個方面作用于區(qū)域經(jīng)濟:一是政府從宏觀上直接對區(qū)域土地供給進行調(diào)控，實施嚴格的土地管理制度。政府利用我國土地公有制的特點和優(yōu)勢，運用土地利用規(guī)劃、土地供應計劃和土地用途管制等政策工具，結(jié)合各地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃等，對各區(qū)域的土地用途、土地類型、土地規(guī)模和土地性質(zhì)等采取差別化的供給。如按照國家區(qū)域總體發(fā)展戰(zhàn)略的要求，統(tǒng)籌兼顧東、中、西和東北地區(qū)對建設用地的客觀需要。通過差別化的土地供給政策工具，有效調(diào)控區(qū)域土地要素供給指標和布局，從而影響產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，誘導區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨向合理化，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展［15］。按照國家主體功能區(qū)的定位和發(fā)展方向，對優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的基礎設施和公共設施用地、工業(yè)用地、生態(tài)用地等，科學確定各類用地的規(guī)模，有效促進區(qū)域經(jīng)濟社會和資源環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，根據(jù)各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢，通過土地稅費合理調(diào)控土地收益，增強區(qū)域土地利用的協(xié)調(diào)性。二是政府從區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的角度為土地要素供給合理化的市場機制創(chuàng)造良好的市場環(huán)境，間接的調(diào)控區(qū)域土地要素的供給。如通過有效的法律手段等，可以進一步消除區(qū)域土地供給的隨意性和主觀性，進一步完善市場配置機制，通過完善反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的生產(chǎn)要素和資源價格形成機制［20］，保障市場機制對區(qū)域土地需求和供給的雙向調(diào)節(jié)。

(二)區(qū)域土地資產(chǎn)價格傳導機制

完善的土地市場機制是影響區(qū)域土地配置效率和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展空間的重要因素，通過土地市場的供需機制、價格機制和競爭機制，形成不同區(qū)域差別化的地價和土地稅費，引導不同區(qū)域土地供給和需求的雙向調(diào)節(jié)及其投向，使各區(qū)域能夠通過產(chǎn)業(yè)用地的相對價格，按照比較利益的原則，確定和選擇區(qū)域自身的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。首先，隨著我國土地使用制度改革的不斷深入，土地招標拍賣掛牌出讓制度和工業(yè)用地最低價標準不斷完善，土地二級市場也日益活躍，使得土地的市場價值顯化，各級政府對土地市場的調(diào)控能力不斷增強。其次，為促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，我國土地使用制度逐漸由“無償、無限期、無流動”轉(zhuǎn)向“有償、有期限、有流動”，各區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展所需建設用地的價值市場化。同時，各區(qū)域的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟園區(qū)等市場化的行為主體，為獲得進一步發(fā)展的空間，樹立并強化了土地市場的競爭機制。在市場經(jīng)濟條件下，通過“地價”這一“經(jīng)濟杠桿”，市場內(nèi)在自行調(diào)整的力量使得各區(qū)域的建設用地量實現(xiàn)了再配置。

土地資產(chǎn)價格的市場傳導對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生了明顯的影響。一方面，在市場機制的正確引導下，人均用地水平和區(qū)域用地比例趨于合理，地價調(diào)節(jié)下的圈層結(jié)構(gòu)和空間分異更加明顯［21］，有利于推進存量土地的盤活和土地的節(jié)約、集約利用，有效引導區(qū)域產(chǎn)業(yè)用地的健康發(fā)展。另一方面，市場機制無論從理論上還是現(xiàn)實上，都存在一定的弊端［22］。如變更土地用途、亂占亂用耕地等現(xiàn)象，區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化的方向與預期的目標偏離，區(qū)域工業(yè)化和城市化用地的擴張與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)等不斷受到挑戰(zhàn)，容易產(chǎn)生區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展差距和城市功能結(jié)構(gòu)的兩級分化等。

(三)區(qū)域土地金融市場傳導機制

圖2 區(qū)域土地資產(chǎn)價格傳導機制

土地金融是以土地獲得信用保證而取得的資金融通，土地金融發(fā)展對經(jīng)濟增長具有顯著的促進作用。發(fā)育良好的土地金融市場以及通暢的傳導機制有利于土地的開發(fā)、經(jīng)營和利用資金的籌集和融通，促進儲蓄向投資的有效轉(zhuǎn)化，增加投資并提高生產(chǎn)效率［23］，進而推動區(qū)域經(jīng)濟增長。首先，地方土地儲備中心將土地和金融機構(gòu)和金融市場緊密地結(jié)合在一起［24］，通過土地銀行、土地基金、土地債券、土地信托等多種途徑，從金融機構(gòu)獲得貸款、從資本市場融得資金，并通過政府的監(jiān)管和控制，以及相應的風險分擔和補償機制，使得土地資源實現(xiàn)了資本化。其次，通過政府差別化的調(diào)控和收益最大化的市場激勵機制，合理配置東、中、西和東北地區(qū)的土地資本市場，利用土地資本市場的融資能力、資源優(yōu)勢配置功能，為促進中西部地區(qū)工業(yè)化、城市化的發(fā)展，以及城市基礎設施、生態(tài)建設、教育發(fā)展等提供大量的投入資本，加強對產(chǎn)業(yè)、區(qū)域發(fā)展的引導，進一步提高資本、勞動力、技術(shù)、知識等要素的契合度，帶動區(qū)域整體經(jīng)濟的發(fā)展。同時，土地資本市場的不斷完善和發(fā)展，有利于促進區(qū)域建設用地開發(fā)的深度和速度，減少非農(nóng)建設項目占用耕地，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和集約用地。

圖3 區(qū)域土地金融市場傳導機制

四、總結(jié)與建議

積極構(gòu)建差別化的土地政策，有利于提高土地資源的空間配置效率，進一步消除區(qū)域內(nèi)生動力發(fā)揮的體制機制障礙，理順中央和地方以及不同區(qū)域間的經(jīng)濟關(guān)系，有效改進和提升土地政策調(diào)控區(qū)域發(fā)展能力，增強區(qū)域發(fā)展活力，重建富有效率而又不失公允的區(qū)域發(fā)展新格局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當前，建立完善的區(qū)域土地政策體系，在充分發(fā)揮差別化土地政策促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展作用機制的同時，還應完善與之相關(guān)的政策，充分體現(xiàn)土地政策的區(qū)域差別化。

(一)完善差別化土地政策調(diào)控工具

差別化土地政策在促進區(qū)域總體效率增進與區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展的目標時，是通過行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)等手段的綜合運用，并通過土地利用規(guī)劃、土地供應計劃、土地價格、土地稅費、土地立法、土地調(diào)查等政策工具發(fā)揮作用。當前，構(gòu)建包括自組織機制和宏觀調(diào)節(jié)機制的土地政策調(diào)控體系，需要進一步完善土地政策工具，如土地稅費、土地價格體系、土地利益分配和建設用地標準等，以提高差別化化土地政策調(diào)控的靈活性和有效性。

1.充分體現(xiàn)土地政策調(diào)控的區(qū)域差別化

按照區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略、主體功能區(qū)規(guī)劃的要求和統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的實際，制定區(qū)域差別化的土地調(diào)控政策工具，準確把握調(diào)控的時機和調(diào)控力度，按照相機抉擇的原則，對各區(qū)域土地供應的總量、結(jié)構(gòu)和時序進行適時適度的調(diào)節(jié)。

2.優(yōu)化差別化土地政策工具的組合

由于各政策工具都有特定的適用范圍和對象，都有各自的優(yōu)勢和劣勢，在土地調(diào)控中只有相互搭配，形成合力，才能最大程度地發(fā)揮效力［11］。當前，在繼續(xù)運用行政、法律手段的基礎上，更加注重運用市場手段，強化市場在土地資源配置中的基礎性作用，通過土地稅收、土地金融等，提高區(qū)域土地供應的可選擇性和針對性。在繼續(xù)加強區(qū)域土地總量政策工具調(diào)控的基礎上，更加注重結(jié)構(gòu)性政策工具的運用。結(jié)構(gòu)性土地政策工具可以起到調(diào)節(jié)區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、支持區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級、平衡區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展等作用。因此，在滿足區(qū)域發(fā)展基本用地需求的情況下，在積極支持中西部地區(qū)保障交通、水利、能源等基礎設施項目和民生項目用地的需求，支持東部地區(qū)自主創(chuàng)新與高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)用地需求，有效推動區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

(二)加強差別化土地政策與財政、貨幣等政策的配套協(xié)調(diào)

加快完善與差別化土地政策相適應的財政、貨幣、產(chǎn)業(yè)等方面的配套政策，實現(xiàn)在政策工具、政策時效、政策功能等方面的協(xié)同配合，形成規(guī)范有序、分類管理的區(qū)域土地政策體系和強大的政策合力，實現(xiàn)對區(qū)域土地供給和需求、短期和長期、緊縮和擴張等雙向調(diào)控。首先，應加快建立針對性的稅收政策，完善地方土地利益分配機制，為實現(xiàn)土地要素供給宏觀層面的調(diào)控建立必要的支撐。積極維持資本市場的繁榮與發(fā)展，為激活區(qū)域土地金融市場提供重要的平臺。其次，加強與產(chǎn)業(yè)政策的配套協(xié)調(diào)，對符合區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策導向的項目予以積極的用地支持，為促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級和經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變應實施嚴格的用地控制。

(三)提高差別化土地政策傳導機制的運行效率

受區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展形勢的復雜性、土地政策工具的實效性以及土地市場發(fā)育程度等的影響，差別化土地政策作用于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的土地要素工具控制、土地資產(chǎn)價格、土地金融傳導機制，存在一定程度的效率損失，差別化土地政策在傳導過程中存在明顯時滯。因此，應進一步完善土地政策參與區(qū)域經(jīng)濟調(diào)控的目標體系、政策工具和政策體系，增強土地管理部門對區(qū)域經(jīng)濟形勢和區(qū)域土地供需的研判和預見性，理順體制，提供調(diào)控效率。進一步完善土地市場體系，建立科學合理的地價定價機制和土地金融體系。加快推進相關(guān)法制建設，為區(qū)域土地政策的制定和實施提供重要保障。

(四)完善差別化土地政策調(diào)控監(jiān)測和預預警體系

加快完善具有區(qū)域特色的土地政策參與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展調(diào)控的監(jiān)測和預測系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的區(qū)域形勢分析評價指標體系、土地與金融市場監(jiān)管聯(lián)動機制和網(wǎng)絡，及時對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展動態(tài)和土地市場進行分析和預測，對各省、市和區(qū)域的建設用地指標、土地價格、土地稅費等進行動態(tài)化、科學化、前瞻性的監(jiān)測和預警。通過定量化、空間化和可視化的土地信息監(jiān)測和預警，為國家制定調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的土地政策提供必要的參考。

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