周子良，喬冠文

(山西大學(xué) 法學(xué)院，太原 山西 030006)

民國初期，在山西行政當(dāng)局主導(dǎo)下推行的村治運(yùn)動中，山西農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政管理、社會治安等方面取得了明顯的成效。自民國初期始，許多學(xué)者就對山西村治的諸多問題給予了較多的關(guān)注，寫出了大量的研究論著，這些成果不僅有理論研究，還有實(shí)地調(diào)查的報告。20世紀(jì)80年代后期以來，關(guān)于山西村治的相關(guān)研究，再次成為學(xué)者們關(guān)注的熱點(diǎn)，并且取得了一定的研究成果，然而，對于山西村治中的法律問題，卻少有學(xué)者關(guān)注。本文從法律角度研析山西村治，探討其犯罪預(yù)防的相關(guān)問題。

在推行村治的過程中，行政當(dāng)局采取了中西結(jié)合的方式，將中國傳統(tǒng)的閭鄰鄉(xiāng)里制度與現(xiàn)代西方自治思想結(jié)合起來，并試圖建立起“民自治”的社會。通過設(shè)置村民會議、村公所、息訟會、保衛(wèi)團(tuán)及村監(jiān)察委員會等村級機(jī)構(gòu)，分工協(xié)作、相互制約，以維護(hù)鄉(xiāng)村的公序良俗，推進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)扼制犯罪于萌芽的社會效果。通過制定村禁約，借鑒傳統(tǒng)文化和西方社會治理的思想，整頓社會風(fēng)俗，從而建立起社會的新風(fēng)尚。同時，山西村治的實(shí)踐為南京國民政府所取法，并作為模范在全國推廣，其在中國鄉(xiāng)村治理史上占有不可忽視的地位。

一、山西村治中犯罪預(yù)防的制度設(shè)計

(一)犯罪預(yù)防的組織保證

山西當(dāng)局認(rèn)為：“欲期政治得良好結(jié)果，須先從極密之行政網(wǎng)起。用民政治之構(gòu)造，一語足以概括之，則行政網(wǎng)是已?，F(xiàn)在亟亟于編村制，意欲先由行政網(wǎng)不漏一村入手一村不能漏，然后再做到不漏一家由一家而一人。網(wǎng)能密到此處方有政治可言?！盵1]7那么，如何建立起細(xì)密而又有效的行政網(wǎng)呢？或者說，什么是建立行政網(wǎng)的關(guān)鍵呢？行政當(dāng)局發(fā)現(xiàn)了“村”的價值。他們認(rèn)為：“村者，人民聚集之所也。為政不達(dá)諸村，則政乃粉飾，自治不本于村，則治無根蒂，舍村而言政治，終非徹底之論也?！盵2]1閻錫山也說：“村是人群聚集的最小團(tuán)體，亦即施行政治之最小單位。行政由此入手，方能有徹底之辦法，民治由此發(fā)展，方能固自治之根基?！盵3]1將村作為最小的行政單位。依據(jù)1927年8月18日公布的《修訂鄉(xiāng)村編制簡章》之規(guī)定，凡滿百戶之村莊，或聯(lián)合數(shù)村在百戶以上者，成為一個編村(以戶數(shù)最多之村為主村)，設(shè)村長、村副各1人；如戶數(shù)多者，則增設(shè)村副，但不能超過4人。如不滿百戶，而且也不便聯(lián)合他村者，也得自成一個編村。村內(nèi)居民以5家為一鄰，設(shè)鄰長1名；25家為一閭，設(shè)閭長1名。如因居住不便分割，那么，在25家以上，50家以下，或不滿25家者，亦得設(shè)閭長1人。在5家以上，10家以下，可設(shè)鄰長1人。由此建立起鄰—閭—村三級村級組織管理體制。此外，在村之上設(shè)區(qū)，區(qū)上置縣，分別設(shè)區(qū)長、縣長各一人。這種嚴(yán)密的行政管理體制，不僅便于日常的行政管理，而且為政策法令的貫徹執(zhí)行、預(yù)防犯罪等奠定了組織基礎(chǔ)。

(二)犯罪預(yù)防的具體制度

行政編村所建立的鄰—閭—村三級村級組織管理體制，僅僅是實(shí)行村治的基礎(chǔ)。要想治理好農(nóng)村，還必須要有具體的制度。在實(shí)行村治期間，山西行政當(dāng)局制定了許多的制度，其中，比較重要的制度有：村民會議制度、村政的執(zhí)行與監(jiān)督制度、村禁約制度、調(diào)處糾紛的制度和維護(hù)社會治安的制度等。

1.村民會議制度：規(guī)范合法的議政主體作為正面導(dǎo)向

按照1927年《改進(jìn)村制條例》的規(guī)定，村民會議、村公所、息訟會和村監(jiān)察委員會組成自治機(jī)關(guān)。1927年8月8日頒布的《村民會議簡章》規(guī)定，凡村內(nèi)20歲以上的居民，都有資格參與村民會議，如村中習(xí)慣以每戶出一人亦可，全村其他村民均得列席。但有下列情形者不得參與會議：品行不端營私舞弊確有實(shí)據(jù)者，販吸鴉片金丹及含有嗎啡等毒質(zhì)者，窩賭及賭博者，窩盜及竊盜者，有精神病者，曾受刑事處分尚未復(fù)權(quán)者，因故被村民會議議決不準(zhǔn)參加會議者。會議分通常、臨時兩種，由村長召集。村民會議一般是每年舉行一次，遇有特別事件，隨時召集臨時會議。開會時，須有應(yīng)當(dāng)?shù)綍迕癜霐?shù)以上到場，方可開會。村民會議的職責(zé)主要有：第一，選舉村長、村副及村監(jiān)察委員和息訟會公斷員；第二，省縣法令規(guī)定應(yīng)議事項；第三，行政官廳交議事項；第四，村監(jiān)察委員會提交事項；第五，議定及修改村禁約及一切村規(guī)事項；第六，村長、村副請議事項；第七，本村興利除弊事項；第八，村民20人以上提議事項。[4]5

從以上內(nèi)容可以看出，村民擁有了作為公民參與村政事務(wù)的政治權(quán)利，體現(xiàn)了推行集體決議、扼制專權(quán)思想的政治觀念。作為全村的民意機(jī)關(guān)，村民會議將不法分子排除在外，起到了揚(yáng)善抑惡和預(yù)防犯罪的導(dǎo)向作用。

2.村政的執(zhí)行與監(jiān)督制度：防止專權(quán)枉法

根據(jù)1927年《村公所簡章》的規(guī)定，村公所和村監(jiān)察委員會分別是村政的執(zhí)行與監(jiān)督機(jī)關(guān)。村公所由村長、村副和閭長組成。如果村長、村副和閭長不足七人，則由村民選補(bǔ)；如果超過了13人，則閭長分班任事，但如何分班，則由執(zhí)行人員會議定之。村公所應(yīng)辦事務(wù)主要有四項：行政官廳委辦事項、村民會議議決事項、其他一切應(yīng)執(zhí)行之村務(wù)、報告職務(wù)內(nèi)辦理事務(wù)及特別發(fā)生事件等。村公所處理事務(wù)，實(shí)行合議制，而且以多數(shù)議決。而在具體執(zhí)行村務(wù)時，則是分由專人負(fù)責(zé)。即在每年的春節(jié)后一個月內(nèi)，由村長、村副召集閭、鄰長互選數(shù)人，或按照習(xí)慣由村民公舉，分司村款、積谷、保衛(wèi)團(tuán)、學(xué)務(wù)等項事務(wù)。如遇有特別重要村務(wù)，則交村民會議議決后執(zhí)行。通過設(shè)立這套制度，保證了行政權(quán)力的相互制約。

為進(jìn)一步約束村公所的行政權(quán)力，防止權(quán)力被濫用，1927年，行政當(dāng)局同時還頒布了《村監(jiān)察委員會簡章》。村監(jiān)察委員會由村民會議于村民中選舉5人或7人組成，任期1年，但得連舉連任。其職責(zé)有二：清查村財政，舉發(fā)執(zhí)行村務(wù)人員之弊端。

村政執(zhí)行的制度設(shè)計有效避免了村長的專制，村監(jiān)督制度則更有利于防止公權(quán)力被濫用。這種對行政權(quán)力的有效制約和監(jiān)督，為防止專權(quán)枉法及貪污腐敗犯罪行為的發(fā)生起了積極的作用。

3.村禁約制度：規(guī)范村民，防患未然

村禁約被稱為“村憲法”，由村民會議制定，是全村人民需要遵守的，用來維護(hù)村內(nèi)秩序，預(yù)防違法犯罪的規(guī)約。根據(jù)1925年頒布的《村禁約之規(guī)定及執(zhí)行簡章》，凡是妨害公眾安寧、公眾秩序、公共事務(wù)、公眾財產(chǎn)及身體、一村風(fēng)俗、公共交通、公共衛(wèi)生的行為，都應(yīng)訂入村禁約中。不過，各村村禁約的大綱相同，但具體內(nèi)容不一定完全一樣，只要符合村情即可。村禁約的基本格式和內(nèi)容大致是：(1)不準(zhǔn)販賣金丹鴉片；(2)不準(zhǔn)吸食金丹鴉片；(3)不準(zhǔn)聚賭窩娼；(4)不準(zhǔn)打架斗毆；(5)不準(zhǔn)游手好閑；(6)不準(zhǔn)忤逆不孝；(7)不準(zhǔn)兒童無故失學(xué)；(8)不準(zhǔn)偷竊田禾；(9)不準(zhǔn)毀壞樹木；(10)不準(zhǔn)挑唆詞訟；(11)不準(zhǔn)纏足；(12)不準(zhǔn)放牧牛羊踏毀田禾；(13)不準(zhǔn)侵占別人財產(chǎn)。[5]43-44

按照《村禁約之規(guī)定及執(zhí)行簡章》，村禁約的執(zhí)行采取合議制和回避制。若有人違反村禁約，每村有閭長七人以上者，須由村、閭長合議處理，如能加入鄰長者更好；若閭長不足七人者，必須加入鄰長，共同商酌；如村中有合乎村民公意之習(xí)慣，也可以依習(xí)慣行事。在執(zhí)行村禁約時，《簡章》還規(guī)定了回避制度。若違反村禁約之人與閭、鄰長有特殊關(guān)系，閭、鄰長必須回避。

對于違反村禁約者的處罰方式，主要有以下四種：第一，繳納村費(fèi)十五元以下一角以上；第二，酌用公廟罰跪或跪香等習(xí)慣以資儆戒，但不得有凌虐行為，更不得沿襲吊打之惡習(xí)；第三，訓(xùn)誡；第四，凡情節(jié)重大非禁約所能禁止者，送請官廳重懲。若有依禁約處辦不服者，即報區(qū)送縣核辦。[4]6-7這種立足于村情，將傳統(tǒng)習(xí)慣和民主決議結(jié)合而制定的村禁約，對于維護(hù)社會秩序、改善社會風(fēng)氣和去除傳統(tǒng)惡習(xí)、預(yù)防違法犯罪起到了不容忽視的作用。

4.調(diào)處糾紛的制度：化解小糾紛，絕患大罪行

農(nóng)村不和諧的原因之一是村民間的訴訟。“世上吃虧事情，沒有打官司再厲害的。你看那親兄弟不說話的，本家不一塊兒祭祖宗的，本村不一塊辦新事的，大半都是由打官司鬧成的?！盵5]44在談到成立息訟會的原因時，閻錫山認(rèn)為：“人民打官詞的一事，不好處很多。俗話說，一輩官詞十輩仇。不特花錢費(fèi)時，而且結(jié)仇，甚至因爭小事，致成大事。再加之劣紳土棍，以及壞律師等從中挑撥，遂使官詞纏年不休，勢必至傾家敗產(chǎn)，后悔莫及。此實(shí)因村中無公正明白人，為之調(diào)解的緣故?！盵1]11為了調(diào)處糾紛，避免訴訟，維持村民間的和諧，村治期間，行政當(dāng)局設(shè)立了息訟會，作為調(diào)處村中爭執(zhí)的機(jī)構(gòu)。根據(jù)1927年頒布的《修訂息訟會簡章》，每一編村設(shè)一處息訟會。該會由村民會議從村民中選舉出公斷員5人或7人組成，再由公斷員互推1人任會長。除命案外，只要是雙方請求調(diào)解的爭執(zhí)事情，均可以由息訟會公斷。公斷時，采取少數(shù)服從多數(shù)的原則。公斷的結(jié)果沒有強(qiáng)制力，如有不服者，可以自由起訴。

息訟會調(diào)解糾紛，除息訟會會長和公斷員要有公心外，更重要的是處斷必須公道。閻錫山說：“各村息訟會會長及公斷員調(diào)解事件，必須平心說理，十分公道，不可有一點(diǎn)偏心。凡斷一事，須先問問自己良心上過得去否？萬勿袒護(hù)大戶，欺壓小戶；偏袒有勢力的，欺壓沒勢力的；偏袒主村，欺壓聯(lián)合村；偏袒土籍，欺壓客民；偏袒念書人，欺壓平民。公斷員總要不怕強(qiáng)的，不欺壓弱的，才夠公斷人的資格。尤須順乎人情，善于勸解，使兩造心平，事自易了。最忌怕人憤怒，小事釀成大事。此會你們?nèi)绻k得好，以后村中當(dāng)然沒有人敢不說理?？善谕豢h之中，無人打官詞，這就成頂好的社會了。至息訟會能否有益于村民，全在公斷人公道與不公道。當(dāng)執(zhí)行公斷時，務(wù)書‘公道’二字，置于棹(zhào，同‘桌’。筆者注)上，使公斷人觸目驚心。將公道兩字存于胸中，則不公道的情事，不會發(fā)生。息訟會之真精神，方能表現(xiàn)?！盵1]11-12由此可知，公道是息訟會調(diào)解糾紛的基本原則，公道是社會秩序得以形成和維持的必備要素。無公道，則無正常的秩序，更不會形成善良風(fēng)俗和公正的社會。

息訟會的調(diào)處不同于司法審判。在糾紛的調(diào)解中，公斷員主要是靠情，而不是用法來解決紛爭。1929年，參加過山西村治實(shí)地調(diào)查的茹春浦說：“息訟會本旨系以主張公道為法律之補(bǔ)助，而其最后目的則在于用情，而不用法。即以合于人情的辦法代替法律?！盵6]5目的是通過比較柔和的方式解決糾紛，實(shí)現(xiàn)“村村無訟”[注]1929年2月6日，山西省公布了《實(shí)施村村無訟家家有余各辦法簡章》。其中關(guān)于《實(shí)施村村無訟辦法簡章》的主要內(nèi)容包括：《獎勵村仁化辦法》、《維持村公道辦法》、《整頓息訟會辦法》、《普及法律知識辦法》等。的目的。

息訟會制度生成于熟人社會，也符合中國人“無訟”追求的法律傳統(tǒng)。這種以情理為先導(dǎo)，而又不限制村民通過法律解決糾紛的制度設(shè)計，使情、理和法互相配合，相得益彰，起到預(yù)防犯罪的作用。

5.維護(hù)社會治安的制度：維護(hù)社會善良風(fēng)俗，震懾違法犯罪

為了維護(hù)村中的社會治安，在村治期間，設(shè)立了保衛(wèi)團(tuán)。從1927年8月公布的《修訂地方保衛(wèi)團(tuán)條例》中可知，保衛(wèi)團(tuán)以“團(tuán)結(jié)好人，保衛(wèi)地方為宗旨”。其組織是：“各縣保衛(wèi)團(tuán)，按每閭為一牌，以閭長為牌長，數(shù)閭為一甲，以村副為甲長；一編村為一村團(tuán)，以村長為村團(tuán)長；一行政區(qū)為一區(qū)團(tuán)，以區(qū)行政長為區(qū)團(tuán)長；一縣為一總團(tuán)，以縣知事為總團(tuán)長。遇必要時，總團(tuán)區(qū)團(tuán)村團(tuán)甲牌均可添設(shè)副長，輔助辦事，統(tǒng)由總司令部發(fā)給徽章?！盵4]10除有殘疾與精神病者、在外有正當(dāng)職業(yè)與村中辦公者，以及學(xué)生在校肄業(yè)者外，村中年滿18歲以上35歲以下之男子均負(fù)有入團(tuán)受教練之義務(wù)。保衛(wèi)團(tuán)的主要職責(zé)有三項：第一，稽查本村窩藏匪類；第二，捕拿土匪盜賊；第三，查禁販吸煙土金丹。一旦查獲，即送區(qū)轉(zhuǎn)縣懲辦。這一制度的實(shí)行，有利于維護(hù)社會善良風(fēng)俗、震懾和預(yù)防違法犯罪的發(fā)生。

二、山西村治中犯罪預(yù)防的效果

通過推行村治，山西的犯罪率大幅下降，社會治安有明顯的改進(jìn)。1929年，梁漱溟先生在考察山西村治后有這樣的描述：“據(jù)我看由村政生的好處，亦有幾種：第一是治安好……現(xiàn)在實(shí)為全國最安靜太平的地方。此其原因甚多，而得力于村政的亦不小?！痹诮痉矫?，山西也取得了不小的成績。我們知道，自清末以來，毒品對中國的危害甚大。山西作為“煙害最深省份”之一，吸食者眾多。毒品不僅侵蝕國人的身體，而且會使人的精神渙散、家庭破落。而山西，通過制定法規(guī)和督查，試圖醫(yī)治民眾吸食毒品的社會頑癥。梁漱溟先生接著說：“第三是禁煙有幾分成功?，F(xiàn)在各省差不多無煙禁可言，但山西尚在禁煙，卻是現(xiàn)在，亦不努力了。然而照以前辦到的地步很算不容易了！而這點(diǎn)成功，全得力于村政；若無村政，即此一點(diǎn)成功亦不會有。”[注]梁漱溟先生對山西村治多有批評，但是對山西當(dāng)時的社會治安卻持肯定態(tài)度。參見梁漱溟全集第四卷，山東人民出版社1991版第894頁。村治中，推行的村禁約等制度，在預(yù)防犯罪方面起到了大的作用。茹春浦在調(diào)查山西村治后寫道：“據(jù)古城村及古唐村二村村長云：該兩村違反村禁約處罰之案件均逐年減少，此點(diǎn)可為村禁約實(shí)行有效之確證。又據(jù)古唐村村公所禁約處理案件簿內(nèi)載，十七年全年該村共罰款七元。詢之該村村長，據(jù)云：以前每年有罰款至百余元之時，近年因民智日開，違犯禁約案件日少，罰款不過十?dāng)?shù)元?！盵6]4-5設(shè)立的息訟會也取得了明顯的成效，調(diào)處了大量的民事糾紛。根據(jù)1927年7月到1928年6月實(shí)察員的《各縣辦理息訟會成績概括》，榆次縣的201村中“一年以內(nèi)該縣政府受理民事案數(shù)一百一十四起，息訟會受理案數(shù)一百五十九起，經(jīng)調(diào)息案數(shù)一百五十二起，其不服案數(shù)計共十起。”離石縣“有一百四十六村，一年以內(nèi)，縣政府受理民事案數(shù)二十八起，息訟會受理案數(shù)一百九十二起，經(jīng)調(diào)息案數(shù)一百八十六起，其不服案數(shù)二十九起”[7]24-25。這些數(shù)據(jù)說明息訟會在化解民間矛盾方面起到了積極的作用，有效扼制了犯罪案件的增長，維護(hù)了社會的安定。不過，實(shí)行村治也不能完全杜絕犯罪，有學(xué)者總結(jié)道：“吸食金丹鴉片者，販賣者，依舊發(fā)現(xiàn)于鄉(xiāng)間，不見減少，此外賭博者，窩娼者以及其他不良分子，亦不見的竟能絕跡?！盵8]12犯罪預(yù)防是一項長期而又復(fù)雜的社會治理工程，需要不懈的努力。

20世紀(jì)20年代，在軍閥戰(zhàn)爭連綿不斷的情況下，山西仍能保持相對的安定，尤其在控制犯罪方面收到了一定的效果，這與山西實(shí)行的村治有密切的關(guān)系。以史為鑒，村治的實(shí)行對犯罪預(yù)防的作用到底多大，不只是取決于改革針對犯罪問題的法律規(guī)制的多寡，更重要的是如何將現(xiàn)代法治的優(yōu)勢與基層現(xiàn)實(shí)的民情有機(jī)地結(jié)合起來，進(jìn)而開出標(biāo)本兼治的治世良方。同時，也應(yīng)該看到，山西村治的目的在于實(shí)現(xiàn)軍閥的專制統(tǒng)治。

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