張 斌

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院，北京 100836）

一、引言

當(dāng)前，對(duì)中國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的研究已經(jīng)從分稅制改革前后中央與省級(jí)政府間分稅體制的研究轉(zhuǎn)向各級(jí)次政府間財(cái)權(quán)事權(quán)合理配置的研究，并且開(kāi)始在理論和實(shí)踐兩個(gè)方面深入探索政府級(jí)次調(diào)整乃至行政區(qū)劃重新劃分等更為基礎(chǔ)的制度設(shè)計(jì)問(wèn)題。

政府間財(cái)權(quán)事權(quán)配置問(wèn)題不僅僅是經(jīng)濟(jì)學(xué)問(wèn)題，而與憲政體制、民主法制建設(shè)、政治文化傳統(tǒng)等更基本的制度安排聯(lián)系在一起，其中中央與地方關(guān)系的基本制度框架是研究政府間財(cái)政關(guān)系的基礎(chǔ)。

中央與地方關(guān)系是一個(gè)國(guó)家最基本和最重要的制度安排，大多數(shù)國(guó)家，尤其是擁有相當(dāng)人口和幅員的大型國(guó)家，都無(wú)法回避中央與地方的關(guān)系問(wèn)題。如何在盡可能不損害行政效率的前提下，保障中央政府對(duì)地方政府必要的控制能力，直接關(guān)系到國(guó)家的統(tǒng)一、民族的團(tuán)結(jié)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展。正如孟德斯鳩所言：“一個(gè)共和國(guó)，如果小的話(huà)，則亡于外力；如果大的話(huà)，則亡于內(nèi)部的不完善?！雹賉法]孟德斯鳩：《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館1987年版，第130頁(yè)。從歷史發(fā)展看，當(dāng)今世界綜合實(shí)力較強(qiáng)的國(guó)家，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中均根據(jù)本國(guó)國(guó)情發(fā)展出了即有共性，又各具特色的處理中央與地方關(guān)系的制度模式。總結(jié)這些國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于深刻理解政府間財(cái)政關(guān)系的制度基礎(chǔ)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制具有重要意義。

二、影響中央與地方關(guān)系的基本因素

近代以來(lái)民族國(guó)家的崛起、工業(yè)革命與經(jīng)濟(jì)社會(huì)的巨大變遷以及延續(xù)至今的經(jīng)濟(jì)全球化的影響是世界各國(guó)處理中央與地方關(guān)系共同面臨的背景與挑戰(zhàn)。世界主要發(fā)達(dá)國(guó)家在各自政治文化傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，發(fā)展出了各具特色又具有共性特征的中央與地方關(guān)系。具體來(lái)說(shuō)，影響中央與地方關(guān)系的基本因素主要包括以下四個(gè)方面：

（一）國(guó)家組成形式

聯(lián)邦制和單一制是影響中央與地方關(guān)系最基本的因素，聯(lián)邦制國(guó)家的聯(lián)邦組成單位先于中央政府存在，中央政府的權(quán)力來(lái)自于聯(lián)邦組成單位權(quán)利的讓渡，聯(lián)邦組成單位的權(quán)利是固有的，在美國(guó)被稱(chēng)為“州的固有權(quán)利”，而中央政府的權(quán)利則由憲法性文件進(jìn)行規(guī)定。單一制國(guó)家則相反，地方政府的權(quán)利來(lái)自于國(guó)家（中央政府）的授權(quán)，在中央與地方關(guān)系中，中央政府居于中心地位。但是，需要說(shuō)明的是，由于西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家在宗教傳統(tǒng)（日本例外）、主流意識(shí)形態(tài)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面具備相當(dāng)多的共性特征，尤其是現(xiàn)代以來(lái)經(jīng)濟(jì)全球化的影響，聯(lián)邦制國(guó)家聯(lián)邦（中央）權(quán)利逐步擴(kuò)張，而單一制國(guó)家也高度重視發(fā)揮地方政府的作用，逐步擴(kuò)大地方的自主權(quán)。因此在處理中央與地方關(guān)系方面聯(lián)邦制國(guó)家和單一制國(guó)家有許多共性的特征和做法。

（二）政府文化傳統(tǒng)

西方主要國(guó)家的政治文化傳統(tǒng)具有較大差異，這種差異與國(guó)家組成形式有關(guān)，但與其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展路徑的關(guān)系更為密切。例如，同樣是單一制國(guó)家，英國(guó)具有非常強(qiáng)的地方自治傳統(tǒng)，地方議會(huì)始終在政治生活中發(fā)揮著重要作用；而在法國(guó)，拿破侖時(shí)代奠定的中央集權(quán)傳統(tǒng)則保持著中央對(duì)地方的高度控制，在很長(zhǎng)時(shí)間里，法國(guó)的地方政府被認(rèn)為只是中央的派出機(jī)構(gòu)和代理機(jī)構(gòu)。

再比如，同樣是聯(lián)邦制國(guó)家，德國(guó)在民族國(guó)家興起過(guò)程中發(fā)展出了具有高度穩(wěn)定性，在國(guó)家政治決策和行政事務(wù)中發(fā)展重要作用的國(guó)家公務(wù)員體系，被稱(chēng)為行政國(guó)家。而美國(guó)、加拿大等聯(lián)邦制國(guó)家則與其原宗主國(guó)——英國(guó)的模式更為接近，從事政治和行政事務(wù)的人員有大量的兼職人員，專(zhuān)職崗位更注重專(zhuān)業(yè)技能而不是如德國(guó)那樣重視培養(yǎng)受公法約束、穩(wěn)定的通才型職業(yè)公務(wù)員隊(duì)伍。實(shí)際上，在政治文化傳統(tǒng)方面，英美法系和大陸法系在處理中央與地方關(guān)系方面的差異要大于國(guó)家組成形式形成的差異。

（三）橫向的權(quán)力配置

中央與地方關(guān)系屬于國(guó)家權(quán)力在不同級(jí)次政府間的縱向配置，立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)在中央層面的橫向配置對(duì)中央與地方關(guān)系同樣產(chǎn)生重要影響。實(shí)際上，地方對(duì)中央的影響與國(guó)家權(quán)力的橫向配置模式密切相關(guān)，在某種程度上，國(guó)家權(quán)力的橫向配置可以被看作是處理中央與地方關(guān)系的基本框架和平臺(tái)。在聯(lián)邦制國(guó)家，通常設(shè)置兩院（眾議院與參議院）分享立法權(quán)，其中參議院更多的代表地方的利益，通過(guò)對(duì)立法權(quán)的分享影響中央與地方關(guān)系。而即使在聯(lián)邦制國(guó)家，參議院的組成方式也有差異，如在德國(guó)，由于官僚體系在政治生活中發(fā)揮著重要作用，參議院由各州的行政首長(zhǎng)組成，而不像美國(guó)等國(guó)由地方選民直接選出，因而德國(guó)的模式又被稱(chēng)為行政聯(lián)邦主義。

而在一院制的國(guó)家，則通常在中央政府內(nèi)部設(shè)置專(zhuān)門(mén)的地方事務(wù)管理部門(mén)處理中央與地方關(guān)系，如日本的總務(wù)省（原地方自治?。?guó)的蘇格蘭事務(wù)部、威爾士事務(wù)部、北愛(ài)爾蘭事務(wù)部。與財(cái)政部、衛(wèi)生部、教育部等功能性職責(zé)部門(mén)不同，英國(guó)的三大事務(wù)部由專(zhuān)職的國(guó)務(wù)秘書(shū)負(fù)責(zé)，是中央政府中擁有區(qū)域性職責(zé)而不是功能性職責(zé)的部門(mén)，代表地方與中央各功能性部門(mén)聯(lián)系，并對(duì)首相負(fù)責(zé)。

（四）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段

無(wú)論是聯(lián)邦制國(guó)家還是單一制國(guó)家，無(wú)論是英美法系國(guó)家還是大陸法系國(guó)家，在相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，中央與地方關(guān)系所需要處理的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題是高度相似的，這種相似性決定了西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系時(shí)具有許多共性特征。這主要表現(xiàn)在：

第一，全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的建立與維護(hù)要求中央政府發(fā)揮更大的作用，制訂統(tǒng)一的市場(chǎng)規(guī)則，打擊地方各種形式的市場(chǎng)格局和封鎖。而全國(guó)范圍資本、人員等要素的自由流動(dòng)，也使得中央政府在征稅方面擁有優(yōu)勢(shì)，世界主要國(guó)家中央政府在財(cái)政收入方面均占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，這也成為中央控制地方的基本手段。

第二，歷史、地理環(huán)境和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致的區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不均衡要求中央政府進(jìn)行干預(yù)以保證全國(guó)范圍基本公共服務(wù)的均等化。由此中央政府要采取各種方式干涉地方政府的公共服務(wù)供給，這些干預(yù)措施包括：制訂地方政府必須達(dá)到的最低公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)；通過(guò)財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付增加地方政府的財(cái)力；通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付（通常要求地方提供配套資金）舉辦特定的公共基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)項(xiàng)目；中央政府直接設(shè)置派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立提供該項(xiàng)公共服務(wù)。

第三，城市化的發(fā)展導(dǎo)致分散的農(nóng)村地區(qū)人口減少，規(guī)模較小、分散的地方政府難以承擔(dān)大量的公共服務(wù)支出，因而造成席卷世界主要國(guó)家的地方政府合并重組浪潮。地方行政區(qū)劃改革最激進(jìn)的是北歐國(guó)家，如瑞典在1952年到1962年間的一系列改革推出后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量由2500個(gè)銳減為248個(gè)。丹麥行政區(qū)劃改革的結(jié)果是用277個(gè)市政區(qū)劃替代了88個(gè)自治市和979個(gè)農(nóng)村行政區(qū)。①[丹麥]埃里克·阿爾貝克等：《北歐地方政府：戰(zhàn)后發(fā)展區(qū)域與改革》，常志霄 張志強(qiáng)譯，北京大學(xué)出版社2005年版。德國(guó)（聯(lián)邦德國(guó)）1968年鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的數(shù)量為24282個(gè)，到1978年下降為8518個(gè)，減少了64.9%。②[德]沃爾曼：《德國(guó)地方政府》，陳偉、段德敏譯，北京大學(xué)出版社2005年版，第 43、44頁(yè)。

除較小地方政府在中央政府（或省州）政府的統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行大規(guī)模合并外，為了解決公共服務(wù)的規(guī)模問(wèn)題，西方主要國(guó)家發(fā)展出了復(fù)雜的混合模式。一種情況是以美國(guó)、加拿大為代表的提供單一服務(wù)的“特別目的區(qū)”性質(zhì)的地方政府的興起；另一種情況是在歐洲國(guó)家普遍存在的較小規(guī)模地方政府的聯(lián)合體，該聯(lián)合體提供成員政府所需的部分公共服務(wù)，通常以獨(dú)立委員會(huì)的方式運(yùn)作。此外，城市化的持續(xù)發(fā)展使得大量人口集中在少數(shù)大城市，使得大城市的管理日益復(fù)雜化，公共服務(wù)的種類(lèi)、數(shù)量和規(guī)模激增，依靠城市的財(cái)力難以承擔(dān)所有的公共支出責(zé)任，這就勢(shì)必要求中央政府或上級(jí)政府進(jìn)行補(bǔ)貼，而伴隨著補(bǔ)貼的上級(jí)政府的監(jiān)督和干預(yù)以及多種不同形式的特殊地方政府模式的發(fā)展導(dǎo)致不同層級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系的復(fù)雜化和模糊化。

第四，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方居民對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)需求的差異化日益顯著，而這對(duì)地方政府在公共服務(wù)提供方面的回應(yīng)性、靈活性提出了更大的要求。由此在20世紀(jì)六七十年代后，西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家興起了地方分權(quán)和地方政府改革的浪潮。其中，單一制國(guó)家中，法國(guó)的地方分權(quán)改革最為典型，1982年，以《關(guān)于市鎮(zhèn)、省、大區(qū)的權(quán)利和自由法》的頒布為標(biāo)志，在此后的二十多年間，法國(guó)政府雖幾經(jīng)易主，但地方分權(quán)改革的進(jìn)程從未間斷。2003年3月17日法國(guó)議會(huì)通過(guò)了憲法修正案，首次明確法國(guó)的國(guó)家組織是分權(quán)型的，并將此作為一項(xiàng)基本原則列入法國(guó)憲法，這是對(duì)法國(guó)傳統(tǒng)中央集權(quán)體制的重大調(diào)整。

三、中央與地方關(guān)系的基本框架

（一）中央、區(qū)域性政府與地方政府

中央與地方的關(guān)系包含至少二個(gè)層面，一是中央與區(qū)域性政府的關(guān)系，即中央與?。ㄖ荩┲g的關(guān)系，?。ㄖ荩┱侵醒肱c直接為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┓?wù)的基層地方政府之間的中間政府形態(tài)，?。ㄖ荩┱诒緟^(qū)域內(nèi)并不直接面對(duì)地方居民，而是對(duì)轄區(qū)內(nèi)的地方政府擁有規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、控制的職能。二是中央與基層政府的關(guān)系，法國(guó)、日本等具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的國(guó)家，中央往往即規(guī)定中央與省政府的關(guān)系，同時(shí)也對(duì)基層政府的組織形式和基本框架進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定；而在美國(guó)、德國(guó)、加拿大等國(guó)，中央往往并不直接干預(yù)?。ㄖ荩┹爡^(qū)內(nèi)地方政府的事務(wù)，?。ㄖ荩┱诒据爡^(qū)內(nèi)擁有較大的權(quán)力。需要說(shuō)明的是，盡管西方主要國(guó)家的基層地方政府均實(shí)行不同程度的地方自治，但基層地方政府的自治權(quán)限往往受到中央或?。ㄖ荩┱鞣N形式的干預(yù)。

在歐洲國(guó)家地方政府合并的浪潮中，并不是所有地方政府都自愿進(jìn)行合并，許多規(guī)模較小的地方政府為了保持自治權(quán)強(qiáng)烈地抵制合并，從而采取組成各種形式的聯(lián)合行政體來(lái)保留自身的部分權(quán)利，而將具有規(guī)模經(jīng)濟(jì)和外溢性的公共服務(wù)委托給聯(lián)合行政體，這種地方政府的聯(lián)合體往往采取委員會(huì)的組織模式，為聯(lián)合體內(nèi)各地方政府提供如自來(lái)水、燃?xì)狻⒗幚淼纫?guī)模經(jīng)濟(jì)顯著的公共服務(wù)。

需要說(shuō)明的是，除了具有具體功能的聯(lián)合行政體之外，在轄區(qū)更大、實(shí)力更強(qiáng)的地方政府，主要是城市政府之間，為了協(xié)調(diào)超出本轄區(qū)范圍的事務(wù)，往往也組成各種形式的協(xié)調(diào)組織，如德國(guó)的城市聯(lián)盟，這種松散而多樣化的平級(jí)政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制在政府間關(guān)系中也具有相當(dāng)重要的作用

（二）處理中央與地方關(guān)系的制度安排

西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的一個(gè)重要共性特征是具有相對(duì)穩(wěn)定的法律框架和制度安排，中央和地方各級(jí)政府的具體事權(quán)財(cái)權(quán)在保持穩(wěn)定的同時(shí)實(shí)際上也是在不斷發(fā)展變化的，但這種調(diào)整和變化往往是通過(guò)更為基本的制度安排并以正式法律的形式予以確認(rèn)的。如前所述，在聯(lián)邦制國(guó)家，地方政府的利益和訴求主要是通過(guò)參議院對(duì)立法實(shí)施影響得以實(shí)現(xiàn)的。而在單一制國(guó)家，為了克服功能性政府職能部門(mén)條條管理造成的職能分割以及由此產(chǎn)生綜合協(xié)調(diào)問(wèn)題，則往往在中央政府組成部門(mén)中設(shè)置綜合性的地方事務(wù)管理機(jī)構(gòu)。其中，英國(guó)由國(guó)務(wù)秘書(shū)擔(dān)任部門(mén)首腦的蘇格蘭、威爾士、北愛(ài)爾蘭事務(wù)部在協(xié)調(diào)功能性職能部門(mén)在地方政府的各項(xiàng)政策發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。

（三）中央職能的實(shí)現(xiàn)機(jī)制

盡管中央與地方各級(jí)政府的事權(quán)在一定程度上可以劃分清楚，但大多數(shù)中央的事權(quán)是要在地方區(qū)域內(nèi)完成的，而對(duì)于具有混合性質(zhì)的公共事務(wù)，則需要中央地方之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。從事權(quán)實(shí)現(xiàn)的形式來(lái)看，中央與地方關(guān)系的實(shí)現(xiàn)機(jī)制可以分為三種基本類(lèi)型：

一是中央部門(mén)垂直管理模式。對(duì)于中央在地方區(qū)域內(nèi)完成的事務(wù)，由中央部門(mén)直接在地方設(shè)置派出機(jī)構(gòu)完成，派出機(jī)構(gòu)人員、經(jīng)費(fèi)及其監(jiān)督管理完全由中央部門(mén)負(fù)責(zé)。法國(guó)、日本、英國(guó)更多的采取這種模式實(shí)現(xiàn)中央職能。

為加強(qiáng)對(duì)地方自治體的指導(dǎo)和監(jiān)督，日本中央政府的絕大多數(shù)行政機(jī)關(guān)都在地方設(shè)有派出機(jī)構(gòu)。日本中央政府的12個(gè)省，除外務(wù)省外，其余都在地方設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。大藏省在全國(guó)9個(gè)地區(qū)設(shè)有財(cái)務(wù)局，在11個(gè)城市設(shè)有國(guó)稅局，在沖繩設(shè)有國(guó)稅事務(wù)所，總理府的總務(wù)廳在8個(gè)管區(qū)設(shè)有行政監(jiān)察局。

英國(guó)中央政府的許多部門(mén)，在地方也設(shè)有分支和派出機(jī)構(gòu)，直接施行中央政府的決策。例如，衛(wèi)生和社會(huì)保險(xiǎn)部有10個(gè)負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)的大區(qū)辦公室，900個(gè)地區(qū)辦公室及1000個(gè)工作中心。

二是中央政府派出機(jī)構(gòu)模式。北歐國(guó)家則實(shí)施中央政府派出機(jī)構(gòu)的模式，與中央部門(mén)派出機(jī)構(gòu)不同，在特定地區(qū)政府轄區(qū)內(nèi)，所有中央政府的職能由一個(gè)統(tǒng)一的派出機(jī)構(gòu)履行，這一機(jī)構(gòu)對(duì)中央政府負(fù)責(zé)而并不直接對(duì)功能性的中央部門(mén)負(fù)責(zé)，這是一種綜合性、區(qū)域性的派出機(jī)構(gòu)。值得注意的是，這種派出機(jī)構(gòu)是中央政府在地方的代表，與地方居民選舉出來(lái)的地方政府是平行分工的關(guān)系。這種模式以瑞典、西班牙、丹麥為代表。

瑞典的地方政府分為省和市鎮(zhèn)兩個(gè)層級(jí)。在省級(jí)政府，既有代表中央的省長(zhǎng)和省國(guó)家行政委員會(huì)，又有代表地方的省議會(huì)及其執(zhí)行委員會(huì)。中央政府的職能由省長(zhǎng)和省國(guó)家行政委員會(huì)執(zhí)行。省長(zhǎng)由中央政府任命，任期6年。省國(guó)家行政委員會(huì)代表中央政府負(fù)責(zé)中央在該省的行政。它無(wú)權(quán)向由選舉產(chǎn)生的省議會(huì)發(fā)布命令。省議會(huì)和省國(guó)家行政委員會(huì)，兩者平等，各司其職。

在丹麥，省和市鎮(zhèn)的議長(zhǎng)從議員中選出，議長(zhǎng)同時(shí)也是行政機(jī)構(gòu)的首腦。省和市鎮(zhèn)同時(shí)設(shè)有許多中央政府的機(jī)構(gòu)。與省并存的有14個(gè)國(guó)家省機(jī)關(guān)，由中央政府任命的省長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)。

三是中央委托模式，即中央委托地方履行職能。德國(guó)是采用該模式的典型國(guó)家，與北歐國(guó)家不同，德國(guó)由地方居民選舉出來(lái)的地方政府具有雙重職能，即是地方自治機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是中央政府的代理人，必須完成中央政府賦予的法定職能。

需要說(shuō)明的是，中央在地方職能的上述三種實(shí)現(xiàn)模式之間并不是完全獨(dú)立的，如大多數(shù)事務(wù)可以采取委托方式，但海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫等職能也可以同時(shí)采取功能性中央部門(mén)派出機(jī)構(gòu)的模式。

法國(guó)是這種混合模式的代表性國(guó)家，在法國(guó)地方制度中，有三套不同體系的公權(quán)力組織在同一個(gè)地域上發(fā)揮作用。一套是由本地居民選舉產(chǎn)生的地方行政機(jī)關(guān)，包括市鎮(zhèn)會(huì)議和政府、省議會(huì)、大區(qū)議會(huì)等地方自治團(tuán)體；另一套是中央政府在地方政府的代表，即大區(qū)長(zhǎng)和省長(zhǎng)；第三套是不屬于大區(qū)長(zhǎng)和省長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)的中央部門(mén)的派出機(jī)構(gòu)。上述三種行政機(jī)構(gòu)同時(shí)并立，各有職掌、互不隸屬。

四、對(duì)中國(guó)的幾點(diǎn)啟示

縱觀(guān)世界主要國(guó)家，尤其是西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的制度安排和政策措施，其中既有共性特征，如“收入集權(quán)、支出分權(quán)”的基本財(cái)權(quán)事權(quán)劃分模式；同時(shí)各國(guó)也根據(jù)各自國(guó)情發(fā)展出了各具特色、差異很大的制度框架。實(shí)際上，考察發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段接近的西方發(fā)達(dá)國(guó)家并不存在規(guī)范、統(tǒng)一的中央與地方事權(quán)分配模式，更不存在標(biāo)準(zhǔn)化的中央與地方關(guān)系制度框架。

中國(guó)作為一個(gè)具有中央集權(quán)傳統(tǒng)的單一制國(guó)家，基本政治制度、意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與西方國(guó)家均有顯著差異，而某些國(guó)情特征則與特定國(guó)家的某些特征更為接近，如以職業(yè)國(guó)家公務(wù)員隊(duì)伍為主體的行政官僚體系的巨大影響力比較接近德國(guó)的行政國(guó)家，中央具有的絕對(duì)權(quán)威及其對(duì)地方的嚴(yán)格控制則與法國(guó)相似，疆域遼闊、區(qū)域自然條件差異大則與美國(guó)相近，因此在借鑒吸收西方發(fā)達(dá)國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的成功經(jīng)驗(yàn)時(shí)，要注意綜合吸收這些國(guó)家與中國(guó)相近方面的特定做法，根據(jù)現(xiàn)階段具體國(guó)情發(fā)展具有中國(guó)特色的中央與地方關(guān)系模式。

具體來(lái)說(shuō)，我們認(rèn)為世界主要國(guó)家處理中央與地方關(guān)系的做法對(duì)中國(guó)的啟示主要有以下幾個(gè)方面：

（一）中央與地方關(guān)系的法制化與規(guī)范化

西方發(fā)達(dá)國(guó)家中央與地方的事權(quán)財(cái)權(quán)劃分、地方行政區(qū)劃和層級(jí)都不是一成不變的，但主要國(guó)家均在憲法和法律層面建立了中央與地方關(guān)系的基本規(guī)則，實(shí)現(xiàn)了中央與地方關(guān)系的法制化與規(guī)范化。這主要體現(xiàn)在實(shí)體和程序兩個(gè)方面：在實(shí)體層面，西方主要國(guó)家均將中央與地方的基本權(quán)利劃分、地方政府的地位等長(zhǎng)期穩(wěn)定的基本制度在憲法層面的法律文件或規(guī)范中予以明確；在程序方面，法律同時(shí)規(guī)定了不同級(jí)次政府之間具體財(cái)權(quán)事權(quán)的調(diào)整規(guī)則。即使在具有較強(qiáng)中央集權(quán)傳統(tǒng)的日本、法國(guó)等國(guó)，中央與地方關(guān)系的調(diào)整也必須通過(guò)制訂或修訂法律才能得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)，應(yīng)逐步建立中央與地方關(guān)系調(diào)整的規(guī)范和程序，明確地方政府在中央與地方關(guān)系調(diào)整過(guò)程中的參與渠道和參與方式，將充分吸收地方意見(jiàn)的各種措施逐步制度化、法制化。

（二）重視區(qū)域性地方政府的作用

西方發(fā)達(dá)國(guó)家在處理中央與地方關(guān)系時(shí)，都非常重視區(qū)域性地方政府——省或州的職能和作用。政府間關(guān)系實(shí)際上是由中央——區(qū)域性地方政府——基層地方政府三個(gè)基本層次構(gòu)成的，省級(jí)政府實(shí)際上起到呈上啟下的關(guān)鍵作用，省級(jí)政府與中央和基層政府的關(guān)系如何界定是處理中央與地方關(guān)系的重要內(nèi)容。在履行公共職能的過(guò)程中，中央能否繞過(guò)省級(jí)政府直接干預(yù)基層政府事務(wù)？在我國(guó)，計(jì)劃單列市、國(guó)家級(jí)貧困縣實(shí)際上是中央政府直接干預(yù)省內(nèi)轄區(qū)事務(wù)的區(qū)域性政策。而在中央政府推進(jìn)公共服務(wù)均等化的過(guò)程中，省級(jí)行政區(qū)劃內(nèi)部存在的不均衡，如江蘇的蘇南和蘇北、廣東的北部和南部、山東的東部和西部如何解決，省級(jí)政府是否應(yīng)具有在本省內(nèi)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的責(zé)任。

（三）在中央設(shè)置區(qū)域性政府部門(mén)

聯(lián)邦制國(guó)家地方利益和訴求主要通過(guò)參議員的設(shè)置進(jìn)行體現(xiàn)，而單一制國(guó)家則主要通過(guò)在中央政府設(shè)置專(zhuān)門(mén)的地方事務(wù)管理部門(mén)來(lái)綜合平衡和協(xié)調(diào)“條條與快快”的關(guān)系。盡管目前在中央也設(shè)置有這種區(qū)域性的機(jī)構(gòu)，如東北辦、新疆辦，但其法律地位和權(quán)限與日本的總務(wù)省、英國(guó)的三大事務(wù)部仍有較大差異。我國(guó)幅員遼闊，區(qū)域自然條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異較大，中央政府采取單一的條條管理模式難以滿(mǎn)足區(qū)域性綜合平衡和發(fā)展的要求，地方政府也沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)限、能力和渠道與分散的中央政府各組成部門(mén)進(jìn)行綜合性協(xié)調(diào)，“跑部進(jìn)京”導(dǎo)致的“條塊”矛盾比較突出，可以考慮借鑒英國(guó)國(guó)務(wù)秘書(shū)負(fù)責(zé)的地方事務(wù)部模式，在中央設(shè)置區(qū)域性的政府組成部門(mén)以協(xié)調(diào)解決“條塊”之間綜合平衡與協(xié)調(diào)問(wèn)題。

（四）明確區(qū)分財(cái)力與財(cái)權(quán)、事責(zé)與事權(quán)，建立明晰的權(quán)責(zé)關(guān)系

從政府職能實(shí)現(xiàn)機(jī)制的角度分析，我國(guó)目前同時(shí)存在著中央部門(mén)垂直管理模式、省級(jí)部門(mén)垂直管理模式和中央（?。┪心Ｊ健Ｆ渲?，上級(jí)政府委托下級(jí)政府的事務(wù)規(guī)定模糊，隨意性大，在現(xiàn)行行政隸屬關(guān)系和干部管理體制下，上級(jí)政府將本級(jí)事務(wù)隨意委托給下級(jí)政府而并不給予充分的財(cái)力支持是導(dǎo)致基層財(cái)政困難的主要原因。

因此，應(yīng)在財(cái)力與事權(quán)相匹配的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確區(qū)分事權(quán)與事責(zé)。事權(quán)是地方政府可以根據(jù)本轄區(qū)的情況自主決定的支出事項(xiàng)，而事責(zé)則是根據(jù)法律法規(guī)或上級(jí)政府的要求必須履行的支出責(zé)任。在各級(jí)政府合理劃分事權(quán)，規(guī)定具體事務(wù)的實(shí)施機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)保障、監(jiān)督管理責(zé)任的基礎(chǔ)上，將不同級(jí)次政府委托事務(wù)的范圍、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、監(jiān)督管理等也盡可能明確規(guī)定是當(dāng)前處理中央與地方關(guān)系，尤其是省以下政府間關(guān)系亟待解決的重要問(wèn)題。

（五）大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化，適時(shí)進(jìn)行基層行政區(qū)劃改革

中國(guó)當(dāng)前的城市化進(jìn)程正在逐步加快，農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工的流動(dòng)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)人口布局和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。在城市化進(jìn)程中，一方面要逐步有序擴(kuò)大城市的規(guī)模與范圍，吸納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口定居城市；另一方面在工商業(yè)不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)，隨著土地流轉(zhuǎn)制度改革和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的改變，應(yīng)大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村地區(qū)人口的相對(duì)集中，在人口集中的基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)村地區(qū)行政區(qū)劃改革，集中提供自來(lái)水、燃?xì)?、暖氣、垃圾污水處理、公共交通、教育等公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，這是改變農(nóng)村面貌，提高農(nóng)民生活水平的重要措施。

（六）鼓勵(lì)平級(jí)政府之間探索建立基于橫向合作的公共服務(wù)供給模式

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，社會(huì)公眾的公共需求日益多樣化，而公共產(chǎn)品收益范圍與地方政府固定轄區(qū)的矛盾也日益突出。在中國(guó)當(dāng)前城市化加快發(fā)展，城市群逐步興起的背景下，對(duì)于具備顯著規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征和外溢性突出的地方公共產(chǎn)品的供給，除了上級(jí)政府的協(xié)調(diào)外，借鑒西方國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)平級(jí)政府之間探索建立基于橫向合作的多樣化的公共服務(wù)供給模式具有非常重要的現(xiàn)實(shí)意義。

〔1〕Frey，Bruno and Reiner Eichenberger，“The New Democratic Federalism for Europe”，F(xiàn)unctional Overlapping and Competing Jurisdictions，Cheltenham，UK and Northampton，USA：Edward Elgar，1999.

〔2〕麥金尼斯（主編）.多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì).上海，上海三聯(lián)書(shū)店，2000.

〔3〕潘小娟.法國(guó)地方分權(quán)改革.中國(guó)社會(huì)導(dǎo)刊，2007.5.

〔4〕楊小云，邢翠微.西方國(guó)家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的集中模式及啟示.政治學(xué)研究，1999.2.

〔5〕張斌，楊之剛.政府間職能縱向配置的規(guī)范分析.財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，2010.2.

〔6〕張智新.美國(guó)地方政府結(jié)構(gòu)及其政治哲學(xué)基礎(chǔ).理論與改革，2005.1.