韓穎

中國國際救災(zāi)援助的重大變革

韓穎

隨著世界全球化發(fā)展趨勢的日益加強，自然災(zāi)害的跨國界影響日益明顯，國際救災(zāi)援助成為遇災(zāi)后跨國救災(zāi)組織工作的重要一環(huán)，發(fā)揮著不可替代的作用。近些年來，我國對待國際救災(zāi)援助態(tài)度積極、主動，接受國際救災(zāi)援助活動越來越頻繁，操作程序逐漸規(guī)范、有序，政策更加成熟、完善，參與國際救災(zāi)援助的規(guī)模和領(lǐng)域不斷擴大，這些變化從不同側(cè)面反映了全球化背景下我國救災(zāi)減災(zāi)工作積極融入國際社會和對外開放的巨大變革。

一、主動、規(guī)范、多元接受國際救災(zāi)援助

進(jìn)入21世紀(jì)后的救災(zāi)工作中，國務(wù)院和各有關(guān)部委針對接受國際救災(zāi)援助先后制定和出臺了一系列政策、規(guī)章，確保了國際救災(zāi)援助工作的規(guī)范化、制度化發(fā)展。2000年5月民政部頒布《救災(zāi)捐贈管理暫行辦法》，專設(shè)一章“境外救災(zāi)捐贈”，對國際救災(zāi)援助的呼吁、接收主體、接收外匯方式等作出規(guī)定。2003年3月民政部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范境外救災(zāi)捐贈物資進(jìn)口管理的通知》，對境外救災(zāi)捐贈物資的接收、免稅、分配、發(fā)放等問題做出規(guī)定，進(jìn)一步促進(jìn)了境外捐贈工作的順利開展。2005年5月國務(wù)院頒布《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，規(guī)定“根據(jù)突發(fā)性自然災(zāi)害的危害程度等因素，國家設(shè)定四個響應(yīng)等級”，“啟動二級響應(yīng)時，民政部成立救災(zāi)應(yīng)急指揮部，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，向國際社會發(fā)出救災(zāi)援助呼吁，公布接受捐贈單位和賬號，設(shè)立救災(zāi)捐贈熱線電話，主動接受社會各界的救災(zāi)捐贈”。①2008年4月民政部頒布《救災(zāi)捐贈管理辦法》，對“境外救災(zāi)捐贈”內(nèi)容作了補充修訂，調(diào)整了接收外匯的方式，并對國際救災(zāi)援助的呼吁、接受、備案、管理等做出更加明確具體規(guī)定。2009年3月，民政部制定《自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作規(guī)程》，規(guī)定“根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，按照突發(fā)性自然災(zāi)害的危害程度，國家設(shè)定四個應(yīng)急響應(yīng)等級”，“啟動二級響應(yīng)，民政部報國務(wù)院批準(zhǔn)，向國際社會發(fā)出救災(zāi)援助呼吁；啟動一級響應(yīng)，建議以國家減災(zāi)委員會名義對外通報災(zāi)情，呼吁國際救災(zāi)援助”。②這些有關(guān)境外救災(zāi)捐贈的政策法規(guī)對開展國際救災(zāi)援助工作起了重要的指導(dǎo)和規(guī)范作用，特別是在2008年“5·12”汶川特大地震抗震救災(zāi)工作中得到了積極、有效的實踐。

2008年5月12日汶川特大地震發(fā)生后，國際社會紛紛向我國表達(dá)了援助動議。根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，國家減災(zāi)委員會、民政部緊急啟動國家應(yīng)急救災(zāi)一級響應(yīng)，并主動對外呼吁國際社會提供救災(zāi)援助。5月13日民政部就接受國際社會向地震災(zāi)區(qū)捐贈提出具體意見，即對于國際社會主動向我地震災(zāi)區(qū)捐贈救災(zāi)資金，迅速接受并致謝；由于災(zāi)區(qū)道路受阻，運輸困難，接受救災(zāi)物資暫時有困難，建議對捐贈物資表示感謝并婉拒；對于外國非政府組織和個人向災(zāi)區(qū)捐款，可提供中國紅十字總會和中華慈善總會賬號并由其具體接受。此后，外交部新聞發(fā)言人多次明確表示，在這次大地震以后，對于國際上凡是愿意向我們提供援助的，均表示誠摯感謝和歡迎。具體政策是，外交部負(fù)責(zé)統(tǒng)一對外接收的政策銜接，對內(nèi)接收統(tǒng)一由民政部歸口，由民政部負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

為做好國際救災(zāi)援助物資的接收工作，民政部與外交部、海關(guān)總署、質(zhì)檢總局、民航等部門積極協(xié)調(diào)、相互配合，共同建立接收國際救災(zāi)援助物資特事特辦、簡化手續(xù)、通關(guān)驗放的“快速通道”，在辦理時憑民政部救災(zāi)救濟(jì)司、全國婦聯(lián)辦公廳、中國紅十字會總會、中華慈善總會或?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）民政廳（局）的證明，可先登記放行，后補辦有關(guān)手續(xù)，最大限度地為接收救災(zāi)援助物資提供方便。

“5·12”汶川特大地震抗震救災(zāi)中，以民政部為主要牽頭單位，各部門協(xié)調(diào)配合，規(guī)范、有序地接受了大量國際救災(zāi)援助物資。先后得到170多個國家和地區(qū)、20多個國際組織提供的資金或物資援助。國際社會提供的現(xiàn)金援助達(dá)44億多元人民幣；俄羅斯、日本、韓國、新加坡派出專業(yè)救援隊參與緊急救援；英國、日本、俄羅斯、意大利、法國、古巴、印度尼西亞、巴基斯坦政府和德國紅十字會的九支醫(yī)療隊參與災(zāi)區(qū)傷員救治；美國、英國和墨西哥等國家的志愿者到災(zāi)區(qū)參與救災(zāi)；日本ALOS、意大利COSMO－SkyMed、美國LandSat等多顆衛(wèi)星提供了災(zāi)區(qū)遙感影像。③在這次國際救災(zāi)援助中我國首次打破慣例，本著“鄰近、快捷”原則同意接受外國專業(yè)救援人員的援助，允許境外專業(yè)救援隊、醫(yī)護(hù)和衛(wèi)生防疫人員、志愿者赴災(zāi)區(qū)參加救援，其數(shù)額之大、品種之多、來源之廣、速度之快，都是歷史上空前的。

“5·12”汶川特大地震國際救災(zāi)援助工作，無論在國內(nèi)，國際都收到了很好效果，充分展現(xiàn)了我國接受國際救災(zāi)援助的巨大變革，國際救災(zāi)援助工作向更加積極主動、規(guī)范有序、多元化方向發(fā)展。

二、積極開展印度洋海嘯等對外救災(zāi)援助

國際救災(zāi)援助是跨國救災(zāi)的重要途徑和形式，主要包括接受救災(zāi)外援和對外救災(zāi)援助兩個方面。隨著對外開放的深入，我國越來越深刻地融入國際社會，在接受國際救災(zāi)援助的同時，開始擴展國際救災(zāi)援助領(lǐng)域，積極開展對外救災(zāi)援助，與國際社會相互支持，相互援助，承擔(dān)國際責(zé)任，體現(xiàn)人文關(guān)懷，促進(jìn)世界共同發(fā)展。

2004年12月26日，印度洋發(fā)生強烈地震并引發(fā)嚴(yán)重海嘯，給東南亞、南亞和非洲等許多國家?guī)韲?yán)重災(zāi)難，我國向各有關(guān)受災(zāi)國政府及聯(lián)合國有關(guān)機構(gòu)提供了有史以來最大規(guī)模的緊急救援，救災(zāi)援助總額達(dá)68763萬元人民幣，并派出中國國際救援隊和醫(yī)療救援隊赴印尼開展緊急救援。④并同時在國內(nèi)開展了迄今為止最大規(guī)模的對外救災(zāi)援助民間捐贈活動。

按照“政府主導(dǎo)、民間組織”的宗旨，這次對外救災(zāi)援助捐贈活動實行統(tǒng)一指揮，歸口管理，協(xié)調(diào)行動。民政部專門成立民間援助印度洋海嘯災(zāi)區(qū)協(xié)調(diào)辦公室，統(tǒng)一負(fù)責(zé)本次捐贈活動的組織協(xié)調(diào)、宣傳報道、數(shù)據(jù)匯總、信息發(fā)布等工作。2005年1月1日，民政部下發(fā)《關(guān)于開展對印度洋海嘯災(zāi)區(qū)民間捐贈活動的緊急通知》，明確規(guī)定本次接受民間對印度洋海嘯捐款的主體是中國紅十字會總會及各地紅十字會、中華慈善總會及各地慈善會。其他部門和社會組織不得接受社會捐贈，已接受的捐贈款要如數(shù)移交至當(dāng)?shù)氐募t十字會、慈善會或民政部門。要求本次捐贈活動堅持自愿原則，不得搞行政命令或硬性攤派。要求加強對捐贈物資的監(jiān)督和管理，及時查處和取締各種形式的非法募集活動。要求在全國建立信息統(tǒng)計報告制度，各地民政部門及中國紅十字會總會、中華慈善總會要在每日15時前將當(dāng)日接受捐款情況報民政部，確保捐贈工作的高效、有序、便捷開展等。外交部、商務(wù)部、衛(wèi)生部、海關(guān)總署、食品藥品檢驗檢疫總局也都對民間捐贈給予了全力支持。形成了民政部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)指導(dǎo)、各有關(guān)部門互相配合、社會各界廣泛參與的協(xié)調(diào)一致的民間捐贈局面。

在這次跨越國界的愛心捐贈活動中，全國人民表現(xiàn)出崇高的國際人道主義精神。迅速、及時、有效的對外救災(zāi)援助，不僅體現(xiàn)了中國人民的情誼，也進(jìn)一步提升了中國在東南亞及國際社會的形象，并為我國開展對外救災(zāi)援助提供了成功的范例，豐富發(fā)展了國際救災(zāi)援助政策。

此后，對國際社會發(fā)生的巨災(zāi)，我國都及時救助，顯示了中國在國際事務(wù)中負(fù)責(zé)任的良好形象。2005年8月29日，美國南部地區(qū)遭受“卡特里娜”颶風(fēng)襲擊，我國政府向美國提供500萬美元救災(zāi)援款和一批救災(zāi)急需物資；2005年10月8日巴基斯坦發(fā)生7.8級大地震后，我國政府先后四次提供總價值2673萬美元的緊急人道主義援助，自10月9日至11月29日，共向巴空運26批次救災(zāi)物資，并派出中國國際救援隊、醫(yī)療救援隊開展救災(zāi)行動；2008年5月，緬甸發(fā)生“納吉斯”熱帶風(fēng)暴，我國政府在進(jìn)行四川汶川抗震救災(zāi)的同時，先后提供價值100萬美元的緊急援助物資、3000萬元人民幣援助款和1000萬美元援助，并派出醫(yī)療救援隊。⑤

三、多層次、多渠道參與國際救災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域的交流合作

2002年以來，我國一直努力推動上海合作組織成員國政府間救災(zāi)協(xié)作。2002年4月，上海合作組織成員國緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人在俄羅斯圣彼得堡舉行首次會晤。2003年4月，上海合作組織在北京舉行救災(zāi)部門專家級會議，對《上海合作組織成員國政府間救災(zāi)互助協(xié)定》進(jìn)行磋商。2006年11月，在北京召開第二次成員國緊急救災(zāi)部門領(lǐng)導(dǎo)人會議，通過《上海合作組織成員國2007－2008年救災(zāi)合作行動方案》，為上海合作組織成員國在救災(zāi)聯(lián)絡(luò)、信息交流、邊境區(qū)域救災(zāi)、人員研修和技術(shù)交流等方面開展活動奠定行動框架。2008年9月，上海合作組織成員國邊境地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人首次會議在烏魯木齊舉行。會議就開展成員國邊境地區(qū)救災(zāi)合作，推動建立邊境地區(qū)聯(lián)合救災(zāi)行動機制，以及開展有關(guān)信息交流、人員培訓(xùn)等問題達(dá)成共識。

我國還重視與東盟和南亞國家討論簽署雙邊或多邊減災(zāi)救災(zāi)協(xié)定，注重開展減災(zāi)人力資源開發(fā)合作。2005年5月，我國為印度洋地震海嘯受災(zāi)國舉辦了防災(zāi)減災(zāi)人力資源培訓(xùn)班，2006年5月在北京召開了中國——東盟框架下的防災(zāi)減災(zāi)研討會。2007年先后舉辦了東盟和亞洲國家應(yīng)急和救助研討會、災(zāi)害風(fēng)險管理研修班和災(zāi)后恢復(fù)重建管理研修班。積極參與東盟災(zāi)害管理各項活動，出席東盟舉辦的各類研討會，觀摩災(zāi)害應(yīng)急演練，積極探討中國－東盟合作協(xié)議和行動計劃。同時，積極推動建立亞洲國家間的減災(zāi)對話與交流平臺。2005年9月，我國政府在北京主辦第一屆亞洲部長級減災(zāi)大會，會議通過了《亞洲減少災(zāi)害風(fēng)險北京行動計劃》，為亞洲各國進(jìn)一步加強減災(zāi)合作奠定基礎(chǔ)。

我國在救災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域還與聯(lián)合國開發(fā)計劃署、聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略、聯(lián)合國人道主義援助事務(wù)協(xié)調(diào)辦公室、聯(lián)合國亞太經(jīng)社理事會、聯(lián)合國世界糧食計劃署、聯(lián)合國糧農(nóng)組織和聯(lián)合國外空委等機構(gòu)建立了緊密型合作伙伴關(guān)系，積極參與聯(lián)合國框架下的減災(zāi)合作。2006年3月，向聯(lián)合國成立的“中央緊急應(yīng)對基金”認(rèn)捐100萬美元。2006年11月，與聯(lián)合國駐華機構(gòu)共同舉辦印度洋海嘯緊急援助回顧研討會。與聯(lián)合國國際減災(zāi)戰(zhàn)略共建國際減輕旱災(zāi)風(fēng)險中心，參與聯(lián)合國災(zāi)害管理與應(yīng)急反應(yīng)天基信息平臺（UN-SPIDER），積極籌建北京辦公室。派遣專家參與聯(lián)合國災(zāi)害評估隊，多次執(zhí)行災(zāi)害評估任務(wù)，積極參與聯(lián)合國搜索與救援咨詢國活動，積極推進(jìn)全球災(zāi)害應(yīng)急救援領(lǐng)域的合作，成功舉辦了2006年聯(lián)合國亞太地區(qū)地震應(yīng)急演練。⑥

實踐證明，積極主動爭取和接受國際救災(zāi)援助并不等于完全放棄自力更生的原則，積極參與國際救援，是主動承擔(dān)大國責(zé)任的重要體現(xiàn)。積極、主動、規(guī)范、多元地參與國際救災(zāi)援助，使我國在國際救災(zāi)援助方面積累了豐富的實踐經(jīng)驗，不僅提高了救災(zāi)減災(zāi)能力，而且增強了國際地位。日益強大的中國，必將在“和諧世界”理念指引下，與國際社會一道，尋求和建立更加多元化、廣泛化、國際化的救災(zāi)減災(zāi)交流合作與相互援助。

注釋：

①國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案，2006年1月10日。http://www.gov.cn/yjgl/2006.01/11/content_153952.htm。

②民政部自然災(zāi)害救助應(yīng)急工作規(guī)程，2008年3月11日。http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/jzjj/200805/20080500015846.shtml

③④⑤⑥中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，中國的減災(zāi)行動，2009 年，第 34～35；33；33；31～32 頁。

（作者：深圳市委黨校講師）