對(duì)我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的幾點(diǎn)思考

朱芳金

對(duì)我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的幾點(diǎn)思考

朱芳金

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是指法定范圍內(nèi)的國(guó)家公職人員依照法定的期限和方式向有關(guān)機(jī)關(guān)申報(bào)自己財(cái)產(chǎn)并向全社會(huì)進(jìn)行公開(kāi)，接受有關(guān)監(jiān)督機(jī)關(guān)和公眾檢查的法律制度。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度事實(shí)上是一種社會(huì)公共財(cái)產(chǎn)的監(jiān)測(cè)制度。公職人員由于特殊的身份，取得了支配公共財(cái)產(chǎn)的權(quán)力，只對(duì)公共財(cái)產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，無(wú)法有效防止公共財(cái)產(chǎn)流向個(gè)體財(cái)產(chǎn)。只有建立公職人員的個(gè)體財(cái)產(chǎn)監(jiān)督制度，即建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，才能從源頭上遏制公共財(cái)產(chǎn)非正常地流向官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)。

官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是有效遏制腐敗現(xiàn)象發(fā)生的最有力措施之一，它使公共財(cái)產(chǎn)公開(kāi)、透明，讓公共財(cái)產(chǎn)在陽(yáng)光下運(yùn)行，保證公共財(cái)產(chǎn)不能通過(guò)非正當(dāng)途徑流向個(gè)體，從而有效遏制腐敗。因此，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度被譽(yù)為“陽(yáng)光法案”。目前我國(guó)日益嚴(yán)重的腐敗侵蝕著社會(huì)肌體，瓦解著權(quán)威和社會(huì)秩序的基礎(chǔ)，面對(duì)社會(huì)公眾的質(zhì)疑，以及基于民主政治發(fā)展的需求和權(quán)力接受社會(huì)監(jiān)督的必然，我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是大勢(shì)所趨。公眾要求建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的呼聲愈來(lái)愈烈，特別是2009年1月1日新疆阿勒泰地區(qū)紀(jì)委公示新任55名副縣級(jí)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)公開(kāi)申報(bào)部分，這一舉措被譽(yù)為建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的“破冰之舉”；之后，社會(huì)公眾給予相當(dāng)大的關(guān)注，對(duì)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度也抱有更多的期待。然而，為何在我國(guó)這一利國(guó)利民的制度遲遲沒(méi)有建立起來(lái)？目前我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要問(wèn)題以及建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要途徑是什么？本文試圖對(duì)這些問(wèn)題做嘗試性的分析。

一、建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的重要性

自1995年4月中央發(fā)布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣（處）級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》以來(lái)，有關(guān)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的呼聲持續(xù)了十幾年，但有關(guān)方面卻鮮有建樹(shù)。筆者認(rèn)為無(wú)論從民主政治的角度還是從反腐倡廉以及順應(yīng)民意的角度，在我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度已是大勢(shì)所趨。

（一）從民主政治的角度看，要求官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是民眾政治參與意識(shí)增強(qiáng)的反映

公民監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)以公民知情權(quán)的獲得為前提。公民的知情權(quán)是指公民通過(guò)必要的途徑從官方或非官方知悉、獲取信息的自由與權(quán)利，包括了解政府官員的道德、能力以及財(cái)產(chǎn)等的情況。知情權(quán)的存在和實(shí)現(xiàn)能夠滿足人們了解政治的愿望和要求。讓公眾了解官員財(cái)產(chǎn)狀況并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要體現(xiàn)，是民眾渴望行使監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)等基本政治權(quán)利的一種表達(dá)，也是一個(gè)社會(huì)民主政治不斷進(jìn)步的重要表現(xiàn)。

（二）從反腐倡廉的角度看，遏制腐敗現(xiàn)象是建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要目標(biāo)

對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行公開(kāi)，將官員的財(cái)產(chǎn)狀況置于陽(yáng)光之下，接受公眾的監(jiān)督，能夠使腐敗官員無(wú)所遁形。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度被譽(yù)為反腐的終極利器，建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是世界各國(guó)通行的做法。目前，全世界有97個(gè)國(guó)家和地區(qū)建立了官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，實(shí)施效果相當(dāng)明顯。建立了官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的國(guó)家和地區(qū)廉潔狀況一般普遍較好，反之廉潔狀況一般普遍較差。這一現(xiàn)象說(shuō)明，實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)強(qiáng)化了對(duì)官員的監(jiān)督，在一定程度上減少了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。實(shí)踐證明，在反腐敗中最有力的措施之一就是使群眾參與監(jiān)督，而讓群眾監(jiān)督就必須讓群眾知情，要想讓群眾知情就必須公開(kāi)官員的財(cái)產(chǎn)情況。同時(shí)，實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，可以大幅度降低反腐的成本，提高腐敗的成本。因?yàn)?，公開(kāi)其個(gè)人財(cái)產(chǎn)可使那些腐敗官員形成心理上的障礙，可以抑制其腐敗的動(dòng)機(jī)，從而減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。近年來(lái)黨中央的反腐力度不斷加大，一批腐敗高官紛紛落馬，我國(guó)反腐敗工作取得明顯成效。但在一部分地區(qū)和單位，腐敗現(xiàn)象仍然較為嚴(yán)重。因此，為了有效遏制腐敗行為，深入開(kāi)展反腐敗斗爭(zhēng)，建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度就成為必然的選擇。

（三）從順應(yīng)民意的角度看，社會(huì)公眾的要求是建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要?jiǎng)恿?/p>

當(dāng)前，官員腐敗問(wèn)題是廣大人民群眾非常關(guān)注的問(wèn)題，而且人民群眾要求建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的呼聲愈來(lái)愈高。網(wǎng)上一項(xiàng)調(diào)查顯示，對(duì)于當(dāng)前的反腐倡廉工作，90%的人認(rèn)為有必要建立官員財(cái)產(chǎn)公示制度。2008年5月有媒體曾就“公眾最希望政府公開(kāi)的信息是什么”做了一項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果有77.5%的人選擇了“官員財(cái)產(chǎn)情況”。最近幾年的全國(guó)“兩會(huì)”期間，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)也是被廣泛關(guān)注的話題。越來(lái)越多的公眾要求官員公開(kāi)其財(cái)產(chǎn)，折射出人民群眾某種程度上對(duì)部分官員的不信任；如果不順應(yīng)人民群眾的要求，有可能加劇這種不信任，進(jìn)而損害黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)。因此，順應(yīng)民意建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，符合廣大人民群眾的根本利益和要求，也是增強(qiáng)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和群眾基礎(chǔ)的要求。

二、建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度存在的主要問(wèn)題

（一）部分官員的民主憲政理念淡薄

我國(guó)憲法中既有“主權(quán)在民”的規(guī)定，也有“依法治國(guó)”的選擇。憲法規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政地位的同時(shí)，也規(guī)定“任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。由此可知，我國(guó)法律控制權(quán)力的可行性無(wú)論在政治上還是在法律上都已沒(méi)有理論障礙，也就是說(shuō)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度在我國(guó)建立的必要條件已經(jīng)具備。對(duì)于“和目前中國(guó)主流政治理念沒(méi)有任何沖突的地方”的這一利國(guó)利民的反腐敗法案何以遲遲出臺(tái)不了這個(gè)問(wèn)題，余小瑩對(duì)反對(duì)官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的論調(diào)進(jìn)行了匯總，即“隱私權(quán)維護(hù)論”、“監(jiān)督無(wú)效論”、“得不償失論”、“立法條件不具備論”[1]。但筆者認(rèn)為其根本原因應(yīng)該是政治性的而非技術(shù)性的。在一國(guó)之內(nèi)理論上不存在障礙但遲遲無(wú)法確立的制度，主要原因只能是思想障礙[2]。換句話說(shuō)，導(dǎo)致一個(gè)制度無(wú)法生成必然有主客觀多種因素，但在目前狀態(tài)下，影響制度生成的主要是主觀因素。

現(xiàn)代國(guó)家多數(shù)選擇制定憲法，實(shí)行憲政。在一個(gè)政治架構(gòu)中推行憲政，必須要具備多種條件，其中制度性條件是容易促成的，但憲政之行的關(guān)鍵是思想性條件。雖然人民主權(quán)等憲政理論的宣傳和研究在我國(guó)已持續(xù)多年，但由于眾多原因，民主憲政理念在國(guó)民的思維過(guò)程中還無(wú)法成為一種習(xí)慣。而民主政治的浸潤(rùn)度決定著公民參與憲政社會(huì)的能力，決定著政治家對(duì)國(guó)家治理傳統(tǒng)的改革力度和方向，決定著現(xiàn)實(shí)權(quán)力控制者的政治判斷能力和勇氣。官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的建立是一場(chǎng)深刻的政治文化革命，甚至“僅僅是建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度這件事中所包含的象征意義，就足以構(gòu)成對(duì)任何一種前憲政的政治文化的強(qiáng)烈震撼和巨大沖擊”[3]。如果權(quán)力的擁有群體對(duì)基本的民主政治理論缺乏了解，那么其有可能不愿意去建構(gòu)這一體現(xiàn)并推動(dòng)政治文明進(jìn)程的制度。

（二）既得利益群體的抵觸

假使民主憲政理論在公眾中特別是在官員群體中達(dá)到理想的認(rèn)知度，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的建立就一路坦途了嗎？其實(shí)也未必，我們還須分析“政治中的人性”問(wèn)題。人類并不總是理智的，即使對(duì)于政治和法律，“沖動(dòng)和本能”等非理性因素也影響行為的主體取向，“人往往在感情和本能的直接刺激下行事”[4]。中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)教授楊光斌認(rèn)為，“根據(jù)公共選擇理論，政治行為中的個(gè)人是有利己心的，以追求自身利益最大化為目標(biāo)，個(gè)人參與政治活動(dòng)是從交易活動(dòng)中尋求和創(chuàng)造自己獲利的機(jī)會(huì)，人不因?yàn)閾碛幸粋€(gè)頭銜而改變其人性，其基本行為動(dòng)機(jī)也是追求個(gè)人利益最大化?！薄翱v然在一個(gè)中庸和調(diào)和色彩濃厚的政治文化中，個(gè)別人也會(huì)偏離通行的規(guī)范，一個(gè)人會(huì)受內(nèi)在需要的驅(qū)使去反抗規(guī)范”[5]。正因?yàn)槿绱?，一?xiàng)調(diào)查顯示，93%的調(diào)查對(duì)象認(rèn)為，建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的阻力主要來(lái)自于權(quán)力的擁有者和腐敗的受益者[6]。一項(xiàng)對(duì)阿勒泰和新疆其他一些地市州官員進(jìn)行的隨機(jī)調(diào)查顯示：對(duì)于建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，“反對(duì)者七成，無(wú)所謂者兩成，堅(jiān)決支持者一成”[7]。由此可見(jiàn)，相當(dāng)一部分官員對(duì)財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是有抵觸的。一些官員認(rèn)為公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)侵犯了他們的隱私權(quán)。眾所周知，官員是掌握著公權(quán)力的政治行為人，在公權(quán)力的行使過(guò)程中，官員的個(gè)人信息自然具有了涉及公共利益的公共意義。恩格斯曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“個(gè)人隱私一般應(yīng)受到保護(hù)，但當(dāng)個(gè)人私事甚至隱私與最重要的公共利益——政治生活發(fā)生聯(lián)系的時(shí)候，個(gè)人隱私就不是一般意義上的私事，而屬于政治的一部分，它便不受隱私權(quán)的保護(hù)”。顯然社會(huì)政治和公共利益的價(jià)值高于個(gè)人的隱私價(jià)值。況且從目前國(guó)內(nèi)外的普遍做法來(lái)看，官員不能以個(gè)人隱私為由拒不公開(kāi)自己的財(cái)產(chǎn)狀況，公職人員的隱私權(quán)讓位于公共利益是通行的做法，國(guó)內(nèi)理論界和社會(huì)輿論在這一問(wèn)題上達(dá)成了共識(shí)。除去個(gè)人隱私的原因，真正反對(duì)建立財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的是一些既得利益群體，這個(gè)群體反對(duì)的原因其實(shí)也不難理解，因?yàn)橐坏┻M(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，那么他們中的一些人要面臨丟官丟財(cái)?shù)拿\(yùn)，所以他們不遺余力地進(jìn)行反對(duì)。

三、建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的主要途徑

建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度已提出多年，公眾也普遍支持。但如何建立這一制度，或者是建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的途徑是什么，對(duì)此社會(huì)公眾還沒(méi)有形成共識(shí)。筆者認(rèn)為，建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度必須適合中國(guó)國(guó)情，遵循先易后難、循序漸進(jìn)的原則，既不能裹足不前，又不能一蹴而就。具體途徑如下：

（一）財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度逐步建立和推行

先建立黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度，試行一段時(shí)間，充分發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題和不足，進(jìn)而制定國(guó)家官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法律，這是現(xiàn)實(shí)可行的辦法。2010年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的規(guī)定》，雖然這個(gè)規(guī)定中沒(méi)有財(cái)產(chǎn)公示的內(nèi)容，但是也放棄了原來(lái)申報(bào)信息保密的內(nèi)容；并且第二十一條指出，各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍或者細(xì)化執(zhí)行程序的，可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合各自工作實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法。這說(shuō)明各省可以根據(jù)這一規(guī)定，自主決定財(cái)產(chǎn)申報(bào)的具體實(shí)施辦法，及是否進(jìn)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，其中鼓勵(lì)試點(diǎn)的意味非常明顯。

（二）財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的范圍和方式要逐漸擴(kuò)大和放開(kāi)

先進(jìn)行部分財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，然后進(jìn)行全部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。借鑒新疆阿勒泰模式，實(shí)行公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào)兩種不同的方式，這是我國(guó)目前情況下比較可行的方法。官員個(gè)人的財(cái)產(chǎn)可以先行公開(kāi)，家庭成員的財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行秘密申報(bào)，這樣既可以減少風(fēng)險(xiǎn)，減少推行的阻力，也可以有充分的時(shí)間完善配套制度。如此既減少了推行的阻力又可回應(yīng)社會(huì)大眾的期待，讓公眾對(duì)未來(lái)真正建立起比較完善的領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度滿懷信心。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的主體范圍要逐漸擴(kuò)大

先進(jìn)行重要官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，然后再逐步推行到全部官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。由于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的公開(kāi)和審核需要大量的人力物力，而且底層公務(wù)員掌握的權(quán)力較小，出現(xiàn)權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)也少，因此，先進(jìn)行主要官員的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，進(jìn)而推廣到全部官員，是經(jīng)濟(jì)而現(xiàn)實(shí)的方法。

（四）先完善配套措施再全面公開(kāi)

一些學(xué)者認(rèn)為，不必考慮配套措施的完善與否，應(yīng)該盡快實(shí)行全面的財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，其主要論據(jù)就是西方國(guó)家實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的時(shí)候也沒(méi)有這些配套措施，一樣可以運(yùn)行。但是，我們不可忽視的一個(gè)問(wèn)題是，西方國(guó)家開(kāi)始實(shí)行財(cái)產(chǎn)公開(kāi)時(shí)的國(guó)際環(huán)境與當(dāng)前大不一樣。在全球化、信息化的今天，不完善相關(guān)的配套措施就實(shí)行全面的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)，必然會(huì)導(dǎo)致大量財(cái)產(chǎn)向國(guó)外轉(zhuǎn)移，甚至出現(xiàn)“只打蒼蠅不打老虎”現(xiàn)象[8]。因此，在金融實(shí)名制度、不動(dòng)產(chǎn)登記制度、防止資金外逃制度、國(guó)際反腐敗合作制度等配套制度還沒(méi)有完善之前，不應(yīng)該推行全面的官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)。

總之，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，在我國(guó)建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度是歷史發(fā)展的必然趨勢(shì)，也是主動(dòng)回應(yīng)社會(huì)公眾關(guān)切的重要體現(xiàn)。目前由于種種原因，在我國(guó)全面建立官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度還存在一定的困難，必須結(jié)合我國(guó)國(guó)情，在保持社會(huì)和諧穩(wěn)定的前提下，循序漸進(jìn)地推行，既不能裹足不前，也不能一蹴而就。但是只要領(lǐng)導(dǎo)者能夠拿出足夠的政治決斷，加上健全和完善的體制機(jī)制，積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，最終我國(guó)一定會(huì)建立起官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度。

[1]余小瑩：《我國(guó)公務(wù)員個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度建設(shè)研究》，2007年四川大學(xué)碩士學(xué)位論文，第29-31頁(yè)。

[2]李小紅：《中國(guó)公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)制度的現(xiàn)狀及建構(gòu)障礙》，《江蘇警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第4期。

[3]王宗文：《權(quán)力制約與監(jiān)督研究》，遼寧人民出版社2005年版，第459、460頁(yè)。

[4][英]格雷厄姆·沃拉斯著，朱曾汶譯：《政治中的人性》，商務(wù)印書館1995年版，第13頁(yè)。

[5][美]羅伯特·A·達(dá)爾著，王滬寧、陳峰譯：《現(xiàn)代政治分析》，上海譯文出版社1987年版，第164頁(yè)。

[6]聞兵：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度阿勒泰“吃螃蟹”》，《記者觀察》2008年第7期（下）。

[7]潘從武、賀占軍：《官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度——新疆阿勒泰地區(qū)的破冰之旅》，《黨政干部文摘》2008年第10期，該文摘自2008年9月11日《法制日?qǐng)?bào)》。

[8]袁東生：《我國(guó)實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的路徑分析》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

（作者系湖北省委黨校2010級(jí)碩士研究生）

（責(zé)任編輯 張婭）