大眾傳媒與城管執(zhí)法形象塑造

王春業(yè)

大眾傳媒與城管執(zhí)法形象塑造

王春業(yè)

近年來，隨著我國城管執(zhí)法工作的全面推行和快速發(fā)展，城管執(zhí)法與普通百姓生活的關(guān)系越來越密切。但目前我國城管執(zhí)法中存在諸多問題，并日益成為和諧社會建設(shè)中一個不可忽視和亟待解決的阻礙。從重塑城管行政執(zhí)法隊伍的形象入手，加強對城管執(zhí)法問題的研究，對推動我國城市管理水平的提高，推進政府綜合執(zhí)法機構(gòu)的改革，實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展，最終提高人民生活水平和質(zhì)量，都具有重要的意義。

一、城管行政執(zhí)法隊伍形象不佳的現(xiàn)狀

一般而言，形象是社會公眾對某一事物的一種總體評價，是該事物的表現(xiàn)與特征在公眾心目中的一種綜合反映。相應(yīng)地，城管執(zhí)法隊伍形象是指社會公眾對城管執(zhí)法機關(guān)及其執(zhí)法人員綜合認識所形成的整體印象和評價，是城管執(zhí)法隊伍的靜態(tài)實體和執(zhí)法人員的動態(tài)言行等因素綜合作用于公眾主觀意識的產(chǎn)物。從公眾評價的角度分類，城管執(zhí)法隊伍形象要素包括知名度和滿意度兩個方面。知名度指城管執(zhí)法工作為公眾所知曉、了解的程度，它是衡量執(zhí)法隊伍形象量的指標；滿意度指獲得公眾信任、贊許的程度，它是衡量執(zhí)法隊伍形象質(zhì)的指標。因此，城管執(zhí)法隊伍形象既要讓公眾了解、知曉，更要讓公眾信任、滿意。

近年來，城管執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員辛勤努力，勤奮工作，為城市發(fā)展和城市現(xiàn)代化建設(shè)作出了重要貢獻。但是由于種種原因，人們對城管執(zhí)法及執(zhí)法人員印象不佳，不但群眾不理解，社會不支持，而且他們還一直受到社會輿論的指責(zé)。在一份“你對城管執(zhí)法的印象如何？”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，1174張有效投票中有650票選擇了“不好，經(jīng)常性野蠻執(zhí)法”，占總票數(shù)的55.37%[1]。在另一份“您對城管執(zhí)法隊伍在城市管理中總的評價”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，共有140人參加了問卷調(diào)查，其中回答“不滿意”的有68票，占48.57%[2]。而微博及論壇中傳播的關(guān)于城管的信息，絕大部分為負面新聞和惡搞圖片、視頻或段子，其中查抄攤點、強拆及由此引發(fā)的暴力事件最為常見。有人做過統(tǒng)計，在傳統(tǒng)媒體中城管形象的負正中三者比例大概為5：3：2，國外媒體中負正比例則為9:1。在互聯(lián)網(wǎng)中，如果純算網(wǎng)友評論的話也是近九成負面[3]。而社會上流行的“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的說法，隱含著社會對城管工作的某些不滿或不認可。良好的形象和信譽是提高執(zhí)法管理效能的基礎(chǔ)，是贏得公眾信任與支持、充分發(fā)揮其效能的重要條件。而城管執(zhí)法形象的負面性使執(zhí)法者的權(quán)威受到質(zhì)疑，甚至遭到挑釁，不僅降低了執(zhí)法威懾效力，也影響了黨和政府在人們心中的形象。

一方面，城管是市容市貌和城市秩序不可或缺的維護者；但另一方面，他們卻不被社會所了解，甚至成為不受歡迎的人。這些事實盡管與少數(shù)城管人員素質(zhì)不高、執(zhí)法手段低端等有重要關(guān)系，但大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡(luò)傳媒在城管人員形象宣傳中也發(fā)揮了不可替代的影響。

二、大眾傳播對執(zhí)法形象塑造的理論分析

“所謂大眾傳播，就是專業(yè)化的媒介組織運用先進的傳播技術(shù)和產(chǎn)業(yè)化手段，以社會上一般大眾為對象而進行的大規(guī)模的信息生產(chǎn)和傳播活動”[4]。大眾傳媒包括傳統(tǒng)意義上的報紙、雜志、廣播、電視以及以通信技術(shù)為基礎(chǔ)的網(wǎng)絡(luò)媒體（包括網(wǎng)絡(luò)新聞、短消息新聞訂閱、網(wǎng)上論壇等）。隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，互聯(lián)網(wǎng)日益滲透到人類社會的諸多領(lǐng)域，并在其中產(chǎn)生了深刻、廣泛甚至是前所未有的影響。

大眾傳媒在采集、加工、傳播信息的過程中，完成了對某個形象的塑造，也就是說，傳媒報道外部世界，不是“鏡子”式的反映，而是根據(jù)自己的價值標準和報道方針，從現(xiàn)實環(huán)境中選取出自己認為重要的部分進行加工整理，編制新聞程序，之后用“報道事實”的方式傳遞給受眾[5]。它通過對某個組織的描述和刻畫，影響公眾輿論對該組織形象的認識、評價和定位。再加上公眾對信息需求的日益高漲，使得他們對大眾傳媒的依賴性更強，大眾傳媒的影響力也更普遍、更強大，并成為現(xiàn)代社會中最重要的信息系統(tǒng)。因此，大眾傳媒不僅是重要的信息源，而且是重要的影響源。傳統(tǒng)媒體的信息傳播體制是線性的，自上而下的，因而基于這種信息傳播模式的權(quán)力話語是金字塔式的，從而實現(xiàn)對社會的管理和對社會公眾的滲透與控制。而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)則改變了這種格局?；ヂ?lián)網(wǎng)具有“個個是中心、處處是邊緣”的技術(shù)特點[6]，其開放、自由、平等的精神帶來了話語的平權(quán)模式，并具有前所未有的信息傳播優(yōu)勢：低成本的無障礙傳播、實時互動的交互式傳播、“推拉并舉”傳播，既促成了大眾話語、個體話語對傳媒壟斷話語的技術(shù)消解，也打破了政治中心話語權(quán)對信息的壟斷和控制。

大眾傳媒對公眾認知城管執(zhí)法形象同樣起到了重要的輿論導(dǎo)向作用。在現(xiàn)實生活中，大多數(shù)人對城管形象的形成主要源于大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡(luò)傳媒的影響。城管執(zhí)法形象是執(zhí)法主體和執(zhí)法人員客觀存在和公眾主觀認知的混合物，沒有良好的執(zhí)法隊伍，人們對其就難以形成良好的印象。但即使執(zhí)法人員的所作所為都出于為公眾服務(wù)的目的，公眾心中也未必一定能樹立起有關(guān)城管執(zhí)法的良好形象。執(zhí)法的“做”和“說”兩方面都非常重要?！白觥贬槍Φ氖菆?zhí)法形象的構(gòu)成，而“說”針對的則是執(zhí)法形象的傳播[7]?？梢哉f，大眾傳媒所形成的執(zhí)法形象已經(jīng)不同程度地影響了公眾對執(zhí)法隊伍整體形象的認知和構(gòu)建。傳媒的行為既可以毀掉城管的執(zhí)法形象，也可以為其塑造正面的執(zhí)法形象。

三、大眾傳媒對城管執(zhí)法形象傳播中存在的誤區(qū)

有些大眾傳媒出于迎合市場和吸引觀眾眼球的目的，把城管執(zhí)法中不好的一面無限擴大，使得城管執(zhí)法的負面形象信息主導(dǎo)著新聞源。以網(wǎng)絡(luò)新聞為例，城管執(zhí)法人員經(jīng)常被作為負面人物報道，讓人形成一種城管不是好人的印象。比如，諸多關(guān)于城管人員與小商小販發(fā)生沖突，西瓜亂滾、雞蛋稀爛、小販卷起行頭四處逃竄的報道；“城管取締占道經(jīng)營、踹翻熱油鍋燙傷市民臉”、“西安最牛城管：開車逆行占道聊天”、“男子拍攝城管執(zhí)法被打死續(xù)：死因鑒定結(jié)果出爐”等網(wǎng)絡(luò)新聞消息，充斥觀眾視野。同時，大規(guī)模的報道使受眾對這一系列事件產(chǎn)生明確的心理指向，對事情的發(fā)展產(chǎn)生更多期待，這種期待又促使傳媒有意無意相對集中地繼續(xù)選擇城管的負面消息大加炒作，以吸引更多人的眼球……如此惡性循環(huán)在對受眾產(chǎn)生“轟炸效應(yīng)”的同時，形成了媒體及大眾對城管的刻板印象——野蠻、暴力、打砸搶等。這種“刻板印象”經(jīng)過“涵化”，會使人們產(chǎn)生態(tài)度層面上的偏見甚至是敵對傾向或負面意向，而這種偏見與敵對傾向久而久之會導(dǎo)致受眾行為上的變化。如此，城管執(zhí)法形象被誤解、被曲解，以致于給人一種假象，似乎城管執(zhí)法全部都是野蠻、暴力執(zhí)法，城管也成為不文明和暴力的代名詞。在網(wǎng)絡(luò)影響力日益增強和網(wǎng)民數(shù)量日漸增多的情況下，紛紛曝光的城管執(zhí)法負面事件逐步將城管形象惡化，嚴重影響了城管執(zhí)法隊伍的總體形象。

事實上，在城管執(zhí)法過程中，惡性事件或不良表現(xiàn)僅僅是城管執(zhí)法中很小的一部分，而廣大的城管執(zhí)法人員則有著非常正面的形象，比如為了城市的美容美化，他們扎根一線、恪盡職守、吃苦耐勞、默默無聞、甘于奉獻；他們堅持廉潔自律，依法行政，做到文明執(zhí)法、熱情服務(wù)；他們愛崗敬業(yè)、顧全大局，經(jīng)常放棄休息加班加點，舍小家、為大家，始終戰(zhàn)斗在工作的第一線。城管負擔(dān)了城市管理中最瑣碎、最復(fù)雜、最難辦的許多問題。打人的城管，如果放在龐大的城管執(zhí)法人員群體中看，只是極少數(shù)，與其受到的非議相比，并不對稱。但各種媒體在報道城管時，少有從正面來宣傳城管執(zhí)法人員的感人事跡，而是一味地擴大城管執(zhí)法的負面消息，給城管人員塑造了不佳的形象。

四、充分利用大眾媒體改善城管執(zhí)法隊伍的形象

組織形象的構(gòu)建需要從“做”和“說”兩個方面同時進行，組織行為加上對組織行為的解釋(通過溝通互動)等于組織形象的傳播。因此，要樹立良好的城管執(zhí)法形象，除了要求執(zhí)法人員自身表現(xiàn)良好以外，更要借助大眾傳媒來改善城管執(zhí)法的形象。

（一）城管部門要做好自身宣傳，重視利用各種傳媒來塑造良好形象

在許多情況下，當有關(guān)城管的大密度負面報道頻繁出現(xiàn)在各大媒體上，城管自己的輿論卻出現(xiàn)失語現(xiàn)象?！懊鎸ヂ?lián)網(wǎng)巨大的信息空間，如果主流的聲音較弱，則必然會使各種非主流的聲音成為強勢”[8]。而從傳播學(xué)角度來講，當某一組織或個人的形象受到負面影響時，最好的方法是針鋒相對地樹立正面輿論，形成沖擊波，用來充抵壞印象的形成，從而改變?nèi)藗兊目贪逵∠?。為此，首先，各級城管部門要建立自己專業(yè)的宣傳隊伍，利用網(wǎng)站和可以利用的一切輿論工具，客觀公正地宣傳自己的正面形象，尤其是要宣傳城管隊伍依法執(zhí)法、為民執(zhí)法的事跡和城管執(zhí)法人員的好人好事，把城管執(zhí)法人員特別能吃苦、特別能奉獻、特別能戰(zhàn)斗的精神向社會傳播。如武漢市城管執(zhí)法員楊維勛執(zhí)法12年，堅持執(zhí)法講理，一“守”二“勸”，從來沒有收過攤販貨物。為了贏得管理對象的信任，他堅持騎著一輛老舊自行車執(zhí)法，網(wǎng)友稱他為“最美城管隊員”，稱這輛自行車為“最牛執(zhí)法車”。其先進事跡的傳播是通過拍攝楊維勛一天的執(zhí)法過程，并將圖片和說明發(fā)到網(wǎng)上，才為更多的人所知曉，并很快贏得了4000多位網(wǎng)友的喝彩。其次，城管部門要建立自己的評論員隊伍，發(fā)揮他們對相關(guān)問題深入分析的能力，形成網(wǎng)上輿論的意見領(lǐng)袖，主動掌握話語權(quán)。同時，各級城管部門要切實加大對城市管理法律法規(guī)的宣傳力度，采取張貼標語、設(shè)立網(wǎng)站、專家講座、電視講話、知識競賽、法規(guī)咨詢等形式，大力宣傳城市管理方面的法律、法規(guī)、政策，提高市民的法律意識，營造良好的城管執(zhí)法氛圍，從而使廣大市民能夠明白城管在美化城市生活、提高環(huán)境質(zhì)量方面的重要作用，自覺地理解、支持、接受和配合城管執(zhí)法工作的開展。

（二）城管機關(guān)要善于與各種媒體打交道

城管的形象傳播既要積極利用自身的優(yōu)勢，對公眾信息進行引導(dǎo)和調(diào)配，也要利用大型媒介集團深化自身的形象傳播，鞏固良好形象。面對執(zhí)法中出現(xiàn)的問題，城管機關(guān)既不要回避媒體，也不要任由媒體隨意報道，而是要變封閉式的“堵”為開放式的“疏”；變“被動”為“主動”。要主動與媒體接觸、溝通，爭取更多、更有效的正面宣傳。例如，武漢城管的“眼神執(zhí)法”事件，原本是文明執(zhí)法的好題材，由于沒有及時進行輿論引導(dǎo)，被惡意炒作后卻“變味”了，原本正面積極的事情被某些媒體惡意炒作成為輿論攻擊的焦點。為此，有必要建立和健全城管執(zhí)法的新聞發(fā)言人制度，爭取在事件發(fā)生的第一時間由新聞發(fā)言人約見各媒體，把事實真相傳達給媒體，加強正面引導(dǎo)，控制和引導(dǎo)輿論走向；而當涉及城管人員暴力執(zhí)法或遭遇暴力抗法事件的信息已在各媒體廣泛傳播的情況下，城管執(zhí)法部門應(yīng)當及時與相關(guān)媒體聯(lián)系，公布客觀、公正、翔實的事實真相，澄清謠言，用統(tǒng)一、強大的口徑把握輿論導(dǎo)向，防止各輿論走向的偏差和共鳴的失衡，使民眾能夠及時全面地了解事實，減少民眾的猜疑和憤怒，進而減少傳播的負面影響，促進輿論的良性發(fā)展。此外，在法律許可的范圍內(nèi)，城管機關(guān)也可主動邀請媒體報道城管執(zhí)法機關(guān)的正面先進典型，并主動接受它們的輿論監(jiān)督。

（三）各級政府要從政府形象建設(shè)的高度加強輿情控制

城管執(zhí)法工作是政府聯(lián)系群眾的紐帶和橋梁，城管執(zhí)法形象直接影響著黨和政府的形象和聲譽，是經(jīng)濟發(fā)展和城市建設(shè)的重要軟環(huán)境。因此，城管的形象并非單純城管部門的事情，城管執(zhí)法形象是事關(guān)黨和政府形象的事情。城管執(zhí)法形象的輿論導(dǎo)向不是城管機關(guān)所能控制的，還需要各級政府的大力支持。為此，國家要高度重視城管執(zhí)法隊伍的形象塑造，把城管執(zhí)法形象的塑造作為政府形象建設(shè)的重要組成部分。各級政府要利用網(wǎng)監(jiān)部門的資源優(yōu)勢，加強對城管執(zhí)法負面信息的監(jiān)控，對于惡意攻擊誹謗城管執(zhí)法行為的言論進行及時通報查處，對于失實的言論進行限制發(fā)布，以正確把握輿論導(dǎo)向，防止失實的負面新聞和評論在社會上廣泛流傳。在這方面，北京市的做法值得借鑒推廣。北京市借鑒公安模式對新聞宣傳進行了整頓，即各個區(qū)縣的新聞宣傳都要上報市局，不能隨便報道，尤其是大事件發(fā)布前一定要經(jīng)過北京市相關(guān)部門批準，以減少負面新聞[9]。各級政府還要從穩(wěn)定的大局出發(fā)，建立危機管理和應(yīng)急處理機制。在危機發(fā)生前期，預(yù)警機制要充分發(fā)揮其監(jiān)視功能，在保持社會信息流動的同時收集相關(guān)信息，做好預(yù)警工作；危機一旦發(fā)生，應(yīng)急機制要立即啟動，在解決問題的同時保持社會的穩(wěn)定；當危機對社會造成了一定的危害，要依法及時處理問題，避免危機的進一步擴大。只有這樣，城管執(zhí)法在面對危機事件時才能時刻保持主動，才能真正樹立起城管執(zhí)法的良好形象。

總之，形象傳播是系統(tǒng)、長期、全方位的構(gòu)建過程，一次性傳播或者階段性展示與單層面的褒揚，不足以改變?nèi)藗兊目贪逵∠?。城管部門必須重視大眾傳媒尤其是網(wǎng)絡(luò)傳媒的力量，不斷推出先進人物形象來改變城管執(zhí)法的負面印象，對正面信息進行持續(xù)不斷地、全視角地傳播，良好形象才會從知名度上升到美譽度，而知名度與美譽度的重合，便會產(chǎn)生一定的品牌效應(yīng)，最終改變?nèi)藗兊恼J知和態(tài)度，獲得各級領(lǐng)導(dǎo)、社會各界對城管執(zhí)法工作和執(zhí)法人員的理解和支持，提高城管執(zhí)法機關(guān)的公信力和城管執(zhí)法人員的親和力。

[1]《關(guān)于“城管形象”的調(diào)查》，第一調(diào)查網(wǎng)，http: //www.1diaocha.com/Survey/SurveyResult_355785192 57838.html。

[2]《您對城管執(zhí)法隊伍在城市管理中總的評價》http://www.gongshu.gov.cn/gongshucms/view/public/ vote/vote_result.jsp。

[3]高明勇、王景蘭：《城管需要什么樣的形象》，《新京報》2011年7月30日。

[4]郭慶光：《傳播學(xué)教程》，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第111頁。

[5]劉小燕：《中國政府形象傳播》，山西人民出版社2005年版，第281頁。

[6]歐陽友權(quán)：《網(wǎng)絡(luò)傳播與社會文化》，高等教育出版社2005年版，第84頁。

[7]廖為建：《論政府形象的構(gòu)成與傳播》，《中國行政管理》2001年第3期。

[8]曹勁松：《政府網(wǎng)絡(luò)傳播》，江蘇人民出版社2010年版，第4頁。

[9]杜丁、傅沙沙：《局長履新百日城管謀“變臉”》，《新京報》2010年11月8日。

（作者系中國礦業(yè)大學(xué)教授）

（責(zé)任編輯 張婭）