增值稅“擴圍”的難題與對策①

北京工商大學(xué)法學(xué)院 郝琳琳 卜巖兵

增值稅“擴圍”的難題與對策①

北京工商大學(xué)法學(xué)院 郝琳琳 卜巖兵

“營改增”已經(jīng)勢在必行，但是增值稅的擴圍也面臨地方政府財政收入減少、增值稅占稅收收入的比例過高、體制困境、部分特殊服務(wù)行業(yè)稅負(fù)加重等難題。因此，增值稅“擴圍”應(yīng)該分步驟地與分稅制改革同步進行，重構(gòu)地方稅體系，慎重選擇成為地方稅主體的新稅種并應(yīng)科學(xué)設(shè)計稅率。

增值稅 征收范圍 對策

第四輪中美戰(zhàn)略與經(jīng)濟對話日前在京閉幕，雙方在對話結(jié)束后發(fā)表了《經(jīng)濟對話聯(lián)合成果情況說明》和《戰(zhàn)略對話具體成果清單》。為加強宏觀經(jīng)濟合作，雙方均推出了稅制改革措施。中方致力于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，改善民生，積極擴大國內(nèi)需求，并將擴大消費作為擴大內(nèi)需的戰(zhàn)略重點。為切實推進這些目標(biāo)，中方將加大結(jié)構(gòu)性減稅政策力度。中方作出的重要承諾是將積極擴大營業(yè)稅改征增值稅試點范圍，并逐步實現(xiàn)將增值稅改革范圍擴大到所有服務(wù)行業(yè)和地區(qū)，以消除重復(fù)征稅，推動服務(wù)業(yè)加快發(fā)展。

無獨有偶，5月18日至20日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開河北、遼寧、江蘇、湖北、廣東、陜西六省經(jīng)濟形勢座談會。在座談會上溫

家寶總理指出“實施結(jié)構(gòu)性減稅是財政支持經(jīng)濟發(fā)展的重要舉措，要抓緊落實有關(guān)政策措施，特別要加快推進營業(yè)稅改征增值稅試點，擴大試點范圍，切實減輕企業(yè)稅負(fù)?！?/p>

1 勢在必行“營改增”

實際上，在《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》中就已將“擴大增值稅征收范圍，相應(yīng)調(diào)減營業(yè)稅等稅收”列入財政體制改革的目標(biāo)。

年初，營業(yè)稅改征增值稅已在上海拉開帷幕。自2009年增值稅制實現(xiàn)了從生產(chǎn)型向消費型的全面轉(zhuǎn)型之后，增值稅改革的重點已落在擴大其征收范圍上，即將增值稅的征收范圍逐步擴大到對各類勞務(wù)征稅，從而取代營業(yè)稅。增值稅轉(zhuǎn)型改革，使稅制安排對服務(wù)業(yè)發(fā)展的制約作用進一步凸顯。增值稅之所以取代營業(yè)稅是由于增值稅僅對增值額課稅，有利于避免重復(fù)征稅，不會對生產(chǎn)和貿(mào)易產(chǎn)生扭曲的效應(yīng)。而營業(yè)稅則完全不同，它主要是對營業(yè)額的全額征稅，這將導(dǎo)致專業(yè)化分工程度越高稅收負(fù)擔(dān)就越重的結(jié)果，從而不利于專業(yè)化分工的良性發(fā)展，也就注定了營業(yè)稅最終要退出稅收的歷史舞臺。

2 增值稅“擴圍”的四大難題

2.1 地方政府的財政收入減少

由于目前90%以上的營業(yè)稅歸屬于地方財政收入，而增值稅則實行中央與地方按照75:25的比例共享制度。2011年營業(yè)稅收入占地方財政收入的25%左右，增值稅收入則占地方財政收入的11.5%左右。通過比較可知，在現(xiàn)行稅收制度下，營業(yè)稅收入占地方財政收入的比重最大，是地方政府的第一大稅種，并且也是地方政府唯一的主體稅種。“營改增”政策實施后，增值稅的征收范圍必然會擴大，營業(yè)稅的范圍就會相對縮小，而當(dāng)營業(yè)稅面臨征稅范圍縮減甚至被增值稅取代時，地方政府的財政收入必將會減少，自然會遭到地方政府的強烈反對。因此，要順利實現(xiàn)增值稅“擴圍”，直至“營改增”，一是要保證地方財政收入不致減少，才能解決在增值稅“擴圍”過程中的障礙。二是應(yīng)根據(jù)地方的實際和特色，為地方財政設(shè)計新的主體稅種，依國際慣例，財產(chǎn)稅或應(yīng)成為地方政府的主要稅源。

2.2 增值稅占稅收收入的比例過高

2011年全國稅收總收入完成89720.31億元，其中國內(nèi)增值稅實現(xiàn)收入24266.64億元，占全國稅收收入的27%，營業(yè)稅的收入為13678.61億元，占稅收總收入的15.2%。由此可見，“擴圍”并取代營業(yè)稅之后的增值稅將占總稅收收入的42.2%，若加上進口環(huán)節(jié)的增值稅，這一個比率將會更高，可達(dá)50%以上。作為“塊頭兒”過大的主體稅種，將對國家稅收的穩(wěn)定性和安全性均構(gòu)成威脅。可見，增值稅“擴圍”，必須與增值稅的其他稅收要素及其他稅種的變革共同推進才能完成。

2.3 體制困境

增值稅屬于中央與地方共享稅，根據(jù)現(xiàn)行體制，國內(nèi)增值稅中央分成75%，地方分成25%，進口增值稅則全部歸中央。這種分成比例的設(shè)計是以營業(yè)稅基本歸地方財政為條件的，在“營改增”之后，無疑將極大地觸動地方財政的利益。因此，重新設(shè)計增值稅收入在中央與地方之間的劃分必然成為地方政府關(guān)注的焦點。

2.4 部分特殊服務(wù)行業(yè)實行“營改增”后，稅負(fù)加重，有悖于結(jié)構(gòu)性減稅和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的改革目標(biāo)

自2012年1月1日上海市在部分行業(yè)率先實施營業(yè)稅改征增值稅的試點改革以來，增值稅小規(guī)模納稅人的稅負(fù)下降較為明顯，大部分一般納稅人的稅負(fù)則僅是略有下降。且在試點過程中同時發(fā)現(xiàn)，部分增值稅一般納稅人的稅負(fù)不降反升，主要表現(xiàn)在某些交通運輸企業(yè)和部分服務(wù)型企業(yè)。中國物流與采購聯(lián)合會日前到上海市已被納入“營業(yè)稅改增值稅”試點的物流企業(yè)進行調(diào)研，結(jié)果發(fā)現(xiàn)物流企業(yè)最基本的服務(wù)—— 貨物運輸服務(wù)，因其實際可抵扣項目較少，導(dǎo)致試點后企業(yè)實際稅負(fù)大幅增加，其應(yīng)納稅額上升幅度甚至高達(dá)123%。究其原因，主要是可抵扣進項稅額的項目較少；稅率設(shè)置過高，對其特殊性考慮不足。解決這個難題，就要擴大企業(yè)可抵扣的項目和確定合理的增值稅稅率。

3 增值稅“擴圍”改革的路徑選擇

3.1 循序漸進：增值稅“擴圍”應(yīng)該分步驟進行

立足于目前我國的社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r，增值稅“擴圍”應(yīng)采用漸進式改革方略，即在以后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國仍將保持增值稅與營業(yè)稅并存的局面，需要逐步提高稅收征收管理水平，逐步提高納稅人的納稅遵從度和會計核算水平，在綜合考量各行業(yè)特點并科學(xué)設(shè)計稅率的基礎(chǔ)上，逐步擴大增值稅的征收范圍，縮減營業(yè)稅范圍，最終實現(xiàn)增值稅取代營業(yè)稅的改革目標(biāo)。

3.2 齊頭并進：增值稅“擴圍”應(yīng)與分稅制改革同步進行

“營改增”能夠順利進行的關(guān)鍵就是要保證地方財政收入不致減少，這就需要深化分稅制改革，進一步協(xié)調(diào)中央財政和地方財政的關(guān)系，促進稅收收入在中央與地方的合理分配，適當(dāng)調(diào)整增值稅擴圍后中央與地方的分享比例或者增加中央對地方財政收入的返還數(shù)量。從長遠(yuǎn)來看，比較可行的辦法是改變現(xiàn)有的75：25的格局，適當(dāng)提高增值稅收入中地方財政的分享比例，以獲得地方政府的支持，保障增值稅“擴圍”改革乃至“營改增”取得成功。

改革后增值稅的比重過大問題，根本原因是實行“營改增”后造成的稅收結(jié)構(gòu)不合理。解決這一難題，其實還要依賴于分稅制的改革和稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。增值稅的擴圍應(yīng)當(dāng)與稅制結(jié)構(gòu)的優(yōu)化相結(jié)合，應(yīng)著力提升直接稅的比重，有效降低增值稅的畸高比重，建立直接稅與間接稅并重的雙主體稅制結(jié)構(gòu)，這是化解財政收入風(fēng)險，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)的必然選擇。

同時，需要根據(jù)稅收收入的歸屬和征稅對象的特點來合理確定“營改增”之后的稅收征收管理機構(gòu)。將流動性強并且稅收來源地多變的行業(yè), 如金融業(yè)、交通運輸業(yè)等的稅收管轄權(quán)交給國稅部門行使；而對于流動性不強且稅收來源地不易變動的行業(yè)，如服務(wù)業(yè)、建筑業(yè)等, 則應(yīng)由地稅部門行使稅收管轄權(quán)。

3.3 重構(gòu)地方稅體系：選擇成為地方稅主體的新稅種

目前營業(yè)稅是地方的主體稅種,“營改增”改革必將對地方稅的結(jié)構(gòu)造成重大影響，盡快為地方稅尋求可替代營業(yè)稅的主體稅種是增值稅進一步“擴圍”的當(dāng)務(wù)之急, 這就需要重構(gòu)地方稅體系,重新確立新的地方稅主體稅種。結(jié)合國外實踐經(jīng)驗，立足我國的實際，在不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)征收的房產(chǎn)稅, 和西部資源富庶地區(qū)的資源稅應(yīng)該有所作為。因此，有必要將房產(chǎn)稅和資源稅分別打造成中、東部地區(qū)和西部地區(qū)的支柱財源。然而，從2011年房產(chǎn)稅和資源稅的稅收情況看來，房產(chǎn)稅實現(xiàn)收入1102.36億元，占稅收總收入的比重為1.2%，僅占地方財政收入的2.1%；資源稅實現(xiàn)收入598.87億元，占稅收總收入比重為0.7%，僅占地方財政收入的1.1%?？梢?，現(xiàn)行房產(chǎn)稅、資源稅的總量是比較低的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足地方財政經(jīng)濟發(fā)展的需要，其距離成為地方稅的主體稅種還有相當(dāng)大的差距。因此，迫切需要進行以提高稅率和稅額，增加財產(chǎn)稅收入，提高財產(chǎn)稅在地方稅收收入中的比例為核心的財產(chǎn)稅稅制改革，盡早確立以財產(chǎn)稅為主體的地方稅收體系，為“營改增”創(chuàng)造良好的條件。

3.4 科學(xué)設(shè)計稅率：增值稅改革的關(guān)鍵因素

對于部分試點企業(yè)稅負(fù)增加的情況，上海市按照“企業(yè)據(jù)實申請、財政分類扶持、資金及時預(yù)撥”的方式實施過渡性財政扶持政策。市與區(qū)縣兩級財政將分別設(shè)立營業(yè)稅改征增值稅改革試點財政扶持資金，專項用于對營業(yè)稅改征增值稅試點后相關(guān)稅負(fù)增加試點企業(yè)的財政扶持。作為過渡期的權(quán)宜之計，此項政策有助于維持服務(wù)企業(yè)稅負(fù)的穩(wěn)定，但不能從根本上解決部分服務(wù)性企業(yè)稅負(fù)加重的現(xiàn)狀。要從根本上解決特殊行業(yè)稅負(fù)增加，收入減少的問題，就要設(shè)計合理的增值稅稅率。在制定增值稅的稅率時要既要綜合考量各行業(yè)特點，還要根據(jù)各地的經(jīng)濟發(fā)展程度，實行差別比例稅率。增值稅在“擴圍”的過程中要堅持循序漸進、分步推進的原則，避免損害某些服務(wù)行業(yè)的利益。

[1] 楊志勇.大勢所趨下的營業(yè)稅改征增值稅[J].資本市場,2012(1).

[2] 施文潑,賈康.增值稅擴圍改革與中央和地方財政體制調(diào)整[J].財貿(mào)經(jīng)濟,2010(11).

[3] 潘文軒.增值稅擴圍改革有助于減輕服務(wù)業(yè)稅負(fù)嗎—基于投入產(chǎn)出表的分析[J].經(jīng)濟與管理,2012(2).

中途分類號：F722

A

1005-5800(2012)08(a)-253-03

北京市優(yōu)秀人才資助項目，(2010E005003000001)。

郝琳琳，北京工商大學(xué)法學(xué)院副教授，財政部財政科學(xué)研究所博士后流動站研究人員，主要從事財稅法學(xué)研究。