中國未來繞不過難民議題

劉國福

近日不管是有緬甸民眾因軍事沖突逃往中國云南省地區(qū)尋求避難，還是韓國要求中國從“人道主義”立場出發(fā)中斷遣返“脫北者”的事件，都讓中國陷入復(fù)雜的外交困境，也使社會和公眾將目光轉(zhuǎn)向中國的難民及其管理和法治問題。

聯(lián)合國難民署于1950年成立，最初是為了安置在歐洲因?yàn)槎?zhàn)而流離失所和受政治迫害者。眼下，該署有6000多名工作人員，正在包括中國在內(nèi)近120個(gè)國家?guī)椭蠹s2200萬難民。聯(lián)合國《關(guān)于難民地位的議定書》于1967年訂立，取消了《關(guān)于難民地位的公約》僅適用于“1951年1月1日以前在歐洲或其他地方發(fā)生的事情”的限制。1969年《非洲統(tǒng)一組織關(guān)于難民問題的公約》和1984年《卡塔赫拉宣言》將難民由受政治迫害者擴(kuò)展到由于外來侵略、占領(lǐng)、外國統(tǒng)治、國內(nèi)沖突、大規(guī)模侵犯人權(quán)而逃離本國者。

中國積極與國際社會一道努力解決難民問題。我國《憲法》和《出境入境管理法》規(guī)定，對因?yàn)檎卧蛞蟊茈y的外國人，經(jīng)中國政府主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，準(zhǔn)予在中國境內(nèi)居留。1982年12月，《關(guān)于難民地位的公約》和《關(guān)于難民地位的議定書》對中國生效。中國將因此有權(quán)要求公約成員國遵循人道主義和人權(quán)、不推回絕境、不歧視和臨時(shí)避難原則，給予來自中國的尋求避難者相應(yīng)的身份甄別、社會福利和勞動保障等權(quán)利，同時(shí)也有義務(wù)遵循同樣原則。中國幫助印支和緬甸等國家和地區(qū)尋求避難者的努力和成效得到了國際社會的高度肯定和贊揚(yáng)。

中國在難民問題上面臨政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等諸多方面的挑戰(zhàn)。中國認(rèn)可和接受難民區(qū)別性強(qiáng)和認(rèn)捐款少，成為一些發(fā)達(dá)國家攻擊中國的首要口實(shí)。我國1990~2005年向難民事務(wù)高級專員署年均認(rèn)捐約34萬美元，約占認(rèn)捐總額的1%。迄今，我國沒有頒布難民方面的法律法規(guī)，沒有依據(jù)國內(nèi)法甄別尋求避難者或者給予難民身份的公開先例。中國的《憲法》和《出境入境管理法》關(guān)于難民的規(guī)定是原則性的籠統(tǒng)規(guī)定，很難具體操作和實(shí)施。申請難民的條件、標(biāo)準(zhǔn)和程序以及管理部門等都未有明確規(guī)定。

全國人大常委會2011年12月審議并向社會公開的《出境入境管理法（草案）》打開了制定難民法方面的僵局。該《草案》第45條規(guī)定：“申請難民地位的外國人，在難民地位甄別期間，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的臨時(shí)身份證明在中國境內(nèi)停留；被認(rèn)定為難民的外國人，可以憑公安機(jī)關(guān)簽發(fā)的難民身份證件在中國境內(nèi)停留居留。”如果能夠豐富該條內(nèi)容并確定難民管理辦法的立法規(guī)劃，會使有關(guān)利益方對難民事務(wù)的法律規(guī)范有一個(gè)穩(wěn)定預(yù)期。這樣，外界也會更積極地看待中國在難民事務(wù)方面的行動和履行國際義務(wù)的誠意。

從文化深層次看，我國包括難民在內(nèi)的國際移民及其管理和法治建設(shè)踟躇不前，主要是因?yàn)椋覈鴽]有真正發(fā)展出平等、相互尊重的多元文化，尚未建立起包容融合的國際移民社會，樹立起對待外國人和其他文化的坦然自信的國民心態(tài)。對待外國人，國民心態(tài)要么過于自卑，要么過于自傲。加上與周邊國家的一些政治考量，又害怕難民會大量涌入，等等，以至于“難民”對中國而言是個(gè)敏感的禁區(qū)。

深切關(guān)懷難民，實(shí)現(xiàn)難民的規(guī)范管理和法治是中國在對外開放國策和國際化戰(zhàn)略大環(huán)境下必須正視和應(yīng)對的挑戰(zhàn)，是作為崛起大國而繞不過去的議題。通過理論研究、實(shí)踐摸索和借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，妥善解決這些挑戰(zhàn)是可行和可以預(yù)期的，可以有辦法實(shí)現(xiàn)履行國際義務(wù)和維護(hù)我國利益、深切關(guān)懷外國難民和考慮我國經(jīng)濟(jì)承受能力、維護(hù)尋求避難者權(quán)益和保障我國公民權(quán)益之間的平衡?！ㄗ髡呤潜本├砉ご髮W(xué)法學(xué)院教授）