華金輝

社會管理創(chuàng)新應著力做好四個“主攻”

華金輝

在社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，創(chuàng)新社會管理已受到廣泛關(guān)注和重視，各地開展了多層面、多環(huán)節(jié)、多方式的改革探索，且取得了不少成效，但對比國家“十二五”規(guī)劃綱要對加強和創(chuàng)新社會管理的總體要求，目前的改革探索在一些關(guān)鍵和重點問題上仍處于表層，深層次問題仍有待破解。要取得實質(zhì)性破解，社會管理創(chuàng)新應著力做好四個主攻。

一、社會管理創(chuàng)新應摒棄不均等的評判標尺，主攻公平正義

社會公平正義是人類追求理想社會的本質(zhì)要求和普遍價值，缺乏公平正義，人類社會的運行則會缺乏應有的理性。溫家寶總理指出，“公平正義比太陽還要有光輝”，“推動社會公平正義是政府的良心”。創(chuàng)新社會管理必須在公平正義的導向下，將公平正義落實到社會管理的各項制度、政策和管理活動之中，唯有如此，才能保證整個社會健康有序發(fā)展。正如聯(lián)合國秘書長潘基文在2011年2月20日世界社會公正日致辭所說：“社會公正不僅僅是一項道德責任，它是國家穩(wěn)定和全球繁榮的基礎(chǔ)。謀求社會公正對于最大限度發(fā)揮公平增長的潛力和盡可能降低社會動亂的風險至關(guān)重要?！鄙鐣谴龠M政治穩(wěn)定和社會發(fā)展的根本。著名學者孫立平講過，“當一個社會公平正義不能得到有效維護的時候，就導致雙面的結(jié)果：一方面是社會矛盾的增加，一方面是犬儒主義的盛行和是非與道德感的泯滅”。

目前的社會管理創(chuàng)新在推進社會公平正義上雖有所進展，如適度擴大社會保障覆蓋面等，但總體上看，公平正義尚未在創(chuàng)新中真正得到全面而深入的落實。一是在處理公正與效率之間，仍過度注重效率，甚至存在以追求效率遮掩公正問題。二是一些社會政策不能體現(xiàn)公平正義的價值。如許多政策在配置社會權(quán)利和資源方面，往往以不同群體的“身份”為標準，“體制內(nèi)外”存在懸殊，即使同為“體制內(nèi)”或“體制外”的也少不了“三六九等”。三是在實質(zhì)公正與程序公正之間，也存在不合理的偏向。如《工會法》規(guī)定：“工會應當代表職工同企業(yè)、事業(yè)單位或者有關(guān)方面協(xié)商，反映職工的意見和要求并提出解決意見?！逼鋬?nèi)容體現(xiàn)了實質(zhì)性的公正，但缺乏工會如何“代表”和“反映”的程序，導致現(xiàn)實中工會無法執(zhí)行此項規(guī)定。四是在經(jīng)濟屬性和社會屬性之間，一些法規(guī)制度對社會屬性未予足夠重視。如對企業(yè)工人工資等標準的規(guī)定上，側(cè)重強調(diào)其經(jīng)濟屬性，而未關(guān)注到其所具的歷史文化、社會道德、倫理公正等社會屬性，傷害了勞動者的權(quán)益，也影響了企業(yè)經(jīng)營。五是一些制度和管理注重技術(shù)因素，忽略人的權(quán)益；注重管理的便利，忽視人的正常需求等。這些問題必須在社會管理創(chuàng)新中予以系統(tǒng)變革，才能真正建立起一個充滿活力、健康有序的現(xiàn)代社會。否則，創(chuàng)新所追求的目標就如同天空中的星星，遙不可及。

公平正義是社會管理創(chuàng)新的核心，應在全面清理現(xiàn)實中存在的缺失基礎(chǔ)上，徹底改進。一是適應社會轉(zhuǎn)型的新要求，在關(guān)注效率的同時，更加注重公平正義，力求使公平正義與效率實現(xiàn)動態(tài)的合理平衡，并以此為準繩，健全完善各項社會管理法規(guī)、政策和制度。二是在制定相關(guān)社會管理規(guī)則時，全面權(quán)衡、分析把握每項事物所具的屬性，科學合理地確定規(guī)則，既準確地反映所定事項的經(jīng)濟屬性、技術(shù)要求等，又合理地體現(xiàn)其社會屬性和人的權(quán)益，使所定規(guī)則能得到社會上最大的認同和有效執(zhí)行。三是對制度和管理的規(guī)定，應在保證實質(zhì)公正的同時，建立公正的程序以實施之。

二、社會管理創(chuàng)新應跳出“管理”社會，主攻“培育”社會

黨的十六大以來，社會管理已明確為政府的重要職能，各級黨委和政府也越來越重視，年度重要工作議題中均少不了此主題，投入也逐年增大。然而，實際工作中，不少地方開展的社會管理仍重點針對影響社會穩(wěn)定的問題，將社會管理簡單地等同于管理社會，把社會作為管理對象；政府是實施管理的主體，將壓制和減少社會矛盾與沖突、維護社會穩(wěn)定作為管理的目標。創(chuàng)新社會管理也因此而演變?yōu)檎{(diào)整管理社會的方式方法，改變管理社會的手段等。創(chuàng)新的結(jié)果是暫時平抑了矛盾，求得了表面的穩(wěn)定，卻未從根本上解決實質(zhì)性問題，甚至與促進社會健康有序、充滿活力的目標相悖離。

社會管理之所以被扭曲為管理社會，究其因，一是未全面理解“社會”的涵義，把社會僅僅看作為一個“領(lǐng)域”，忽視了社會是一種獨立的主體的重要內(nèi)涵?，F(xiàn)代社會是由各類組織構(gòu)成的“組織社會”，總體上由政府、企業(yè)和社會組織三大組織共同支撐，其中社會組織（含社區(qū)組織）作為社會主體的地位日益凸現(xiàn)，社會管理不能讓社會組織主體袖手旁觀，由政府唱獨角戲。二是未正確處理好政府與社會的關(guān)系，堅持政府本位，忘卻了社會本位。社會組織化是社會整合的重要機制之一，社會組織是社會管理的重要基礎(chǔ)，社會組織作為自治性組織，能為人們提供有序參與的平臺和機會，并通過這種參與將社會和公眾的利益更大程度地融入到社會治理之中，它們通過釋放自治功能，在自我管理、自我調(diào)節(jié)中給社會以自治秩序，從而更多地消除社會中不確定的因素，推進社會秩序更好地生成。在良好和健康的社會里，社會組織在其有效作用的界域內(nèi)，其運行是自主的，不需政府的介入，政府的作用則是除了為社會組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境外，可直接提供社會組織不能或不愿提供的服務(wù)。三是未正確認識社會發(fā)展中的正常社會問題。社會發(fā)展是在特定的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)和制度規(guī)則等條件下推進的，在發(fā)展過程中，這些因素相互間以及它們同人們的各類訴求和期望之間不可避免地會產(chǎn)生摩擦和沖突，從而引致某種社會問題，這些問題是極其正常的，應按正常的邏輯進行處理。可現(xiàn)實中總是把正常問題都歸為非正常社會問題，把它視作社會危機來應付與管控，扭曲了社會管理。

改變“管理”社會之現(xiàn)狀，重點應轉(zhuǎn)為“培育”社會。一是政府應轉(zhuǎn)變職能，將社會管理職能重點轉(zhuǎn)向“培育”社會，不再停留在實施強有力的管控維穩(wěn)上。要還權(quán)社會，政府要從社會自治空間里退出，不再包攬社會自我管理事務(wù)。二是大力培育社會主體，讓社會組織、社區(qū)組織能獨立依法開展各項活動。要大力培育發(fā)展包括社團、行業(yè)組織和社會中介組織、志愿團體等在內(nèi)的各類社會組織，具體應在管理體制上，進一步改革登記管理模式，加大直接登記注冊的力度，簡化服務(wù)程序，為社會組織的發(fā)展提供寬松環(huán)境；應創(chuàng)新扶持政策，大膽向社會組織開放更多的公共資源和領(lǐng)域，為其發(fā)展提供更為廣闊的空間，如建立政府向社會組織購買公共服務(wù)的制度，并相應建立一系列財政資金扶持社會組織的新制度，改變目前財政側(cè)重“行政預算”或“部門預算”之特點,將財政預算拓展至社會組織的公共服務(wù)上，真正實現(xiàn)公共預算；積極培育公益性、服務(wù)性、互動性的社區(qū)社會組織，不斷拓展社區(qū)服務(wù)領(lǐng)域，積極幫助社區(qū)組織解決運作和能力等方面的困難，如設(shè)立項目基金，補貼活動經(jīng)費等給予支持；在管理方法上，應改變重行政干預的傳統(tǒng)習慣，加強法制手段和政策引導，不斷強化服務(wù)。三是明確將處理好政府與社會的關(guān)系作為社會管理的重點問題。政府與社會的關(guān)系，既要在目前政府與社會一體中合理“分化”，同時也在分化之后，運用有效的機制進行某種“整合”，否則，社會運行就會產(chǎn)生不正常現(xiàn)象。尤其是對社會組織，既要積極培育，又要合理規(guī)范，還要有效監(jiān)督，三方面的關(guān)系缺一不可，但在發(fā)展過程中，要處理好三方面的關(guān)系，不能因規(guī)范、監(jiān)督而影響培育。總體上，政府應將社會組織視為合作伙伴，以扶持、服務(wù)為主，規(guī)范需以有效促進社會組織自主運行，監(jiān)督需以不影響其獨立為界，因此，才能促進政府與社會之間的互動與互補，形成良好的合作關(guān)系。

三、社會管理創(chuàng)新應擺脫“體制擴張”，主攻“體系建構(gòu)”

面臨著復雜的社會，政府在加強社會管理的大勢下，既因社會組織力量薄弱而缺乏合作者，又因習慣傳統(tǒng)的管理方法和手段，難尋更好的出路，“無奈”而義不容辭地直接扛起管理重擔，社會管理的方方面面由此都納入到政府的職責之內(nèi)。職責所在，政府理所當然地要按“體制內(nèi)”的管理邏輯去運作，既要加強管理社會的事權(quán)，又要加強管理機構(gòu)，還要加大管理人力、財力等資源的投入，將政府的觸角延伸到“邊”、“底”，擴張膨脹之勢大增。同時，由于社會組織自我保護能力不足，市場中逐利擴張的行為也會阻壓社會組織的發(fā)展。卡爾·波蘭尼指出，經(jīng)濟行為嵌入于社會之中，市場擴張程度并不取決于經(jīng)濟的自身發(fā)展邏輯，而是取決于社會發(fā)展所能提供的非經(jīng)濟社會保護性措施和相應的限制條件。社會組織和社會保護機制的缺位，市場的貪婪，導致社會失序。此情此形，又為政府擴張體制提供了合理的依據(jù)?？梢哉f，社會力量越不足，越助推了政府的擴張，政府越擴張，越易從社會、市場中獲取資源，壯大自己去全面實施管理，從而使社會愈發(fā)難以成長，形成一種惡性循環(huán)。

社會健康發(fā)展不需要政府體制擴張，需要的卻是政府權(quán)威機制、市場競爭機制和社會自治機制共同有效發(fā)揮作用。為此，需從有利于社會“三大機制”功能的發(fā)揮出發(fā)，構(gòu)建好健全的治理體系。在這個體系之中，既要科學合理地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，更要充分發(fā)揮“體系”的整體功能，彼此合力共促社會健康成長發(fā)展。具體的體系構(gòu)建需立足于社會發(fā)展現(xiàn)狀和未來發(fā)展趨勢展開，目前應重點圍繞中央提出的“黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局的目標來推進，包括從制度、機制、政策等層面上，科學合理地構(gòu)建政府管理服務(wù)體系、社會組織服務(wù)體系、市場便民服務(wù)體系等，并使各個體系形成一種有機的復合體，保障社會維持在富有活力的秩序內(nèi)健康持續(xù)發(fā)展。

同時，不同層級、體系構(gòu)建的側(cè)重點不同，上層主要是制度、政策的創(chuàng)新，中層主要是規(guī)劃、統(tǒng)籌資源，基層重在機制和具體的服務(wù)。從城市情況看，構(gòu)建好基層治理體系是體系構(gòu)建的突破口，這方面可積極借鑒新加坡、香港的經(jīng)驗，一是從制度上明確社區(qū)自治組織、社區(qū)社會組織服務(wù)居民的范圍、渠道。二是有效發(fā)揮社工、義工、志愿者在社區(qū)開展社會活動的積極作用。三是統(tǒng)籌安排政府駐基層各類管理服務(wù)機構(gòu)，協(xié)調(diào)運作。四是協(xié)調(diào)好駐基層的政治力量，包括統(tǒng)籌協(xié)調(diào)黨代表、人大代表和政協(xié)委員在社區(qū)的活動等。同時，通過合理的機制推動各主體有效互動、互補，促進各方合作共治。建立完善的社會管理體系，既可削減政府體制擴張的勢頭，更能革新社會整合機制和治理模式。

四、社會管理創(chuàng)新應弱化“硬件”建設(shè)，主攻“軟件”建設(shè)

社會管理創(chuàng)新作為目前的重要任務(wù)，各地在統(tǒng)籌謀劃的過程中，又希望盡快見到成效，在這種思路的引導下，各地都很容易把重點放在硬件建設(shè)上，如改建、擴建或新建學校、醫(yī)院、文體場館等，甚至不惜成本急功近利式地建設(shè)“政績工程”、“形象工程”等，以這些“顯工程”來標明成績。誠然，基本的硬件設(shè)施固然不可少，但社會管理創(chuàng)新絕不能偏重“硬件”建設(shè)，更要注重“軟件”建設(shè)。

軟件建設(shè)，既包括新法規(guī)、新制度、新政策建設(shè)，更重要的是公共精神的培養(yǎng)，因為缺乏公共精神，新法規(guī)、新制度、新政策就會缺乏新的價值理念；缺乏公共精神，新法規(guī)、新制度、新政策就無法得到有效落實。因此，必須多方位強化公共精神建設(shè)。其一是全面培養(yǎng)公共意識。社會管理的目標和價值取向是社會公共利益的最大化，追求社會的公眾利益，追求社會共同利益。如果缺乏公共意識，就會傾向個人利益、團體利益，悖離社會管理的本質(zhì)。投資家索羅斯說過，“作為一個商業(yè)市場的參與者，我們受市場價值的導向，追求私利；而作為一個社會人，我們受公德的導向，追求公益。市場價值和社會價值是不一樣的，我們必須將自己的這兩種角色區(qū)分開來”。因此，應利用多種形式和途徑在全社會開展公共意識教育。其二是大力強化參與意識。參與冷漠是社會管理創(chuàng)新的“天敵”，缺乏參與，就難以產(chǎn)生真正的社會主體；缺乏參與，就無法進行交流，缺乏交流就難形成共識，無共識就無法形成公認的規(guī)則，公認規(guī)則的缺位就易引發(fā)社會失序；缺乏參與，就難產(chǎn)生真正的關(guān)愛之心，缺少關(guān)愛就難培養(yǎng)社會責任感，無責任感就難彼此合作，缺乏合作，就很難革新社會治理模式，等等，一言以蔽之，缺乏參與，社會管理就會失去生命線。多途徑增強公眾的參與意識，激發(fā)參與的意愿，拓展參與渠道，提高參與能力，是社會管理創(chuàng)新中需下大力氣完成的重任，必須從制度到具體操作上，有效有序讓公眾參與公共決策，讓公眾自愿地參加社會組織承辦相應的社會事務(wù)，讓公眾自覺地參與社區(qū)事務(wù)，切實讓公眾把自己和共同整體聯(lián)系在一起，分擔責任，共享利益。其三是加快誠信建設(shè)。誠信是社會信任的基石，誠信是社會基本道德規(guī)范，缺乏誠信，社會無法粘合。目前社會上出現(xiàn)的種種食品制假售假，經(jīng)濟上坑蒙拐騙、弄虛作假等諸種社會亂象即是誠信缺失的體現(xiàn)。社會管理創(chuàng)新過程中，必須全方位加強誠信教育，讓公眾樹立正確的誠信價值觀；加強道德修養(yǎng)教育，增強個人內(nèi)心信念；加強誠信法制建設(shè)，為公民誠實守信提供強有力的保障；建立健全誠信體系，為社會在誠信的法則下運行提供理性支持條件。其他的包括培養(yǎng)平等合作精神，培養(yǎng)協(xié)商妥協(xié)精神等等。唯有將“軟件”建設(shè)夯實，健康的社會關(guān)系才能持久運行，人們才能在積極擔負社會責任的過程中，幸福地生活在一個健康的、良好的和諧社會之中。

（作者：深圳市編辦政策體改處處長）

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