“怕水”的城市暴露發(fā)展軟肋

陳 安 周玉文

北京等大城市面對(duì)高速城市化，從規(guī)劃建設(shè)到城市管理的方方面面，都面臨著知識(shí)更新的問(wèn)題。我們必須在全面提高科技水平的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市。

【案例】

7月21日午后至22日凌晨，北京市遭遇61年來(lái)最強(qiáng)暴雨，強(qiáng)降雨持續(xù)近16小時(shí)。全市平均降水量達(dá)到170毫米，為自1951年以來(lái)有完整氣象記錄最大降水量。其中，最大降雨點(diǎn)房山區(qū)河北鎮(zhèn)達(dá)到460毫米。

一年前，2011年6月23日，北京一場(chǎng)暴雨致使大量路段癱瘓，次日《京華時(shí)報(bào)》援引北京市防汛辦主任王毅的解釋，北京市排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)的是1到3年一遇，能夠適應(yīng)每小時(shí)36到45毫米的降雨，僅天安門廣場(chǎng)和奧林匹克公園附近的排水管線能達(dá)到5年一遇標(biāo)準(zhǔn)。

一年后，又一場(chǎng)強(qiáng)暴雨將公眾的目光再度引向北京的城市排水系統(tǒng)。

事實(shí)上，就在暴雨來(lái)臨前，7月21日上午，新華網(wǎng)報(bào)道，北京城區(qū)90座下凹式立交橋已建立“一橋一預(yù)案”。北京市防汛辦表示，排水、交通、電力等部門將力保暴雨中立交橋排水通暢，不積水。

幾個(gè)小時(shí)后，暴雨至少造成北京城區(qū)95處道路因積水?dāng)嗦?，其中大部分是立交橋下低洼區(qū)。后據(jù)統(tǒng)計(jì)，這次暴雨一共造成77人遇難。

對(duì)此，專家評(píng)價(jià)，“大雨大澇，小雨小澇，不該澇的也澇”，實(shí)際上是城市管理上的缺失，“那些不為人重視的小澇背后的隱患，常常是大澇或加劇大澇損失的禍根之一”。

【析因】

排水系統(tǒng)承受能力不足

周玉文（北京工業(yè)大學(xué)教授、給排水專家）

隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與保障能力與城市安全運(yùn)行的要求不相適應(yīng)。當(dāng)前，城市建設(shè)“重地上、輕地下”，地下管網(wǎng)設(shè)施建設(shè)投入不足，城市排水設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比普遍偏低。設(shè)施維護(hù)管理不到位，雨污水管網(wǎng)混接、堵塞現(xiàn)象嚴(yán)重，進(jìn)一步降低了設(shè)施的雨水排水能力。同時(shí)，缺乏科學(xué)系統(tǒng)的規(guī)劃、建設(shè)和日常維護(hù)運(yùn)行管理。城市相關(guān)的預(yù)警、應(yīng)急機(jī)制與措施不完善，更加削弱了城市抵御暴雨等氣象災(zāi)害的能力。

城市內(nèi)澇問(wèn)題的本質(zhì)，是缺少應(yīng)對(duì)城市區(qū)域高強(qiáng)度暴雨的工程措施。從城市內(nèi)澇災(zāi)害的產(chǎn)生、應(yīng)急處置和災(zāi)后評(píng)估的全過(guò)程，我們發(fā)現(xiàn)存在以下問(wèn)題：

首先是基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。北京市排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)的是1到3年一遇，部分地區(qū)還達(dá)不到1年一遇，能夠適應(yīng)每小時(shí)36到45毫米的降雨，僅天安門廣場(chǎng)和奧林匹克公園附近的排水管線能達(dá)到5年一遇標(biāo)準(zhǔn)。相對(duì)北京，紐約是10至15年一遇，東京是5至10年一遇，巴黎是5年一遇。事實(shí)上，就在今年7月21日到22日的暴雨前，北京90座下凹式立交橋均已建立排水預(yù)案，但城區(qū)平均降雨高達(dá)225毫米，多處內(nèi)澇也就不足為奇。

其次是條塊管理造成管理真空。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)河湖水系由水利部門管理，城市排水由建設(shè)部門管理。水利部門負(fù)責(zé)城市防洪，保證外水不進(jìn)城。城建部門規(guī)劃建設(shè)城市排水管網(wǎng)，負(fù)責(zé)小重現(xiàn)期暴雨的排除。能夠造成城市內(nèi)澇災(zāi)害的高重現(xiàn)期暴雨的防治問(wèn)題沒(méi)有明確責(zé)任主體，沒(méi)有規(guī)劃建設(shè)相應(yīng)的工程體系，只能采取應(yīng)急措施，因此在自然災(zāi)害面前顯得非常無(wú)力與蒼白。

其三是人才短缺。目前中國(guó)高校能培養(yǎng)城市排水方面的高級(jí)人才的較少，連先進(jìn)的教科書都沒(méi)有。先進(jìn)的技術(shù)很難推廣，知識(shí)亟須更新，如果用電腦模型運(yùn)算，比如暴雨，哪個(gè)地方冒出多少水、需要排多少水，都可以用電腦仿真。但現(xiàn)在我們只能憑經(jīng)驗(yàn)，哪兒冒水了，就趕快去搶險(xiǎn)。難以支撐現(xiàn)代化城市的可持續(xù)發(fā)展。

陳安（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

如果排水系統(tǒng)得利，即使雨水再大，只要能及時(shí)排得出去，也不會(huì)造成很大影響，例如北京北四環(huán)中關(guān)村地段的主路雖然是凹槽式結(jié)構(gòu)，但因排水得力，并未造成嚴(yán)重積水。

當(dāng)初我國(guó)很多城市在設(shè)計(jì)規(guī)劃的時(shí)候，只滿足當(dāng)時(shí)的需求，并未考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這就導(dǎo)致后期的建設(shè)和發(fā)展出現(xiàn)很多瓶頸。對(duì)于地下管網(wǎng)來(lái)說(shuō)，如果在規(guī)劃和建設(shè)的時(shí)候沒(méi)有做好，隨著未來(lái)城市地面上建筑物的增多，是很難再改造的。因此，建議未來(lái)在新城市地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃中，應(yīng)該考慮到城市發(fā)展的問(wèn)題，一次做到位。

現(xiàn)代應(yīng)急管理理念缺失

陳安（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

北京市在“7.21”暴雨應(yīng)對(duì)方面，做出了很大的努力，但應(yīng)對(duì)的結(jié)果還是暴露出諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，官方對(duì)局勢(shì)的估計(jì)還是有些樂(lè)觀。暴雨當(dāng)天，由于北京多年來(lái)很

2012.9

決策難遇到橙色預(yù)警的情況，所以相關(guān)部門在應(yīng)對(duì)暴雨導(dǎo)致的各類事件時(shí)，沒(méi)有意料到會(huì)產(chǎn)生如此之大的影響，暴雨時(shí)雖然做了很多應(yīng)對(duì)工作，例如，在一些不擁擠的街道上，停了若干裝載有沙子和其他防雨物資的大卡車，在主要城市干道的應(yīng)急車道上也停了大批用以排水、交通管制等的大型車輛，政府也動(dòng)用了大量相關(guān)機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員（全部交警就有6000多人被調(diào)動(dòng)起來(lái)），道路上的顯示屏也在大雨過(guò)程中時(shí)時(shí)刷新前方道路信息。但在應(yīng)對(duì)之前未曾預(yù)料到的事件時(shí)，響應(yīng)能力仍顯不足，例如，當(dāng)時(shí)并未對(duì)一些容易被淹的地方的居民進(jìn)行轉(zhuǎn)移，以至于因此而產(chǎn)生人員傷亡。

第二，信息系統(tǒng)沒(méi)有得以充分利用，例如廣播。雖然氣象臺(tái)發(fā)布了暴雨橙色預(yù)警信息，但僅僅是通過(guò)電視、電臺(tái)和網(wǎng)站等常規(guī)方式發(fā)布的，這導(dǎo)致很多民眾在當(dāng)天出行時(shí)并沒(méi)有獲知暴雨信息；此外，因?yàn)槊癖妼?duì)橙

色預(yù)警的暴雨的嚴(yán)重往往是無(wú)從獲知的，因此，有些獲知暴雨信息的民眾并沒(méi)有意識(shí)到問(wèn)題的嚴(yán)重性。這就導(dǎo)致了民眾在信息獲取上存在障礙，如果能夠通過(guò)手機(jī)短信和強(qiáng)制性廣播技術(shù)等形式，就可以讓民眾更充分地獲取暴雨信息。

第三，綜合性的應(yīng)急管理機(jī)制沒(méi)有建立起來(lái)。大型城市的應(yīng)急管理更需要不同部門協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)的綜合性應(yīng)急管理模式，雖然北京市在暴雨應(yīng)對(duì)方面有協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，但協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)的效果還有待提高。本次事件的應(yīng)對(duì)還是以行業(yè)、領(lǐng)域、或區(qū)域分別為主，以至于在不同部門的配合救援方面響應(yīng)速度不夠，以至于耽誤最佳救援時(shí)間。

第四，民眾自救意識(shí)不強(qiáng)，自救能力不足。很多民眾在暴雨被困車中或室內(nèi)時(shí)，并沒(méi)有很強(qiáng)的自救意識(shí)，只是被動(dòng)地等待救援，而耽誤了最佳逃生時(shí)機(jī)。此外，即使民眾有自救意識(shí)，由于大多數(shù)民眾并沒(méi)有在洪水中逃生的知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)，所以當(dāng)遇到被困車中等危險(xiǎn)情況時(shí)，可能并不知道如何才能逃生。這表明針對(duì)民眾的應(yīng)急宣教做得不夠到位。

國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家都規(guī)劃建設(shè)了三套工程體系來(lái)應(yīng)對(duì)城市水災(zāi)，即城市防洪、城市排水和城市內(nèi)澇工程。

【對(duì)策】

規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市

周玉文（北京工業(yè)大學(xué)教授、給排水專家）

北京等大城市面對(duì)高度城市化，從規(guī)劃建設(shè)到城市管理方方面面都面臨著知識(shí)更新的問(wèn)題。應(yīng)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，科學(xué)辯證地學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，在全面提高科技水平的基礎(chǔ)上，規(guī)劃建設(shè)“不怕水”的城市。

根據(jù)我們的研究，國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家都規(guī)劃建設(shè)了三套工程體系來(lái)應(yīng)對(duì)城市水災(zāi)，即城市防洪、城市排水和城市內(nèi)澇工程。而發(fā)展中國(guó)家都只建設(shè)了城市防洪和城市排水工程，很多國(guó)家這兩套系統(tǒng)也不完善。這都與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和發(fā)展水平有關(guān)。

北京已經(jīng)達(dá)到了發(fā)達(dá)國(guó)家城市的水平，應(yīng)該學(xué)習(xí)規(guī)劃建設(shè)三套工程體系應(yīng)對(duì)城市水災(zāi)，科學(xué)解決城市內(nèi)澇災(zāi)害問(wèn)題。

目前很多人指責(zé)城市雨水排水管網(wǎng)的設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)太低，沒(méi)有歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)高，這是不對(duì)的。一個(gè)城市的地面建筑承載著城市發(fā)展的印記，地下的基礎(chǔ)設(shè)施同樣也代表著不同發(fā)展時(shí)期的特征。我們是從半封建、半殖民地的舊中國(guó)發(fā)展建設(shè)成現(xiàn)在的規(guī)模，地下排水管網(wǎng)是經(jīng)過(guò)幾十年、幾百年的發(fā)展建設(shè)沉淀下來(lái)的歷史資產(chǎn)，我們必須在此條件基礎(chǔ)上考慮城市的發(fā)展，全部重建是不可能的。因此，只能辯證學(xué)習(xí)國(guó)際上發(fā)達(dá)國(guó)家規(guī)劃建設(shè)三套工程體系的經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)規(guī)劃和建設(shè)城市內(nèi)澇防御工程，科學(xué)解決城市內(nèi)澇災(zāi)害問(wèn)題。

陳安（中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所研究員）

第一，在暴雨應(yīng)急機(jī)制中，應(yīng)該秉承“快速響應(yīng)”和“動(dòng)態(tài)調(diào)整”的理念。一旦有暴雨預(yù)警，就要快速做好各種應(yīng)對(duì)的準(zhǔn)備，并且，隨著暴雨預(yù)警等級(jí)和局勢(shì)的調(diào)整，應(yīng)急響應(yīng)方案也要隨時(shí)調(diào)整。

第二，在手機(jī)短信方面，盡管現(xiàn)在北京市的通信系統(tǒng)還無(wú)法做到在短時(shí)間內(nèi)向一個(gè)城市的上千萬(wàn)人發(fā)送預(yù)警短信，但已經(jīng)可以做到給某個(gè)給定區(qū)域的手機(jī)發(fā)送短信的功能，這樣就能夠快速把短消息發(fā)給最需要提醒的人群，例如告知正在某段路上的汽車司機(jī)附近橋下和凹槽路段的險(xiǎn)情。同時(shí)如果手機(jī)設(shè)置一個(gè)強(qiáng)制閱讀功能，那么，這樣的信息還可以被高聲閱讀，引起司機(jī)的高度警惕。同時(shí)，路上的顯示屏也可以更快地更新前方路況。

在強(qiáng)制性的廣播技術(shù)方面，可以借鑒日本的“緊急地震速報(bào)”系統(tǒng)的方式。通過(guò)這套系統(tǒng)，可以使具有緊急警報(bào)接收功能的電視機(jī)和收音機(jī)自動(dòng)開(kāi)機(jī)，開(kāi)機(jī)后電視機(jī)和收音機(jī)會(huì)發(fā)出警報(bào)聲，提醒公眾有災(zāi)害發(fā)生。對(duì)于城市的暴雨災(zāi)害來(lái)說(shuō)，受影響最大的群體之一是行駛的車輛，未來(lái)可以在汽車上裝載類似的警報(bào)接收系統(tǒng)。

第三，在事先估計(jì)準(zhǔn)確的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)行多行業(yè)動(dòng)員。不同領(lǐng)域中的應(yīng)急人員應(yīng)該實(shí)現(xiàn)在大災(zāi)面前表現(xiàn)出更好的合作協(xié)作。消防人員已經(jīng)成為我國(guó)綜合應(yīng)急的主導(dǎo)隊(duì)伍，那么，在大雨的應(yīng)急面前，可以起到更大的作用，甚至可以考慮調(diào)動(dòng)臨近城市的消防人員參與大雨中的救援。

第四，在應(yīng)急宣教培訓(xùn)方面，除了通過(guò)電視和互聯(lián)網(wǎng)等媒體方式進(jìn)行宣傳之外，還可以通過(guò)在科普館等地方設(shè)置讓民眾親身體驗(yàn)的宣教方式進(jìn)行。在日本京都的“防災(zāi)減災(zāi)體驗(yàn)館”中，就有“浸水體驗(yàn)系統(tǒng)”，可以讓民眾親身感受在門內(nèi)外存在多大水位差時(shí)可以快速打開(kāi)逃生門，這種方式給民眾的教育更直觀和印象深刻。