新型城市化需要差異化的區(qū)域政策

□ 文/沈鋒

2006年，浙江在全國(guó)率先提出實(shí)施新型城市化戰(zhàn)略。2011年，浙江城市化水平達(dá)到62.3%，居各省區(qū)前列，但也存在著諸如發(fā)展不平衡、結(jié)構(gòu)不合理、要素不均衡、環(huán)境不理想等一系列城市化過(guò)程中的問(wèn)題。站在科學(xué)發(fā)展的新起點(diǎn)，浙江如何推進(jìn)新型城市化，成為擺在面前亟待破解的科學(xué)方程式。

差異化的區(qū)域政策是國(guó)家推進(jìn)主體功能區(qū)戰(zhàn)略的主要手段，指根據(jù)不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿?，統(tǒng)籌謀劃未來(lái)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局、國(guó)土利用和城鎮(zhèn)化格局，將國(guó)土空間劃分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)（細(xì)化為農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)和生態(tài)經(jīng)濟(jì)地區(qū)）和禁止開(kāi)發(fā)四類(lèi)，實(shí)施差異化的區(qū)域政策，逐步形成人口、經(jīng)濟(jì)、資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的空間開(kāi)發(fā)格局。根據(jù)這一思路，依托主體功能區(qū)規(guī)劃方案，實(shí)施差異化的財(cái)政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境開(kāi)發(fā)政策，可為浙江新型城市化發(fā)展提供新的推進(jìn)模式。

——實(shí)施差異化的財(cái)政政策，提高城市化發(fā)展質(zhì)量。鑒于浙江縣市之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，基本公共服務(wù)不均的問(wèn)題較為嚴(yán)重，尤其是浙江限制開(kāi)發(fā)區(qū)域中的部分山區(qū)縣落后較為明顯，影響城市化整體發(fā)展質(zhì)量。實(shí)施差異化的財(cái)政政策目的在于通過(guò)加大對(duì)禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的轉(zhuǎn)移支付力度和優(yōu)惠稅收政策，解決限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域的基本公共服務(wù)水平較為落后、部分經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的負(fù)外部性和生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐?wèn)題，增強(qiáng)這些區(qū)域?qū)嵤┕补芾?、提供基本公共服?wù)和落實(shí)各項(xiàng)民生政策的能力，達(dá)到全省基本公共服務(wù)均等化，從而提升城市化的發(fā)展質(zhì)量。

——實(shí)施差異化投資與產(chǎn)業(yè)政策，形成城市化發(fā)展新動(dòng)力。投資與產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施的目的，在于解決投資與產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)導(dǎo)向功能不足和空間失衡問(wèn)題，引導(dǎo)社會(huì)資本合理流動(dòng)，解決區(qū)域產(chǎn)業(yè)選擇和資源稟賦不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)政策滯后等問(wèn)題。通過(guò)差異化投資與產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)施，促使各個(gè)區(qū)域根據(jù)資源稟賦，在投資和產(chǎn)業(yè)方向上有所側(cè)重。其中，優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域優(yōu)先發(fā)展先進(jìn)裝備制造業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，轉(zhuǎn)移占地多、產(chǎn)出低、消耗高的產(chǎn)業(yè)，使現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為其城市化動(dòng)力；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域加快發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)發(fā)展裝備制造業(yè)等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，使新型工業(yè)化成為其城市化動(dòng)力；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域加快高效生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展，適當(dāng)發(fā)展與功能定位相適應(yīng)的特色產(chǎn)業(yè)和適宜產(chǎn)業(yè)，使特色生態(tài)型產(chǎn)業(yè)化發(fā)展成為其城市化動(dòng)力。

——實(shí)施差異化土地政策，提升城市集約化發(fā)展水平。城市化不僅是農(nóng)村人口與勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化為城市人口與非農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的人口城市化過(guò)程，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)用地、農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地、城市用地的土地城市化過(guò)程。在這一過(guò)程中，通過(guò)適度控制優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域工業(yè)用地規(guī)模，優(yōu)化建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)先保障現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)用地，并提高土地利用的空間效率和質(zhì)量；適當(dāng)擴(kuò)大重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模，適度縮小耕地規(guī)模；適度限制限制開(kāi)發(fā)區(qū)域的建設(shè)用地增量，加大耕地規(guī)模和基本農(nóng)田保護(hù)面積；嚴(yán)格控制禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)現(xiàn)土地資源科學(xué)有序集約利用，從而提升城市集約化發(fā)展水平。

——實(shí)施差異化人口政策，優(yōu)化城市化人口空間布局。人口管理政策實(shí)施的目的在于能夠有效引導(dǎo)人口有序流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)人口在國(guó)土空間內(nèi)合理分布，人口與資金等生產(chǎn)要素同向流動(dòng)，逐步實(shí)現(xiàn)空間布局的優(yōu)化?；谀壳叭丝诜植继卣?，新型城市化可通過(guò)差異化人口政策，即優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵤┯羞x擇的人口遷入政策，放寬科技、教育、管理等方面緊缺人才和高技能人員的落戶(hù)條件；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵤┓e極的人口遷入政策，降低人口遷入的門(mén)檻，破除人口遷入的制度障礙；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域?qū)嵤┯行У娜丝趦?nèi)聚外遷政策，鼓勵(lì)區(qū)域內(nèi)人口到優(yōu)化開(kāi)發(fā)和重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域就業(yè)并定居，從而優(yōu)化城市化人口和空間布局。

——實(shí)施差異化環(huán)境政策，防止城市化進(jìn)程中的生態(tài)破壞。當(dāng)前城市化進(jìn)程飛速發(fā)展帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題日趨嚴(yán)重，已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的重要因素。在新型城市化過(guò)程中，可以結(jié)合正在實(shí)施的污染物減排任務(wù)，并考慮通過(guò)實(shí)施差異化的污染物排放政策：優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域承擔(dān)較多的主要污染物減排任務(wù)；重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域在明確區(qū)域環(huán)境容量的同時(shí)，合理控制排污許可證許可的污染物排放總量；限制開(kāi)發(fā)區(qū)域嚴(yán)格控制污染物總量，并逐年降低可排量；禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域不發(fā)放排污許可證，從而避免出現(xiàn)過(guò)去城市化進(jìn)程中的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題。