李 中

(1.中南大學(xué) 商學(xué)院，湖南 長沙 410083;2.邵陽學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與管理系，湖南 邵陽 422000)

土地是一切財(cái)富的源泉，是人類社會(huì)發(fā)展不可或缺的資源要素。土地資源使用效率的高低、資源配置的好壞對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)、協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，對農(nóng)地的需求迅速增加，再加上經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)大誘惑，農(nóng)地內(nèi)部流轉(zhuǎn)與外部隱性流轉(zhuǎn)并存。已有經(jīng)驗(yàn)證據(jù)表明，憑借行政強(qiáng)制手段采取政府征用的方式調(diào)配農(nóng)地會(huì)扭曲資源配置，原因有以下兩點(diǎn):一是政府依靠行政權(quán)威及壟斷地位獲取巨額的土地增值收益，剝奪了農(nóng)戶的土地增值收益分享權(quán)，從而導(dǎo)致農(nóng)戶極端維權(quán)事件時(shí)有發(fā)生，影響社會(huì)的和諧、穩(wěn)定發(fā)展［1］。二是導(dǎo)致土地的供求不平衡。因此，學(xué)術(shù)界從不同角度探討農(nóng)地直接入市流轉(zhuǎn)的意義和作用，認(rèn)為農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)可以達(dá)到資源優(yōu)化配置，保護(hù)農(nóng)戶的正當(dāng)權(quán)益，使其獲取真實(shí)市場收益的目的。

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)有利于資源優(yōu)化配置在許多學(xué)術(shù)研究中得到確認(rèn)，我國政府各部門也意識到農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的可行性和重要性。自1999年以來，國土資源部先后批準(zhǔn)廣東南海、江蘇蘇州、安徽蕪湖和浙江湖州等地開設(shè)農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，許多地方政府相繼出臺(tái)農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的地方規(guī)章制度。2005年10月，廣東省施行了《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，這是我國省級行政區(qū)內(nèi)規(guī)范農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的首個(gè)法律文件，它在堅(jiān)持土地所有權(quán)不能買賣的前提下，允許農(nóng)戶自由出租、出讓、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓和抵押農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)的資本價(jià)值，有償向市場提供農(nóng)村土地。2008年，《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中提出合法獲取的農(nóng)地土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓［2］，隨后發(fā)布了《集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) (暫行)辦法》。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)不僅符合中國土地管理制度改革的需要，更代表了未來改革的發(fā)展方向。

合理配置稀缺資源的有效途徑是采取轉(zhuǎn)讓或流轉(zhuǎn)的方式。但是，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是一個(gè)系統(tǒng)工程，具有豐富的內(nèi)涵。農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)影響資源優(yōu)化配置的程度如何;是否可以改變原有土地征用導(dǎo)致的供求不平衡問題;采取市場競爭的方式配置土地資源要素會(huì)產(chǎn)生哪些問題。為更好地回答以上問題和實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，有必要展開農(nóng)地流轉(zhuǎn)對土地資源配置效率的效應(yīng)分析。

一、農(nóng)地征用時(shí)的土地資源配置效率

在國家征用土地制度下，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)必須經(jīng)過國家或政府征用這唯一途徑，國家或政府是土地的唯一供給主體。依靠法律保障，政府壟斷土地一級市場，體現(xiàn)出對農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的計(jì)劃配置土地資源要素管理方式。從經(jīng)濟(jì)效果考慮，這種強(qiáng)制手段會(huì)帶來較大的社會(huì)成本。這種僅反映單方征用意愿的征用方式同雙方彼此同意的征用方式相比，前者比后者所帶來的效用明顯更低。

1.虛假反映土地資源的市場價(jià)格

我國《土地管理法》中已經(jīng)以法律條文的形式對農(nóng)村土地的征用價(jià)格做出了規(guī)定，其中包括補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償范圍等。規(guī)定中只考慮了土地的農(nóng)業(yè)用途所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而沒有考慮農(nóng)村土地用途改變所帶來的巨大收益。雖然相關(guān)法律中規(guī)定土地征用價(jià)格要隨著經(jīng)濟(jì)形勢、生活成本的變化適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，但土地征用價(jià)格取決于政府意志和政府偏好，價(jià)格變動(dòng)不受供求關(guān)系影響，是由政府通過行政手段強(qiáng)制決定的。出于土地征用的成本考慮，實(shí)踐中往往會(huì)壓低土地征用價(jià)格，導(dǎo)致土地征用價(jià)格因人為因素不能正常反映農(nóng)村土地的價(jià)值，更無法真實(shí)反映土地資源要素的真實(shí)價(jià)值。而真實(shí)反映土地市場供求的市場價(jià)格是實(shí)現(xiàn)土地資源要素達(dá)到優(yōu)化配置的基礎(chǔ)，是促進(jìn)土地市場良性發(fā)展的根本保證，而扭曲的土地資源市場價(jià)格會(huì)錯(cuò)誤地反映市場資源要素配置，導(dǎo)致信號機(jī)制失靈和資源配置效率低下。

2.導(dǎo)致土地資源收益分配嚴(yán)重不公

《土地管理法》中規(guī)定土地征收按照土地的原用途給予補(bǔ)償。補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。以上費(fèi)用均按照土地被征收前3年的平均產(chǎn)值的倍數(shù)進(jìn)行計(jì)算，并按照產(chǎn)值倍數(shù)支付失地農(nóng)戶補(bǔ)償數(shù)額，最高不得超過30倍。但實(shí)際情況是，一方面，土地征收補(bǔ)償不能反映農(nóng)地的社會(huì)保障功能和投資功能，補(bǔ)償數(shù)額沒有真正反映農(nóng)戶被征用土地的市場價(jià)值［3］。另一方面，政府依靠行政強(qiáng)制手段，采取低價(jià)征用高價(jià)出售方式，壟斷土地一級市場供應(yīng)，獲取土地增值的巨額收益。與此同時(shí)，征地補(bǔ)償經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的層層截留，被征地農(nóng)戶在實(shí)際收益分配中真正獲取的收益只占征地收入很少的一部分。政府征用并出售土地獲取的巨大收益與農(nóng)戶獲取的補(bǔ)償形成鮮明反差。土地增值收益分配不公，歸屬不均，導(dǎo)致被征地農(nóng)戶沒有獲得規(guī)定的補(bǔ)償和得到必要的生活保障，這也成為失地農(nóng)戶返貧的重要根源之一。

3.引發(fā)土地資源的供求失衡

不管是由于政府對土地市場的壟斷，還是工業(yè)化及城市化進(jìn)程的加快，抑或是土地征用制度不完善所帶來的政府尋租，一個(gè)顯而易見的現(xiàn)象是，政府對征收農(nóng)地有非常迫切的需求［4］。但是，由于國家權(quán)威及政府行政壟斷的存在，極大地影響了政府征收集體土地時(shí)農(nóng)戶擁有的農(nóng)地發(fā)展權(quán)和未來收益分配權(quán)的實(shí)現(xiàn)。被征地農(nóng)戶的補(bǔ)償期望與政府低價(jià)土地補(bǔ)償意愿存在較大的反差，導(dǎo)致農(nóng)戶供地意愿不高，而政府征地需求較大，從而引發(fā)土地市場供求發(fā)展不平衡。同樣，表現(xiàn)在具有壟斷性質(zhì)的土地一級市場中，政府和建設(shè)用地需求者之間存在供求不對稱，導(dǎo)致社會(huì)福利損失和效用降低。

二、農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)時(shí)的土地資源配置效率

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)較政府征用土地而言，充分了調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶的參與積極性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶作為市場主體直接參與交易，使農(nóng)地的市場結(jié)構(gòu)發(fā)生了根本性的改變，增加了公平性與公開性，提高了競爭的激烈程度，降低了土地的交易成本，為土地市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)及均衡供求關(guān)系奠定了良好的基礎(chǔ)。

1.有利于優(yōu)化配置，提高市場競爭程度

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)充分調(diào)動(dòng)了農(nóng)戶參與的積極性，打破了政府原有的壟斷供地格局，有利于土地資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，市場的公平性和公開性優(yōu)勢得到充分發(fā)揮。與此同時(shí)，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了土地供給市場的雙主體結(jié)構(gòu)，形成國家和集體農(nóng)戶兩個(gè)土地供給主體。擴(kuò)大了土地需求方的用地選擇，不僅可以從土地一級市場獲取土地資源滿足自身的需要，也可以采取與集體農(nóng)戶協(xié)商的方式通過農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)滿足需求。這在一定程度上會(huì)形成國家與集體的競爭關(guān)系，改變原有國家壟斷土地市場供應(yīng)的格局。市場價(jià)格只有通過競爭機(jī)制才能正確反映市場供求變化，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。因此，形成雙主體的土地供給格局有利于土地價(jià)格的市場發(fā)現(xiàn)和良好供求關(guān)系的形成，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置奠定基礎(chǔ)。

2.有利于社會(huì)公平，增加農(nóng)戶土地收益

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)沒有改變土地集體所有的性質(zhì)，土地使用權(quán)沒有發(fā)生變化，農(nóng)戶可以憑借土地使用權(quán)長久地獲得土地流轉(zhuǎn)過程中的收益，實(shí)現(xiàn)了土地的社會(huì)保障功能。同時(shí)，通過農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)提高了土地的利用效率和利用價(jià)值，使農(nóng)戶有機(jī)會(huì)分享土地非農(nóng)化的增值收益［5］。

3.有利于發(fā)現(xiàn)價(jià)格，實(shí)現(xiàn)土地供求平衡

在物資資源與社會(huì)制度的束縛下，商品的價(jià)格由商品生產(chǎn)所耗費(fèi)的成本決定，而成本由私人生產(chǎn)成本和社會(huì)交易成本共同組成。從農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)降低交易成本這個(gè)層面考慮，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)有助于糾正扭曲的征用價(jià)格，真正反映土地資源要素的市場價(jià)值。同時(shí)，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)提高了土地的綜合效益，降低了資源的閑置程度、浪費(fèi)水平和土地撂荒的概率，增加了土地市場的供應(yīng)量，有助于破解土地一級市場供求不平衡的矛盾，實(shí)現(xiàn)土地供求平衡，并由此帶來社會(huì)福利的增加和土地利用效率的提高。

三、農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)對土地資源配置效率的評析

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)優(yōu)化了土地資源的要素配置，相對土地征用而言，較好地解決了土地征用帶來的資源配置效率低下問題。但是，流轉(zhuǎn)的核心是農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，而不是農(nóng)地所有權(quán)的改變。流轉(zhuǎn)的實(shí)現(xiàn)需要土地供給方、土地需求方、基層地方政府管理部門、市場交易場所與市場交易中介等共同構(gòu)成，是一個(gè)受外部影響制約的開放系統(tǒng)［6］。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)參與各方的行為、決策及其在流轉(zhuǎn)過程中的角色、地位必然會(huì)影響農(nóng)村土地資源配置的效率。

1.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)能否降低交易成本，形成競爭機(jī)制

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)交易成本越低、費(fèi)用越小，就越容易達(dá)成土地供需雙方的交易，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源要素的使用權(quán)轉(zhuǎn)移，即由使用效率低的土地供給方向使用效率高的土地需求方轉(zhuǎn)移。在參與農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶與土地需求方交易過程中，資源配置效率的高低直接受交易成本高低的影響。如果交易成本太高，難以實(shí)現(xiàn)參與雙方的直接交易，也就不可能實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置［7］。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)在考慮政府作為管理中介的同時(shí)，能否降低或消除土地供需雙方的交易摩擦成本是順利達(dá)成交易的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的前提。

充分有效的競爭是土地市場健康發(fā)展的必備要素。但是，打破土地一級市場壟斷，增加土地供給主體，提高市場競爭程度，推動(dòng)農(nóng)地市場良性、有序、健康發(fā)展，達(dá)到土地資源要素優(yōu)化配置的目的必須滿足一定的前提條件:一是土地市場競爭激烈程度及競爭的充分性。農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)改變了原有土地供給模式，打破了政府對建設(shè)用地市場的壟斷，形成了政府和農(nóng)村集體供地的競爭格局，但這種格局的競爭程度隨供給者對市場價(jià)格的影響能力或相互間的替代水平而變化。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)雖在一定程度上能夠提高土地市場的競爭性，但與國有土地的傳統(tǒng)優(yōu)勢相比，這種競爭對土地資源要素的優(yōu)化配置影響程度的高低同城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)競爭程度的高低密切相關(guān)。二是農(nóng)地市場競爭程度的有效性。一方面農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)可以增加建設(shè)用地市場競爭性，另一方面也可能導(dǎo)致盲目或過度競爭。這些不正常的市場競爭會(huì)干擾農(nóng)地市場的正常交易與運(yùn)行，出現(xiàn)價(jià)格信號失真，影響市場機(jī)制的有效發(fā)揮，出現(xiàn)虛假供求，難以實(shí)現(xiàn)土地要素資源的優(yōu)化配置。

2.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)能否實(shí)現(xiàn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)，形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地價(jià)格

形成統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地價(jià)格是在市場競爭條件下提高土地資源要素配置的核心。農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的土地價(jià)格是否公平合理，能否實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地價(jià)格，在實(shí)踐中受農(nóng)地流轉(zhuǎn)的諸多因素限制。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律保障程度、國家的土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場的發(fā)達(dá)程度及政府的干預(yù)程度等都會(huì)對農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)產(chǎn)生影響。就其本質(zhì)而言，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地價(jià)格的關(guān)鍵是充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶的參與積極性，賦予其自由流轉(zhuǎn)和定價(jià)的權(quán)利。自由流轉(zhuǎn)是國家通過建立健全農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的法律制度賦予農(nóng)戶土地自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利。如果不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地價(jià)格，違背法律規(guī)定的隱性流轉(zhuǎn)就會(huì)發(fā)生，進(jìn)而產(chǎn)生較大的土地交易風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致土地低價(jià)轉(zhuǎn)讓，嚴(yán)重背離其價(jià)值。在允許農(nóng)戶自由流轉(zhuǎn)土地的同時(shí)還要給予農(nóng)戶自主定價(jià)的權(quán)利。否則，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)還是難以擺脫政府單方定價(jià)機(jī)制，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值發(fā)現(xiàn)。

誠然，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的影響因素多，涉及范圍廣，尤其是市場經(jīng)濟(jì)人的有限理性和趨利性，會(huì)影響農(nóng)戶做出正確的價(jià)值判斷和形成同土地資源要素一致的市場價(jià)格。在實(shí)踐中，農(nóng)戶由于受短期利益驅(qū)使，易競相通過出租、轉(zhuǎn)讓等方式低價(jià)流轉(zhuǎn)土地，其逐利性和盲目性必然會(huì)導(dǎo)致農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的惡性競爭和無序競爭。賦予農(nóng)戶完整土地產(chǎn)權(quán)的益處在于界定人們在交易過程中受益與損失的權(quán)利邊界來降低交易成本［8］，因此，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的界定與調(diào)整一定會(huì)影響土地價(jià)格。另外，土地市場的發(fā)達(dá)程度及中介機(jī)構(gòu)水平的高低會(huì)影響土地供需雙方獲取信息的難易程度，也會(huì)在一定程度上影響土地價(jià)格。同時(shí)，形成公平、公正的價(jià)格也離不開政府的干預(yù)與管理，但政府的過度干預(yù)會(huì)影響土地價(jià)格的形成，妨礙市場在土地資源要素配置中的作用發(fā)揮。

3.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)能否達(dá)到供求均衡，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置

農(nóng)地需求者的需求不同，用途各異。農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地要素資源的優(yōu)化配置不僅要求實(shí)現(xiàn)土地?cái)?shù)量供求平衡，而且也要求實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)平衡，形成區(qū)域使用科學(xué)、規(guī)劃利用合理的土地使用格局［9］。土地供給受土地所處位置、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的完善程度及供求信息的影響。同時(shí)，這些因素也會(huì)影響土地需求增長的幅度。

當(dāng)然，農(nóng)地也可能會(huì)出現(xiàn)供求不平衡的局面，由于參與入市流轉(zhuǎn)集體農(nóng)戶的盲目性和逐利性，易出現(xiàn)供給主體爭相供地的局面，導(dǎo)致供大于求。同時(shí)，還可能出現(xiàn)增量農(nóng)地的增加，威脅國家耕地安全保護(hù)戰(zhàn)略，出現(xiàn)土地非農(nóng)化的情形。另外，在管理不力及管理手段落后的情況下，農(nóng)地的供給結(jié)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)問題。流轉(zhuǎn)的土地既可用于房地產(chǎn)、商業(yè)及工業(yè)用地，也可以用于教育及市政設(shè)施建設(shè)等，如果規(guī)劃不科學(xué)，可能會(huì)出現(xiàn)結(jié)構(gòu)和布局不合理，這個(gè)問題如果不能妥善解決就會(huì)產(chǎn)生新的供求矛盾，而這種矛盾不是體現(xiàn)在數(shù)量上，而是體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上。

4.農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)能否實(shí)現(xiàn)收益分配公平，保障農(nóng)戶權(quán)益

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)在堅(jiān)持土地集體所有的前提下，提高了集體農(nóng)戶的獲利能力，但不能就此認(rèn)定農(nóng)戶的權(quán)益受到最大限度的保障。集體農(nóng)戶的獲利水平、政府的獲益范圍及數(shù)量等均受農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)及外部因素的影響［10］。其中，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是收益比例分配的核心。農(nóng)地收益的分享比例、分配地位受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、政府偏好及農(nóng)戶理性等因素決定的土地產(chǎn)權(quán)制度的影響。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)土地收益分配受制于土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)。存在政府管制與干預(yù)的土地收益分配與完全自由發(fā)揮市場作用的土地收益分配不同，不同的契約規(guī)定對收入分配產(chǎn)生明顯不同的制約和影響。

農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)改變了原有的土地交易模式，實(shí)現(xiàn)了土地需求方與集體農(nóng)戶直接交易，提高了集體農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收益，而農(nóng)戶個(gè)人收益的高低取決于農(nóng)戶個(gè)人與集體分配比例的多少。因此，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)收入分配給農(nóng)戶多大比例，是否與過去土地征收分配比例相同直接影響到農(nóng)戶的收益。但現(xiàn)實(shí)情況是集體建設(shè)用地收益被政府及村集體經(jīng)濟(jì)組織層層克扣，影響公平分配［11］。當(dāng)然，農(nóng)戶內(nèi)部的土地收益分配也受土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、政府管理水平等因素的影響。

總之，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)能否從源頭解決農(nóng)戶利益受損的收益分配格局，農(nóng)戶及村集體經(jīng)濟(jì)組織的權(quán)益能否得到最大限度的保護(hù)，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)是否會(huì)造成新的分配不公，還依賴于經(jīng)濟(jì)社會(huì)中各項(xiàng)制度的完善。因此，有必要全面、系統(tǒng)地展開對影響土地收益的因素分析，并對此做出科學(xué)的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)參與各主體利益的帕累托最優(yōu)。

四、結(jié)論及政策建議

本文通過對農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)前后對土地資源配置的狀況進(jìn)行分析比較發(fā)現(xiàn)，總體而言，發(fā)揮市場作用的農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)有利于提高資源配置效率，避免原有政府通過行政手段強(qiáng)制征用土地從而導(dǎo)致效率低下。但是，相對于土地征用而言，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)雖然有利于提高土地資源要素的優(yōu)化配置水平，卻有可能是無效的。如果沒有嚴(yán)格的、有效的制度加以規(guī)范、保障，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的市場作用仍然會(huì)十分有限，其帶來的土地資源要素配置效益可能甚至為負(fù)。

土地要素資源配置首要解決的是配置方式問題。在市場機(jī)制作用下，想要充分發(fā)揮市場作用，就要使農(nóng)地作為一種資源要素參與流動(dòng)，以此引導(dǎo)土地資源要素實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置，從而體現(xiàn)土地價(jià)值。但是，農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)是一個(gè)復(fù)雜的開放系統(tǒng)，土地資源要素能否得到優(yōu)化配置受農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場架構(gòu)、有關(guān)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、政府的管制及規(guī)劃等因素影響。為了充分發(fā)揮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的積極效應(yīng)，盡可能避免或減少其負(fù)面效應(yīng)，最大限度地實(shí)現(xiàn)土地資源要素的優(yōu)化配置，必須堅(jiān)持具體問題具體分析，在充分考慮農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)系統(tǒng)內(nèi)部架構(gòu)及外部環(huán)境等因素的基礎(chǔ)上，完善農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的調(diào)控機(jī)制:一是盡快修改《土地管理法》［12］，完善農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的配套立法，允許農(nóng)地合法地進(jìn)入市場，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和農(nóng)地同地、同價(jià)、同權(quán)。二是促進(jìn)農(nóng)地規(guī)范、有序、健康流轉(zhuǎn)，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場。要嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃控制與用途管制原則，農(nóng)地必須在規(guī)劃控制內(nèi)依法取得，遏制地方政府盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，亂占濫用農(nóng)地的行為。三是繼續(xù)深化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，明確集體土地所有權(quán)主體和邊界，并確權(quán)發(fā)證，以保護(hù)集體土地所有權(quán)，賦予其抵押、收益等物權(quán)權(quán)能，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地權(quán)能一致。四是發(fā)展市場中介組織，包括供需中介、投融資中介和估價(jià)中介，大力發(fā)展涉農(nóng)保險(xiǎn)，分散農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)?？傊r(nóng)地入市流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地要素資源優(yōu)化配置需要多種制度的配套支持和政策支持。

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