■ 湯 淮

一、浙江省開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作的概況

浙江省開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作起步較早，2005年起積極展開工作探索。2009年開始探索預(yù)算績效管理工作，加強(qiáng)項(xiàng)目績效目標(biāo)管理，開展財(cái)政扶持政策和財(cái)政支出項(xiàng)目的評價(jià)。從原來的財(cái)政支出項(xiàng)目事中、事后績效評價(jià)，向逐步構(gòu)建“事前目標(biāo)設(shè)立、事中績效跟蹤、事后績效評價(jià)”預(yù)算績效管理體系轉(zhuǎn)變，從原來單純的財(cái)政支出項(xiàng)目評價(jià)，向財(cái)政政策和項(xiàng)目評價(jià)轉(zhuǎn)變。

績效評價(jià)的最終目的是加強(qiáng)評價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，因此評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量尤為關(guān)鍵。影響評價(jià)報(bào)告質(zhì)量的因素很多，從評價(jià)方法上看：有評價(jià)工作組評價(jià)和委托中介機(jī)構(gòu)評價(jià)。對于評價(jià)工作組評價(jià)，無論是財(cái)政部門，還是部門（單位）開展的評價(jià)，都是抽調(diào)與項(xiàng)目有關(guān)的專家或人員進(jìn)行的評價(jià)，評價(jià)結(jié)果的客觀性、公正性具有一定的局限性，既當(dāng)“運(yùn)動員”，又當(dāng)“裁判員”的評價(jià)，客觀上使評價(jià)結(jié)果“報(bào)喜不報(bào)憂”。因此，要提高評價(jià)結(jié)果的客觀性和公信力，第三方評價(jià)是方向、是重點(diǎn)，即委托中介機(jī)構(gòu)評價(jià)是主要選擇。浙江省從2006年始，對中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作做了有益的實(shí)踐與探索。

為配合全省財(cái)政支出績效評價(jià)工作的開展，浙江省資產(chǎn)評估協(xié)會多次與省財(cái)政廳相關(guān)處室進(jìn)行溝通，詳細(xì)了解該項(xiàng)工作的思路和要求，積極推薦相關(guān)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)、會計(jì)師事務(wù)所參加財(cái)政支出績效評價(jià)工作。2006年，省財(cái)政廳下發(fā)了《浙江省中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作暫行辦法》，對中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)的條件、工作內(nèi)容、評價(jià)程序、委托協(xié)議、委托費(fèi)用、回避制度等方面作了規(guī)定。同時(shí)，省資產(chǎn)評估協(xié)會及時(shí)把相關(guān)信息向行業(yè)進(jìn)行傳達(dá)，配合省財(cái)政部門舉辦全省財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)培訓(xùn)班及專題研討會，加大全省資產(chǎn)評估、會計(jì)中介機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)工作力度。該項(xiàng)工作自2006年開展以來，已逐漸進(jìn)入良性運(yùn)行的軌道，注冊資產(chǎn)評估師從事績效評價(jià)的專業(yè)勝任能力逐步提高，各級財(cái)政部門對注冊資產(chǎn)評估師從事該項(xiàng)工作的信任感增強(qiáng)。可以預(yù)計(jì)，今后我省將有越來越多的財(cái)政支出項(xiàng)目需要注冊資產(chǎn)評估師、注冊會計(jì)師來進(jìn)行評價(jià)。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全省共有218家中介機(jī)構(gòu)入庫，其中專營資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)23家，兼營資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和會計(jì)師事務(wù)所195家，2010年，全省共有98家中介機(jī)構(gòu)參與了338個(gè)項(xiàng)目的績效評價(jià)工作，績效評價(jià)工作業(yè)務(wù)收入達(dá)1000萬元左右（其中，省級財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)收入約300萬元，市縣區(qū)財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)收入700萬元左右）。資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)積極參與財(cái)政支出項(xiàng)目績效評價(jià)工作，不僅拓展了資產(chǎn)評估的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，鍛煉了資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員參與績效評價(jià)的工作能力，評價(jià)報(bào)告的質(zhì)量也得到了逐年提高。現(xiàn)將浙江省資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)積極參與財(cái)政支出績效評價(jià)的做法作一介紹，與同行探討。

二、浙江省開展財(cái)政支出績效評價(jià)工作的主要做法

（一）規(guī)范制度

2006年，省財(cái)政廳下發(fā)《浙江省中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作暫行辦法》，并從2006年起著手建立和完善全省績效評價(jià)中介機(jī)構(gòu)庫。為進(jìn)一步規(guī)范中介機(jī)構(gòu)績效評價(jià)工作，提高評價(jià)工作質(zhì)量，2008年，省財(cái)政廳制定了《浙江省中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作規(guī)程》，對中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作的操作流程作了具體規(guī)定，并要求在具體實(shí)施評價(jià)時(shí)，嚴(yán)格按工作流程進(jìn)行操作，填寫績效評價(jià)工作底稿，以規(guī)范有序地開展評價(jià)。

（二）加強(qiáng)培訓(xùn)

績效評價(jià)不同于審計(jì)，中介機(jī)構(gòu)審計(jì)側(cè)重于財(cái)政資金合法性、合規(guī)性的審查，把審計(jì)情況和發(fā)現(xiàn)的問題描述清楚，并提出相關(guān)建議。而績效評價(jià)不僅評價(jià)財(cái)政資金的合法性、合規(guī)性，更主要的是評價(jià)項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)相應(yīng)人、財(cái)、物的支撐及項(xiàng)目的執(zhí)行情況，總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施績效，發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出相關(guān)建議，因此績效評價(jià)范圍更廣、要求更高。為提高中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)操作能力，浙江省評協(xié)和省財(cái)政廳績效管理處采取業(yè)務(wù)培訓(xùn)與繼續(xù)教育相結(jié)合、專家講解和中介自身現(xiàn)身說法相結(jié)合、案例分析與工作要求相結(jié)合的方式，先后4次共8期，對中介機(jī)構(gòu)近2000人次進(jìn)行了培訓(xùn)。邀請績效評價(jià)工作做得好的機(jī)構(gòu)針對接受委托任務(wù)后如何組織實(shí)施評價(jià)、如何把握工作重點(diǎn)及應(yīng)注意的有關(guān)內(nèi)容，在培訓(xùn)班上作了系統(tǒng)的、現(xiàn)身說法式的講解。2010年，根據(jù)中介機(jī)構(gòu)出具的評價(jià)報(bào)告，在認(rèn)真整理分析存在問題的基礎(chǔ)上，以“如何撰寫評價(jià)報(bào)告”為專題進(jìn)行講解，得到了學(xué)員的充分肯定。

（三）提高評估工作質(zhì)量

績效評價(jià)目的在于應(yīng)用，促進(jìn)部門合理使用財(cái)政資金，提高預(yù)算管理和財(cái)政支出的績效，推進(jìn)財(cái)政的科學(xué)化精細(xì)化管理，因此評價(jià)工作的質(zhì)量是關(guān)鍵點(diǎn)、是生命線。為切實(shí)提高中介機(jī)構(gòu)評價(jià)工作質(zhì)量，著重從以下幾方面進(jìn)行探索和實(shí)踐。

1．站準(zhǔn)工作角度。部門（單位）是政府具體公共職能的受托人，也是公共資金的使用人，因而他們對公共資金的使用效果負(fù)有責(zé)任。根據(jù)受托責(zé)任原則，部門（單位）理應(yīng)對委托方——政府負(fù)責(zé)，加強(qiáng)對本身和所屬單位的預(yù)算績效管理，通過績效評價(jià)來促使其提高公共資金使用效率。同時(shí)，中介機(jī)構(gòu)評價(jià)也應(yīng)對政府負(fù)責(zé)，無論是財(cái)政部門委托，還是部門（單位）委托，中介機(jī)構(gòu)都應(yīng)站在政府角度客觀公正地實(shí)施評價(jià)，這一點(diǎn)非常關(guān)鍵，在每次項(xiàng)目委托、培訓(xùn)班或座談會時(shí)也都被反復(fù)強(qiáng)調(diào)。

2．穩(wěn)定評價(jià)人員。要求中介機(jī)構(gòu)加強(qiáng)績效評價(jià)人才隊(duì)伍的建設(shè)，培養(yǎng)一批勤鉆研、肯吃苦的績效評價(jià)人員，原則上在杭入庫的中介機(jī)構(gòu)里從事績效評價(jià)的人員不少于6人，非在杭入庫的中介機(jī)構(gòu)的不少于4人，并確保人員的相對穩(wěn)定。

3．確保公平參與。鑒于當(dāng)前委托評價(jià)項(xiàng)目數(shù)量少，當(dāng)?shù)厝霂熘薪闄C(jī)構(gòu)多的實(shí)際，為確保中介機(jī)構(gòu)公平參與績效評價(jià)工作，省級財(cái)政部門及部分市、縣采取公開招投標(biāo)、邀請招標(biāo)等形式確定需委托的中介機(jī)構(gòu)。如省財(cái)政廳、杭州市、諸暨市等委托政府采購中心進(jìn)行公開招投標(biāo)，來確定評價(jià)需委托的中介機(jī)構(gòu)。

4．嚴(yán)格工作流程。根據(jù)《浙江省中介機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作規(guī)程》規(guī)定，要求中介機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按接受委托、方案設(shè)計(jì)、實(shí)施評價(jià)、撰寫報(bào)告、提交審核等工作流程進(jìn)行評價(jià)。特別是評價(jià)指標(biāo)設(shè)置要全面，既要反映項(xiàng)目實(shí)施全過程，又要反映項(xiàng)目可持續(xù)影響；既要反映直接效益，又要反映間接效益；對于民生項(xiàng)目或有特定受益對象的項(xiàng)目，通過設(shè)置調(diào)查問卷的方式，了解社會公眾的滿意度，并作為一項(xiàng)重要指標(biāo)進(jìn)行評價(jià)。評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)要細(xì)化，原則上不少于四檔；根據(jù)指標(biāo)的重要性賦予相應(yīng)分值；通過學(xué)習(xí)分析、座談、實(shí)地勘查、查閱資料、問詢訪談等方式實(shí)施評價(jià)。

5．真實(shí)反映問題。無論是誰委托，作為中介機(jī)構(gòu)不能把工作重點(diǎn)放在肯定成績上，更重要的是揭示項(xiàng)目實(shí)施各環(huán)節(jié)存在的主要問題并予以核實(shí)，在工作底稿上予以真實(shí)反映。至于評價(jià)報(bào)告如何反映，由委托者與中介機(jī)構(gòu)協(xié)商確定。如果中介機(jī)構(gòu)出具的評價(jià)結(jié)論，絕大部分是毫無問題的，會讓政府領(lǐng)導(dǎo)或管理者對評價(jià)結(jié)論感到懷疑，甚至懷疑評價(jià)方式、方法是否到位，長此以往，評價(jià)工作也將失去意義。因此，真實(shí)反映問題應(yīng)作為具體評價(jià)工作的出發(fā)點(diǎn)和重點(diǎn)。

6．提高歸納水平。評價(jià)報(bào)告是評價(jià)工作的綜合體現(xiàn)，是為政府領(lǐng)導(dǎo)或管理者決策服務(wù)的。面對厚厚的一本評價(jià)報(bào)告，作為領(lǐng)導(dǎo)或管理者不可能有很多的時(shí)間來閱讀和分析。如何讓他們在極短的時(shí)間內(nèi)，了解項(xiàng)目實(shí)施績效、存在問題和建議，報(bào)告的文字闡述非常關(guān)鍵。為此，省財(cái)政廳反復(fù)強(qiáng)調(diào)中介機(jī)構(gòu)在總結(jié)項(xiàng)目實(shí)施績效、揭示問題和提出建議時(shí)，每一段文字開始都要有一個(gè)歸納句，并予以簡明扼要表述，不要讓領(lǐng)導(dǎo)或管理者摸不清頭腦。從中介機(jī)構(gòu)評價(jià)情況看，較好的文字分析歸納能力，恰恰是大多數(shù)中介機(jī)構(gòu)所缺乏的，為此，采取案例分析、座談、經(jīng)驗(yàn)交流等形式，以不斷提高文字分析歸納水平。

7．加強(qiáng)抽查考核。一方面，不定期組織人員對中介機(jī)構(gòu)評價(jià)工作底稿開展質(zhì)量抽查，以規(guī)范評價(jià)操作流程，促進(jìn)評價(jià)質(zhì)量的提高。另一方面，對中介機(jī)構(gòu)評價(jià)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行考核。如2010年上半年，省財(cái)政廳對2009年全省94家中介機(jī)構(gòu)出具的325個(gè)項(xiàng)目評價(jià)報(bào)告進(jìn)行整理分析，并聘請5名專家，從15個(gè)方面進(jìn)行考核評分，將考核結(jié)果以文件形式在全省進(jìn)行通報(bào)，對天健、同方、新中天等8家機(jī)構(gòu)進(jìn)行了通報(bào)表揚(yáng)，揭示了所出具評價(jià)報(bào)告存在的問題，提出了相應(yīng)意見和建議，并作為下一年度招投標(biāo)評分的主要依據(jù)。對評價(jià)報(bào)告中具有一定參考價(jià)值的評價(jià)指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行匯總，充實(shí)完善全省績效評價(jià)指標(biāo)庫，供各地部門（單位）、中介機(jī)構(gòu)參考。

8．注重回顧總結(jié)。評價(jià)工作結(jié)束后，要求中介機(jī)構(gòu)對整個(gè)評價(jià)工作進(jìn)行回顧，提出修改完善評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)的意見和建議。同時(shí)要總結(jié)工作得失，發(fā)現(xiàn)工作薄弱環(huán)節(jié)，以便在今后工作中加以改進(jìn)，不斷提高評價(jià)工作質(zhì)量。鼓勵評價(jià)人員在實(shí)踐的基礎(chǔ)上有所思考，撰寫研討文章，研究提出改進(jìn)評價(jià)工作的意見和建議。近年來，不少參加績效評價(jià)人員先后在《浙江財(cái)稅與會計(jì)》、《浙江注冊會計(jì)師》等刊物上發(fā)表研討文章，提出一些好思路、好建議，也有力推動了全省績效評價(jià)工作的開展。

過去的幾年中，浙江省評協(xié)在引導(dǎo)資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)拓展新領(lǐng)域業(yè)務(wù)方面做了一些工作，在培育資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作方面做了一些實(shí)踐，取得了一定的成績，但各方面工作還處于探索之中，還存在中介機(jī)構(gòu)的參與面不廣、部分市縣財(cái)政支出績效評價(jià)委托費(fèi)用過低、肯定成績多揭示問題少等問題。但隨著預(yù)算績效管理工作的不斷推進(jìn)和部門（單位）自評覆蓋面的擴(kuò)大，中介機(jī)構(gòu)不僅要參與項(xiàng)目事中、事后評價(jià)，更要在項(xiàng)目績效目標(biāo)和財(cái)政扶持政策評價(jià)方面，進(jìn)行探索和實(shí)踐，任務(wù)更艱巨，意義更重大。總之，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)工作之路仍然任重而道遠(yuǎn)，相信通過不斷規(guī)范操作流程、改進(jìn)工作方式和方法，資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)參與績效評價(jià)工作的業(yè)務(wù)范圍必將進(jìn)一步拓展，工作質(zhì)量也必將進(jìn)一步提升，財(cái)政支出績效必將進(jìn)一步提高。今后我們將認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，投入必要的人力、財(cái)力，開展相關(guān)課題研究，推廣典型經(jīng)驗(yàn)，把資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)參與財(cái)政支出績效評價(jià)工作不斷引向深入。