王者潔

（天津工業(yè)大學 文法學院 ，天津 300384）

天津市土地管理制度改革相關法律問題研究

王者潔

（天津工業(yè)大學 文法學院 ，天津 300384）

天津市的城市土地管理制度在土地利用集約水平以及土地儲備運作機制等方面已成為制約城市經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸，亟待改革。文章針對天津市土地管理制度中存在的現(xiàn)實問題進行分析，進而提出完善土地利用制度、健全土地儲備制度和土地法律責任制度的相關改革建議和制度保障措施，以期有助于推進土地管理制度的合理運行，并著力解決土地管理中的實際問題，為進一步改進和完善土地管理制度提供理論和對策性參考。

土地管理；土地利用；土地征收；法律責任

土地是人類賴以生存和社會發(fā)展的最基本的資源，為此我國將“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”作為一項基本國策確立于《憲法》之中。就天津而言，本市地處華北平原東北部、渤海之濱，總面積11919.7平方公里，作為環(huán)渤海經(jīng)濟中心和我國北方最大的沿海開放城市，在帶動環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展過程中具有舉足輕重的作用。近年來，天津市根據(jù)本地實際，著眼于經(jīng)濟、社會、環(huán)境協(xié)調持續(xù)發(fā)展，在城市土地管理制度方面取得了可喜的成就，但總體而言，天津市的城市土地管理制度與城市化進程還存在諸多的不適應，已成為阻礙天津市經(jīng)濟發(fā)展的不利因素。因此，改革天津市土地管理制度，科學規(guī)劃、優(yōu)化配置土地資源,最大限度地發(fā)揮土地效益,對于保障天津市土地的合理開發(fā)與利用，進而加快推進天津市的城市化進程和現(xiàn)代化建設,實現(xiàn)跨世紀發(fā)展目標,無疑具有重要的現(xiàn)實意義和長遠意義。

一、天津市土地管理制度的現(xiàn)狀分析

（一）貫徹落實土地利用規(guī)劃

近些年來，天津市組織完成了《天津市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》修編工作，結合本市區(qū)域優(yōu)勢和功能定位，將全市進行“都市核心功能區(qū)、濱海城市重點發(fā)展區(qū)、都市功能拓展區(qū)、西部京津協(xié)同發(fā)展區(qū)、南北城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展區(qū)、北端生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)”六大綜合分區(qū)，結合各區(qū)實際情況優(yōu)化土地布局，科學劃定土地利用分區(qū)，制定差異化的土地利用政策。

同時，政府出臺了《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《天津市土地細分導則管理暫行規(guī)定》、《天津市土地利用總體規(guī)劃編制審批辦法》等法律文件，確保土地規(guī)劃的貫徹落實，嚴格核定土地用途，確定不同類型土地利用的方向、目標和政策，控制建設用地規(guī)模，細化工業(yè)項目建設用地控制指標，提高土地集約利用水平，為保障天津市土地資源的可持續(xù)利用提供了制度保障。

（二）健全土地市場動態(tài)監(jiān)測機制

土地市場動態(tài)監(jiān)測機制是把握土地市場運行狀況的依據(jù)，也是政府發(fā)揮土地調控作用、優(yōu)化資源配置的基礎。天津市及時貫徹國土資源部政策，制定《天津市土地市場動態(tài)監(jiān)測管理實施意見》，對土地供應情況、土地開發(fā)利用情況、土地價格變化情況、土地市場運行宏觀經(jīng)濟形勢進行數(shù)據(jù)分析和動態(tài)監(jiān)測，落實工作和責任到單位和個人，并建立技術培訓機制、市場快速反應機制、責任追究機制、安全防范機制，從各個方面保障土地市場動態(tài)監(jiān)測機制的規(guī)范化、高效化、安全化運行，為及時掌握土地市場運行信息提供了技術保障。

結合《天津市2011年度土地變更調查實施方案》、《天津市國土資源和房屋管理局關于建立土地執(zhí)法綜合協(xié)調工作機制的通知》、《天津市國土資源和房屋管理局關于開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作的通知》等制度支持和組織保障，不斷提高信息監(jiān)測所覆蓋的廣度、深度和敏銳度，有效增強政策參與宏觀調控的能力，為土地執(zhí)法監(jiān)管和土地變更調查提供了便利和依據(jù)。

（三）建立土地整理儲備制度

天津市結合國土資源部《土地儲備管理辦法》，及時出臺《天津市土地整理儲備管理辦法》、《天津市土地整理儲備計劃管理辦法》、《天津市〈土地儲備證〉管理辦法》、《天津市土地整理儲備成本控制與管理辦法》等規(guī)范性文件，不斷探索完善本市土地整理儲備制度。

一是實行土地儲備計劃管理制度，對年度整理儲備土地規(guī)模、年度整理儲備土地供應規(guī)模、年度整理儲備土地存量規(guī)模進行細化管理，控制增量土地，盤活存量土地；二是建立儲備土地的供應與農(nóng)地轉用指標掛鉤制度，依法規(guī)范土地征收、收購、置換等行為并進行前期開發(fā)整理，規(guī)范土地整理儲備的市場化運行；三是建立國有土地收益基金，專項用于土地整理儲備工作，逐步改善其資金結構，加強財務風險應對能力；四是做好天津市土地整理儲備成本控制工作，公開出讓經(jīng)營性土地使用權，土地出讓底價不得低于評估確認的土地價格，土地使用權出讓金政府凈收益額不得低于土地使用權出讓金的25%，以避免國有土地資產(chǎn)流失；五是啟用房地產(chǎn)土地整理儲備項目補償合同網(wǎng)上簽約系統(tǒng)，合同文本全市統(tǒng)一編號，逐步統(tǒng)一、規(guī)范土地整理儲備的管理工作。

（四）探索土地執(zhí)法監(jiān)管機制

天津市頒布實施了《天津市國土資源執(zhí)法監(jiān)察土地動態(tài)巡查實施方案》、《天津市違法用地監(jiān)管辦法》，完善土地執(zhí)法監(jiān)管體系，建立“防范在前、發(fā)現(xiàn)及時、制止有效、查處到位”的長效機制。自2007年以來，本市違法用地下降63.2%。一是建立違法用地發(fā)現(xiàn)機制，成立36個巡查小組和覆蓋12個區(qū)的3012名土地執(zhí)法監(jiān)察信息員，對全市實行全覆蓋、快速化巡查，及時發(fā)現(xiàn)并制止違法用地行為；二是建立共同監(jiān)管機制，市政府、市國土房管局分別與各區(qū)縣政府簽訂《年度耕地保護目標責任書》、《落實治理違法用地責任協(xié)議書》，將耕地保護責任、違法用地治理責任分解落實到各區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)。注重加強各部門協(xié)作機制，建立土地、房產(chǎn)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一信息平臺，實現(xiàn)信息資源共享；建立土地“批、供、用、補、查”各個環(huán)節(jié)的一體化管理機制，覆蓋全系統(tǒng)26項行政許可、109項非許可類審批、83項登記備案業(yè)務；三是建立員工培訓機制，定期對執(zhí)法人員進行專業(yè)培訓，結合普治工作進行《土地管理法》、《行政處罰法》等專業(yè)法律法規(guī)的培訓，提高行政執(zhí)法人員的專業(yè)素質和責任意識。四是建立土地執(zhí)法監(jiān)管工作的指標評估體系，定期就各區(qū)縣違法用地行為的發(fā)現(xiàn)率、制止率、拆除率等硬指標進行計分評比，在此基礎上建立獎懲機制，有效激勵各區(qū)縣土地執(zhí)法監(jiān)管工作的積極性和主動性。

（五）探索濱海新區(qū)土地管理創(chuàng)新模式

2006年5月26日《國務院推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》正式批準天津濱海新區(qū)為全國綜合配套改革試驗區(qū)。2008年11月國務院正式批復《濱海新區(qū)土地改革專項方案》，結合濱海新區(qū)具體地情，天津市在此基礎上制定了《天津濱海新區(qū)綜合配套改革試驗總體方案三年實施計劃（2008-2010年）》、《濱海新區(qū)土地利用規(guī)劃計劃管理辦法》、《濱海新區(qū)土地整理儲備成本控制與管理意見》、《關于進一步規(guī)范濱海新區(qū)土地出讓工作實施意見》等，將土地管理制度改革與創(chuàng)新作為重點探索內容，有效發(fā)揮了其先導示范作用。

一是創(chuàng)新土地利用規(guī)劃體系，編制濱海新區(qū)區(qū)域土地利用總體規(guī)劃，突破了《土地管理法》規(guī)定的“五級”土地利用總體規(guī)劃體系中行政區(qū)劃限制，有助于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)功能區(qū)布局，實現(xiàn)土地資產(chǎn)效益最大化；二是建立土地利用總體規(guī)劃年度評估制度，每年專項對上一年度土地規(guī)劃執(zhí)行情況評估，對新區(qū)總體規(guī)劃每兩年一次評估、每五年一次滾動調整，實現(xiàn)動態(tài)、科學規(guī)劃管理，以充分保證土地總體規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應；三是創(chuàng)新農(nóng)用地征轉審批制度，推行土地征收和農(nóng)用地轉用分離試點，避免土地利用計劃指標閑置，最大限度地發(fā)揮土地利用效率，例如，濱海新區(qū)第一批征轉分離試點規(guī)模達到315公頃，一年時間即消化完成，社會效果良好[1]。

二、天津市土地管理制度中存在的問題

（一）土地供應總量過快布局利用不合理

根據(jù)國土資源部的最新數(shù)據(jù)顯示，2010年上半年，天津城市土地成交363宗，土地成交量達3029公頃，同比增長26.29%，環(huán)比下降13.83%。僅2010年7月，天津市土地市場供應土地49宗，總供應面積為367公頃。從土地供應區(qū)域與土地供應類型的交叉分析來看，工業(yè)用地仍然占據(jù)天津土地供應總數(shù)的六成以上，住宅用地數(shù)占土地供應總量的比例由2009年的17.15%上升至25.31%，商業(yè)用地所占比例由13.42%下降至11.02%。根據(jù)中國指數(shù)研究院土地供應量統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年1到8月天津的商品房用地計劃供應1512公頃，實際供應達2417公頃，完成率高達160%，高居同期全國重點城市之首。僅2010年11月這一個月，天津供應住宅用地24宗，共計113公頃，環(huán)比上升92%，其中濱海新區(qū)供應13宗，占供應量的一半以上。

通過對以上數(shù)據(jù)的分析不難得出，天津市土地供應總量過快增長，具體到土地供應對象而言，土地供應量大幅度增加于郊縣地區(qū)，市內六區(qū)的房屋以及土地供應遠遠不及郊區(qū)，短時間內其區(qū)域土地稀缺性依然繼續(xù)保持。這反映出天津市對于土地的宏觀調控措施不盡合理，以大量圈占土地為代價的外圍土地的急速擴張,必然導致耕地面積的驟減和土地資源的緊張，過度重視經(jīng)濟的發(fā)展而忽視了人與地之間的矛盾，這不僅會導致土地利用總體規(guī)劃跟不上現(xiàn)實發(fā)展的需要，同時也會導致整個城市的發(fā)展布局和土地利用結構不合理。

（二）土地利用率低屬于粗放型利用模式

天津市地處華北平原，絕大部分土地平坦宜農(nóng)并依山傍海，有廣闊水域，宜于土地多種經(jīng)營，但全市還有554.24km2未利用土地，占全市土地面積的4.65%。據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，天津市未利用土地中共有荒草地342.90 km2，鹽堿地74.79km2，分別占全市未利用土地的61.87%和13.49%，除薊縣一小部分荒山外，均分布于平原地區(qū)，并且平原荒地還出現(xiàn)了逐年增加的趨勢。全市水面利用率低，大面積的灘涂處于未利用狀態(tài)，例如截至2010年漢沽區(qū)水面利用率僅為22.27%[2]。

土地利用的集約水平，包含土地利用率、土地利用強度、土地投入程度等諸多因素。首先，土地利用強度是土地利用集約水平的基礎，一般而言，城市土地利用強度越大，城市土地集約利用水平則越高。根據(jù)調查數(shù)據(jù)計算，天津市市區(qū)未利用土地占市區(qū)土地總面積的7.03%，由此可以推算天津市區(qū)土地利用率為92．97%，低于專家建議的城市土地利用率合理值（≥95%）[3]，顯然天津市的土地利用程度不高，土地的利用率也未達到合理利用值。其次，土地投入產(chǎn)出比是衡量土地利用率與土地內涵化發(fā)展的重要依據(jù)。根據(jù)2010年《天津市統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，天津市三大產(chǎn)業(yè)比例為1.7:53.02:45.27，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟收益率與農(nóng)業(yè)用地60%的高比重差距過大，農(nóng)業(yè)土地投入收益率過低；天津市城市建設用地中工業(yè)用地和倉儲用地合計所占比例為29.35%，遠高于工業(yè)發(fā)達的美國 (7.3%)和香港(5.96%)，說明第二產(chǎn)業(yè)用地比例過大，工業(yè)土地利用率有待提高[4]。由此說明，天津市的土地利用方式粗放化，亟需提高土地利用集約度。

（三）土地儲備運作機制不健全

天津市于2008年8月15日開始實施《天津市土地整理儲備管理辦法》，它是本市對于土地整理儲備推出的首部市級政府令，確立了天津市的土地儲備制度政府主導型的管理模式。即經(jīng)營性土地市場的所有土地收購工作全都歸由市國土房管局所屬的土地整理中心負責，對收購后的土地完成拆遷、安置等工作后，統(tǒng)一作為政府的土地儲備資源，用于市場供應。土地整理中心儲備的土地根據(jù)相關規(guī)劃和建設計劃需要進行出讓時，必須統(tǒng)一交由市土地交易中心，通過招、拍、掛方式進行公示出讓。

《天津市土地整理儲備管理辦法》對于土地整理儲備工作的自主權即自由裁量權未做詳細的說明，對于土地臨時利用的規(guī)定缺乏配套的實施細則，因而容易額外增加土地整理成本；對土地收益基金只規(guī)定了其操作部門和實施環(huán)節(jié)，未對此項基金制度的監(jiān)督管理做任何規(guī)定，雖然在一定程度上可以促進天津市土地整理工作的規(guī)范發(fā)展和進行，適度進行宏觀調控，抑制房價地價飆漲，但同時也為政府部門的不法操作和權力尋租打開了便利之門。

此外，缺乏土地整理儲備與土地總體規(guī)劃的協(xié)作機制。土地整理儲備是為實現(xiàn)土地的可持續(xù)發(fā)展而服務，最終服務于城市的經(jīng)濟增長和社會的和諧發(fā)展，因此，必須在土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃的前提之下科學、合理規(guī)劃土地儲備工作，做好土地儲備計劃和土地利用規(guī)劃的協(xié)調統(tǒng)一，切不可因一味追求土地儲備規(guī)模而本末倒置，阻礙土地管理制度的改革和社會經(jīng)濟的發(fā)展。

三、天津市土地管理制度改革的可行性分析

（一）天津市土地集約利用潛力為土地管理制度改革提供了內在條件

天津市城市土地集約利用潛力可以運用集約度模型加以計算，具體方法如下：首先計算單項指標的功效值，再依據(jù)各指標的功效值以及權重，計算集約利用潛力值，為0.7126，天津市的城市土地集約利用潛力等級應屬于Ⅱ級，城市土地集約利用潛力仍然較大。分析計算結果可以得知，天津市城市土地集約利用的約束程度這一項的得分為0.1474，得分率為83.56%[5]，說明天津市城市土地集約利用的外在約束較小，外在條件十分優(yōu)越，較小的土地集約利用約束條件是實現(xiàn)土地集約利用的保障，有助于充分挖掘城市土地集約利用的潛力。

同時，天津市城市土地集約利用潛力尚有一定的挖掘空間。分析評價結果，天津市城市土地集約利用水平的得分為0.5392分，對城市土地集約利用潛力的貢獻率為76.16%，說明城市土地集約利用水平是影響天津城市土地集約利用潛力的最主要因素。其中，城市土地產(chǎn)出效益得分為0.2649分，對城市土地集約利用潛力的貢獻率為37.17%；城市土地投入程度得分為0.1343，對城市土地集約利用潛力的貢獻率為18.85%；城市土地利用強度得分為0.14，對城市土地集約利用潛力的貢獻率為19.65%[6]。這說明土地內涵化發(fā)展空間巨大，通過提高土地產(chǎn)出效益從而提高城市土地集約利用水平的潛力大有可為，因此在今后挖掘城市土地集約利用潛力時，應把提高城市用地效益放在首位，同時加強城市土地投入和利用強度，切實提高土地節(jié)約集約利用水平。

（二）現(xiàn)代科學技術的發(fā)展為天津市土地管理制度的改革提供了技術保障

在現(xiàn)代的土地管理中，為了給城市產(chǎn)權產(chǎn)籍管理、變更地籍調查、地價評估提供可靠的論據(jù)，需要掌握大量的信息并要求能隨時對數(shù)據(jù)進行快速查詢及綜合分析，這些信息以土地登記為基礎，時效性和準確性要求很高。采用計算機技術建立的城市土地管理辦公自動化信息系統(tǒng)，為天津市土地管理制度的改革提供了技術保障。

計算機土地管理系統(tǒng)主要包括數(shù)據(jù)通信模塊、圖形編輯模塊、屬性數(shù)據(jù)庫管理模塊、網(wǎng)絡發(fā)布管理模塊、網(wǎng)絡發(fā)布模塊。通過實現(xiàn)現(xiàn)有信息數(shù)據(jù)共享，并且建立與后臺大型數(shù)據(jù)庫的通信模塊，從而保證數(shù)據(jù)及時更新。因此，數(shù)據(jù)是系統(tǒng)的核心與基礎，地籍信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)主要由兩部分組成：一部分是屬性數(shù)據(jù)，可以涵蓋日常地籍工作中的大部分資料、地籍調查表、登記卡等主要內容；另一部分則是圖形數(shù)據(jù)，主要包括地籍圖、土地利用現(xiàn)狀圖、土地權屬界線圖表等。通過優(yōu)化數(shù)據(jù)更新功能，實現(xiàn)歷史數(shù)據(jù)的實時存儲和調用，同時強化多種數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)匯總、統(tǒng)計分析和表格輸出功能，以支持土地利用基礎數(shù)據(jù)的網(wǎng)絡共享。一個部門的數(shù)據(jù)發(fā)布之后可以使相關部門以及公眾均可以查閱和瀏覽，從而增加行政的透明度、公正性和監(jiān)督性[7]。

（三）土地法制建設的日益完備為土地管理制度改革提供了法律條件

從國家立法層面，土地管理有堅實的憲法基礎。《中華人民共和國憲法》規(guī)定:“城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。”在此基礎上，《土地管理法》對土地利用總體規(guī)劃、耕地保護等問題作了專章規(guī)定，強化了土地管理制度的法律地位和效力，為土地管理提供了直接的法律依據(jù)。此外，我國還制定頒布了《城市規(guī)劃法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護條例》、《國土資源部關于當前進一步從嚴土地管理的緊急通知》、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》、《國務院辦公廳關于深入開展土地市場治理整頓嚴格土地管理的緊急通知》、《物權法》等。

具體到天津市的土地管理，主要有以下條例和決定：《天津市土地管理條例（修正）》、《天津市土地開發(fā)整理管理規(guī)定》、《天津市土地整理儲備管理辦法》、《天津市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》、《天津市土地細分導則管理暫行規(guī)定》以及一系列配套文件。全國土地法制建設的成果以及天津市土地法制建設的日益完備，為天津市土地管理制度改革提供了法律條件。

四、天津市土地管理制度改革的思考和建議

（一）土地利用改革——完善土地利用制度

1.嚴格控制建設用地積極開發(fā)未利用土地

天津市土地資源十分緊張，目前除因各種條件限制暫時難以利用的土地外,適合利用的土地幾乎都已利用。在全市5.69%的未利用土地中，除裸巖、石礫地等 (占未利用土地的2.65%，占全市土地的0.15%)難以利用外，加大對未利用土地的開發(fā)是增加后備土地資源的有效途徑。因此，在解決建設用地開發(fā)利用存在閑置、浪費等情況的同時，應積極開發(fā)未利用的土地才是治本的方法。嚴格控制建設用地，在積極開發(fā)未利用土地的同時還要嚴格控制增量，積極盤活存量，把節(jié)約用地放在首位，重點在盤活存量上下功夫[8]。嚴格控制建設占用耕地、林地，基礎設施和公益性建設項目，也要節(jié)約合理用地；完善相關稅制，加大對建設用地取得和保有環(huán)節(jié)的稅收調節(jié)力度。

2.控制城市用地的無限制蔓延

制定有約束力的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃，對城市土地及周邊郊區(qū)土地實行分區(qū)管理和細分管理，限定土地的性質、功能以及用途，實現(xiàn)集約化利用[9]；加強城市周邊用地的審批管理；監(jiān)控城市周邊用地情況，防止鄉(xiāng)村私自占用或租賃土地，在郊區(qū)建立有效的基本農(nóng)田保護區(qū)，防止改變其農(nóng)用地屬性[10]。對土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃應立足于中長期的經(jīng)濟社會綜合發(fā)展，土地利用過程中要堅持以人為本的基本理念，堅持可持續(xù)發(fā)展的基本原則，在規(guī)劃目標上不應單純考慮土地利用的經(jīng)濟效益，更應著眼于發(fā)揮土地調控作用和實現(xiàn)城市的社會、經(jīng)濟、文化、環(huán)境等發(fā)展目標。充分利用土地的綜合調控作用，調節(jié)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展布局，加強舊城區(qū)的改造，控制城市用地的無限蔓延，緩解土地資源緊缺壓力，提高城市環(huán)境質量，促進本市的和諧發(fā)展。

（二）土地儲備改革——健全土地儲備制度

1.建立儲備基金，完善儲備資金融通的法律程序

中央改革土地出讓金管理制度，將土地出讓金全額納入地方預算，實行“收支兩條線”管理。為切實保障土地儲備所需的大量穩(wěn)定資金來源，可以考慮把土地出讓收益中的一定比例予以提留，建立土地儲備基金；為了保障土地儲備資金的良性循環(huán)運作，應當盡快推出土地政策性銀行，或者在現(xiàn)有框架下嘗試重大項目的低息政策性貸款，實施具有社會公益性質的項目資金融通[11]。同時建立多方協(xié)調合作機制，突破土地儲備銀行貸款的操作限制問題，目前可采用發(fā)放臨時產(chǎn)權證以及國有未出讓土地處分權委托儲備中心代理的捆綁模式，即將抵押期滿抵押地塊的處分權委托土地儲備中心行使，銀行只擁有扣除規(guī)定費用后的余款收益權[12]。

2.建立土地儲備評價制度，規(guī)避土地儲備風險

土地儲備評價制度包括土地儲備規(guī)劃評價、土地儲備年度計劃評價和土地儲備項目評價。土地儲備規(guī)劃評價和土地儲備年度計劃評價是主要針對土地儲備規(guī)劃方案進行的經(jīng)濟、環(huán)境和社會效益綜合評價。土地儲備項目評價是主要針對年度儲備地塊進行的可行性評價和國民經(jīng)濟評價，保障儲備項目決策的政策、經(jīng)濟、技術、生態(tài)、社會、資金和操作層面的可行性。根據(jù)儲備項目實施的前期和后期，分為儲備項目的前評價和后評價，尤其需要建立土地儲備項目的后評價制度[13]。

對于土地儲備年度計劃評價和土地儲備項目評價，還須建立土地儲備的風險評價體系，通過建立科學的風險評價模型及時檢測本市土地儲備風險程度，具體到土地儲備的內部風險如財務風險、經(jīng)營風險和土地儲備的外部風險如政策風險、市場風險等，在此基礎上建立風險預警機制，采取規(guī)避、控制、轉移等方式合理防范風險，提高土地儲備的效率和科學決策能力。

（三）責任約束機制改革——健全土地法律責任制度

1.強化現(xiàn)行土地法律規(guī)范中的行政責任

我國《憲法》第10條原則上規(guī)定了相關的土地規(guī)范，但是對于違憲后相關責任問題則沒有下文，違憲責任的空白大大影響了土地管理工作的進行，對土地違憲行為沒有足夠的威懾力和預防作用。因此，應該增加規(guī)定土地違憲責任，明確相關法律責任，從而在國家根本大法的層面上來規(guī)范土地管理工作，勢必達到事半功倍的效果[14]。

《土地管理法》和其他相關法律法規(guī)，在買賣或者以其它形式非法轉讓土地、破壞耕地、非法占用土地、農(nóng)村村民非法占用土地建住宅、非法批地、非法轉讓集體土地、土地行政主管部門工作人員違法行為等方面規(guī)定了行政責任，但是其規(guī)定過于籠統(tǒng)，且規(guī)定的過于泛泛可操作性差。因此，需要強化現(xiàn)行土地法律規(guī)范中關于行政責任的規(guī)定，以強化土地管理[15]。強化行政責任對于完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制，建立土地監(jiān)察體制，設立土地督察，監(jiān)督土地執(zhí)法行為具有重要意義。

2.健全土地總體規(guī)劃實施的法律保障

土地利用規(guī)劃實施管理保障體系中的法律保障建設應包括兩個層次：一是建立涉及規(guī)劃及規(guī)劃實施管理的國家級法律法規(guī)，主要有土地利用規(guī)劃法、土地利用規(guī)劃條例、土地利用規(guī)劃實施管理條例、土地用途分區(qū)管制規(guī)則等，以此明確整個國家有關規(guī)劃實施管理的目標、方針和實施規(guī)劃的根本性法律依據(jù)；二是由于土地利用規(guī)劃實施管理的工作重心是地方性規(guī)劃，尤其是縣、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃，因此，應在遵循國家法律法規(guī)的前提下，結合天津市的實際，制定相配套的法律法規(guī)體系，這是完善土地利用總體規(guī)劃實施措施的必然要求[16]。在規(guī)劃實施過程中，一方面在現(xiàn)有的法律法規(guī)基礎上，結合天津市的實際進行細化和深化；另一方面，針對天津市上輪規(guī)劃實施過程中存在的問題，并考慮社會經(jīng)濟環(huán)境的變化，完善和制定規(guī)劃實施的規(guī)章制度，以保證規(guī)劃的順利實施。當前須制定并出臺的規(guī)章如：《天津市土地利用總體規(guī)劃實施管理辦法》、《天津市未利用土地開發(fā)項目管理辦法》等。

綜上，天津市依托京津冀，服務環(huán)渤海，幅射“三北”，面向東北亞，正在努力建成我國北方對外開放的門戶、高水平的建設制造業(yè)和研發(fā)轉換基地、北方的國際航運中心、國際物流中心和國際宜居生態(tài)城。按照“兩城優(yōu)化調整，濱海重點發(fā)展，西部協(xié)同發(fā)展，南北適度拓展，北端生態(tài)保育”的空間戰(zhàn)略，優(yōu)化調整用地結構與布局，天津正在形成“一軸兩帶、三區(qū)九廊道、十五重點保護區(qū)域”的土地利用總體格局。相信以科學發(fā)展觀理念、和諧理念、全球化與區(qū)域一體化理念、市場經(jīng)濟理念、靜態(tài)和動態(tài)管理相結合理念，以正確協(xié)調處理土地管理和經(jīng)濟社會發(fā)展的關系為根本出發(fā)點，有計劃、有步驟地進行土地管理制度改革，必然對天津市市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，經(jīng)濟、社會與環(huán)境的和諧發(fā)展起到重要的促進作用。

[1]楊慶媛.天津濱海新區(qū)土地管理制度改革考察報告[DB/OL].重慶市社會科學界聯(lián)合會，http://www.cqskl.com/html/stgl/201010/20101018119460.html.

[2]漢沽區(qū)土地利用總體規(guī)劃（1997-2010）[DB/OL].天津市國土房管局漢沽國土資源分局，http://www.tjhggtj.gov.cn/Content.asp?oneclassid=2&twoclassid=75&threeclassid=4.

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Research on the Related Legal Issues of Tianjin Land Managing System Reform

WANG Zhe-jie
(Faculty of Arts&Law,Tianjin University of Technology,Tianjin 300384,China)

The urban land managingsystemin Tianjin should be reformed,which in the aspects ofurban land intensive use and land reserve operational mechanism has become the bottle-neck and is restricting the economic development.This Paper analyzes the existing problems nowadays land managing system of our city,then elaborates relevant reformproposals and safeguard measures includingthe perfection ofland-use system,the improvement of land reserving system and legal responsibility system so as to promote the reasonable operation of land management system,strives for resolving the practical problems in land management and provide theoretical reference and countermeasures which aims tofurther improve and perfect the system.

land management;land use;land levy;legal responsibility

D922.61

A

1674-828X（2012）03-0088-06

（責任編輯：張 穎）

2012-02-20

王者潔（1966-），女，天津市人，天津工業(yè)大學文法學院法律系副教授，主要從事民商法學研究。