張春梅，李賴志

(遼寧師范大學(xué) 管理學(xué)院，遼寧 大連 116029)

公共人力資源管理是公共部門對私人部門人力資源管理理念的借鑒性引入。在我國，公共部門主要包括國家機關(guān)和事業(yè)單位，是在社會生活中相對于私立部門而存在的，旨在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以謀求公共利益和普遍福祉的一套組織體系［1］。公共人力資源即公共部門人力資源，又稱為公務(wù)人員或公務(wù)員(public servant)，也稱為政府雇員(public employees)，是在公共組織中，并承擔(dān)一定公共管理角色的人員。公共人力資源是公共管理活動的主體，是高效公共行政和公共利益實現(xiàn)極為關(guān)鍵的因素。與私營部門不同，公共部門人力資源不是簡單意義上的工作人員，公共人力資源在公共權(quán)力機構(gòu)中擔(dān)任公職也不是一種純粹的雇傭關(guān)系，其手中掌握一定的公共權(quán)力和社會公共資源，維護社會公共秩序，是以公共利益和社會價值的實現(xiàn)為目標(biāo)取向的一項特殊的職業(yè)活動。公共人力資源職業(yè)的特殊性要求擔(dān)負著這種管理活動的主體必須具有較高的道德素養(yǎng)，因此，強化道德建設(shè)便成為公共人力資源管理的一項重要課題。

一、道德建設(shè)的動因分析

近代以來，人們對倫理道德在社會秩序供給方面的作用越來越持懷疑態(tài)度，認(rèn)為道德約束和利益發(fā)生沖突時表現(xiàn)得很無力，因此，不能把對公權(quán)持有者的期待寄托在倫理道德上，而應(yīng)該著力于制度的建設(shè)。筆者認(rèn)為，雖然相比于法律，道德是一種軟約束力，但當(dāng)?shù)赖鹿袒癁樾袨橹黧w內(nèi)心的行動準(zhǔn)則時，就會產(chǎn)生強大而自覺的約束力。正如溫家寶總理曾引用過的德國哲學(xué)家康德在《實踐理性批判》中的一段話:“有兩種東西，我對它們的思考愈是深沉和持久，它們在我心靈中喚起的驚奇和敬畏就會日新月異，不斷增長，這就是我頭上的星空與心中的道德定律?！?/p>

1.客觀動因:制度缺陷

新制度經(jīng)濟學(xué)將社會制度分為正式制度和非正式制度，正式制度指通過某種組織而形成的正式規(guī)章、規(guī)則、法則等，而非正式制度指風(fēng)俗習(xí)慣、倫理道德、理想信念、宗教信仰等社會行為規(guī)范［2］。因此，在新制度經(jīng)濟學(xué)的研究中，倫理道德也是一種社會制度。在此所談的制度主要是指法律法規(guī)等正式制度。

法律制度是當(dāng)前管理公共人力資源的主要手段，然而，有限的理性不可能設(shè)計出完美的制度體系以堵塞所有的漏洞。美國聯(lián)邦道德法改革總統(tǒng)委員會在1989年公布的一份報告中說:“法律和規(guī)章永遠也不可能把一個有道德的人所應(yīng)該做的事一件不漏地講得一清二楚。法律和規(guī)章只能設(shè)定行為的最低標(biāo)準(zhǔn)。而行為上可能的差異是數(shù)不勝數(shù)的，根本不可能靠一紙條文來描述和查禁?！?/p>

在我國，自2006年《公務(wù)員法》實施以來，我國公共人力資源依法管理取得了很大成績，然而，不可否認(rèn)，無論是現(xiàn)行的公共人力資源管理各項制度本身，還是在各個管理環(huán)節(jié)的實際運行中，制度的缺陷和弊端并不鮮見。這就為權(quán)力的濫用預(yù)留了很多空間。事實上，無論制度多么嚴(yán)實，法律條文多么縝密，只要權(quán)力主體的腐敗動機存在，都不可能完全阻止腐敗動機向腐敗行為的轉(zhuǎn)化。因此制度的良性運作很大程度上要依托于權(quán)力主體的道德支持。只有實現(xiàn)了權(quán)力主體的道德自律，才能使外在制度規(guī)范內(nèi)化為主體的自覺意志和行動。因此，在對公共人力資源的管理上，道德和法律的互補是不可偏廢的。

2.主觀動因:雙重角色

公共人力資源的角色定位不同于普通的職業(yè)群體。根據(jù)學(xué)者特里·L·庫珀的觀點:“行政人員承擔(dān)的是雙重角色:既是公民的雇員，又是公民中的一員。為政府工作并承擔(dān)雙重義務(wù):既有責(zé)任為公眾提供服務(wù)，同時作為公眾的一員又有權(quán)接受服務(wù)?！弊鳛楣竦墓蛦T時，公共利益是公共人力資源的目標(biāo)取向;作為公民中的一員，公共人力資源又有其個人的利益追求。而二者又往往是不可兼得的，甚至是對立沖突的。這種角色的雙重性使得公共人力資源在工作中會經(jīng)常性地面臨沖突的利益選擇。在角色和利益沖突時，公共人力資源的抉擇和取舍同時也是道德的抉擇和取舍。

3.現(xiàn)實動因:道德缺失

胡錦濤總書記在“七一”重要講話中指出:“要堅持把干部的德放在首要位置，形成以德修身、以德服眾、以德領(lǐng)才、以德潤才、德才兼?zhèn)涞挠萌藢?dǎo)向?！钡赖率且粋€人的立身之本，公共人力資源由于職業(yè)的特殊性，應(yīng)有更高的道德要求。然而，現(xiàn)實中，貪污腐敗、官僚主義、權(quán)力尋租、職權(quán)濫用、官風(fēng)不正等現(xiàn)象向公共人力資源道德提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)有很多原因，制度不嚴(yán)、社會轉(zhuǎn)型等都是可能的誘因。然而，通觀產(chǎn)生的問題，大都首先是從道德上的蛻化變質(zhì)開始的。無論玩忽職守還是以權(quán)謀私，都與職業(yè)道德的缺失相關(guān)。

二、國外公共人力資源道德建設(shè)的經(jīng)驗

為了有效約束公共人力資源的公共行為，防范權(quán)力濫用現(xiàn)象，歐美等國政府在不斷完善公務(wù)員制度，加強廉政建設(shè)的同時，還強化了倫理道德建設(shè)，注重法律與倫理道德的有機結(jié)合，為我們提供了很多有益的借鑒。

1.行政道德法制化

美國、韓國、日本等國都曾將公共人力資源的職業(yè)道德規(guī)范法制化，如美國1978年頒布的《從政道德法》及后來的《從政道德改革法》，1993年頒布的《美國行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，日本的《國家公務(wù)員倫理法》，韓國的《韓國公職人員道德法》，澳大利亞的《國防部與工業(yè)界雙方商業(yè)道德規(guī)范》，加拿大的《加拿大公共服務(wù)倫理規(guī)范》等。其中大都包括公務(wù)員必須忠于國家和憲法，必須忠于職守，必須廉潔奉公，必須申報家庭財產(chǎn)，禁止工資外收入等。這些國家都試圖通過法律規(guī)范的形式使倫理道德的軟約束硬化，以國家強制力促使公共人力資源道德行為的形成和道德意識的覺醒，最終實現(xiàn)“人類精神的自律”。

各國公務(wù)員職業(yè)道德立法情況各有不同，但其形式大致可分為“專門行政道德法典”、“憲法、行政法和刑法典中的有關(guān)規(guī)定”以及“職業(yè)守則及法律實施細則”三種。但從總的發(fā)展趨勢看，公務(wù)員道德法規(guī)的形式趨向于專門道德法典，特別是呈現(xiàn)出公務(wù)員道德法律法規(guī)分層分類的特點。［3］

2.監(jiān)管機構(gòu)專門化

為了保證道德規(guī)范的實施，很多國家還明確規(guī)定法律法規(guī)的落實載體。比如，美國設(shè)立專門的政府道德署，其主要職責(zé)是管理政府各級官員的財產(chǎn)申報事務(wù)和監(jiān)督政府官員的道德行為。歸道德署管轄的聯(lián)邦政府官員多達360萬人，其中包括總統(tǒng)、副總統(tǒng)、各部部長等。廉政署在預(yù)防腐敗方面成效顯著，被稱為“制約腐敗的達摩克利斯之劍”。日本在人事院下設(shè)國家公務(wù)員倫理審查委員會，還在內(nèi)閣各組成單位以及下級部門設(shè)立倫理監(jiān)督官等，以保證道德規(guī)范的落實?！斑@些專門的道德機構(gòu)，有的是實質(zhì)性權(quán)威機構(gòu)，有的是咨詢性機構(gòu)，有隸屬于行政權(quán)力的，也有隸屬于立法或司法權(quán)力的，還有獨立于政府而享有自主性權(quán)力的。但是，不論機構(gòu)的存在形式如何，此類機構(gòu)的建立無疑是公務(wù)員道德建設(shè)的新舉措。”［4］

3.道德監(jiān)督社會化

西方國家的行政道德監(jiān)控體系，除了體制內(nèi)不同權(quán)力部門之間的相互監(jiān)督和控制之外，還包括各種社會力量對政府道德行為的監(jiān)督。比如，美國非常重視發(fā)揮新聞界的監(jiān)督作用，《情報自由法案》規(guī)定新聞媒體有權(quán)揭露公職人員的各種違背職業(yè)道德行為，同時，為了保證媒體監(jiān)督的有效實施，法案還規(guī)定政府部門有義務(wù)向新聞媒體提供政府活動的信息。此外，美國的一些非政府組織在對政府的道德監(jiān)督方面發(fā)揮了很大的作用。

4.道德失范嚴(yán)懲化

完善而嚴(yán)格的道德懲處機制，是公務(wù)員制度比較成熟國家的一個共同而鮮明的特征。這些國家通常對違背公務(wù)員道德行為的懲處都非常嚴(yán)厲?！案鲊话闶怯傻赖卤O(jiān)督機構(gòu)對公務(wù)員的道德行為進行監(jiān)督，對其違反職業(yè)道德的行為進行調(diào)查，在確定事實后，將處罰建議提交該公務(wù)員的上級機關(guān)或司法機關(guān)，由他們做出處罰決定;有的則是直接由道德委員會或紀(jì)律處分委員會進行處罰。”［5］

三、中國公共人力資源的道德構(gòu)建

雖然由于國情的差異，國外有關(guān)公共人力資源道德建設(shè)的一些措施和做法不完全適應(yīng)我國，但還是可以有選擇地借鑒那些已被實踐證明的行之有效的做法。

1.盡快實現(xiàn)公共人力資源道德法制化

中國從古至今，對官員就有很高的道德要求，從儒家的“仁義禮智信”，到孫中山的“天下為公”，直至現(xiàn)在的“八榮八恥”，但一直以來，對官員的道德建設(shè)存在“重教化輕法制”、“重倡導(dǎo)輕實踐”的現(xiàn)象。目前，我國已有的公共人力資源管理的法律法規(guī)中，也有涉及倫理道德的內(nèi)容規(guī)定，但都是零散的，沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)，不成體系，而且基本都是一些原則性的規(guī)定，操作性不強。因此，我國有必要制定一部系統(tǒng)的、可操作性強的、專門針對公共人力資源道德的行為規(guī)范，對公共人力資源的道德規(guī)范進行強制性規(guī)定。通過立法程序?qū)⒐踩肆Y源的基本道德要求以法律的、國家意志的形式表現(xiàn)出來，使之規(guī)范化、制度化。

2.加強對公共人力資源的道德監(jiān)督

完善的監(jiān)督體系是公共人力資源道德行為實現(xiàn)的重要保證。目前，我國雖有監(jiān)督機構(gòu)，但問題較多，監(jiān)督成效不盡如人意。比如多種監(jiān)督機構(gòu)并存，造成多頭管理，責(zé)任缺失;監(jiān)督主體獨立性差，造成監(jiān)督工作擎肘重重等。因此，在公共人力資源的道德監(jiān)督方面，一是有必要借鑒國外的經(jīng)驗，成立獨立的道德監(jiān)督機構(gòu)，為道德規(guī)范的順利實施提供組織保證。二是為了方便監(jiān)督主體的監(jiān)督，應(yīng)提高公共人力資源工作的透明度，推行政務(wù)公開和公共人力資源的財產(chǎn)申報制度等。三是要充分發(fā)揮輿論的監(jiān)督作用，保證媒體能夠自由地、不受無理約束地對公共人力資源的行為進行客觀公正的報道和評論。在網(wǎng)絡(luò)化時代，網(wǎng)絡(luò)媒體的監(jiān)督作用也不可小視。

3.注重對公共人力資源的道德教育

要使道德內(nèi)化為公共人力資源的自覺意志和行動，還要注重在日常工作中加強職業(yè)道德建設(shè)。根據(jù)國家公務(wù)員局發(fā)布的《公務(wù)員職業(yè)道德培訓(xùn)大綱》，“十二五”期間，國內(nèi)全體公務(wù)員將進行職業(yè)道德輪訓(xùn)，培訓(xùn)時間不少于6學(xué)時。職業(yè)道德培訓(xùn)包括基礎(chǔ)知識、四大專題以及典型案例三大部分。這是加強公共人力資源道德建設(shè)的重要舉措。此外，還可以通過公共人力資源隊伍中的正反兩方面典型對公共人力資源進行道德教育。

總之，職業(yè)道德建設(shè)是一個長期養(yǎng)成的過程，這不僅是一項系統(tǒng)性、綜合性工程，也是一項長期的戰(zhàn)略任務(wù)，是內(nèi)因與外因共同作用的結(jié)果，也是個人、組織、社會共同努力的結(jié)果。應(yīng)當(dāng)注意的是，在呼喚公共人力資源道德回歸的同時，社會道德環(huán)境的凈化也不可忽視，畢竟行政道德是從屬于社會道德的，也受社會道德的熏陶與影響。

［1］公共部門人力資源管理編寫組.公共部門人力資源管理［M］.北京:中國國際廣播出版社，2003:19.

［2］科斯，阿爾欽，諾斯.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集［M］.上海:三聯(lián)書店，1994:373－375.

［3］楊 波.日韓公務(wù)員反腐注重道德立法［N］.新京報，2007－09－16.

［4］楊 鑫.國外公務(wù)員行政道德建設(shè)探析［J］.才智，2009(28):292－293.

［5］李振通.國外公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)的法制化傾向及啟示［J］.理論與改革，1998(2):102 －104.