失地農(nóng)民補償不能高得離譜

作者：賀雪峰　華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任

學界、政策部門和社會輿論都在關(guān)注農(nóng)村土地問題。主流觀點認為，當前土地制度嚴重不合理，要害是農(nóng)民土地權(quán)利得不到保障，地方政府的土地財政“坑農(nóng)害農(nóng)”，城市建設(shè)占用農(nóng)民土地，是建國后第二次對農(nóng)民利益的“大剝奪”。

以上觀點存在若干似是而非之處。土地征收是涉及中國經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生的利益如何分配的大問題，相關(guān)決策必須要有真正的戰(zhàn)略視野。將一些枝節(jié)問題上升到根本問題層面，會得出太多情緒化的結(jié)論。

僅從土地農(nóng)業(yè)價值來看，在非農(nóng)就業(yè)機會眾多的情況下，土地價值之于農(nóng)民是具體的。土地的價值不僅來自其絕對價值，還來自經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張、制度安排?？傮w來講，當前中國絕大部分農(nóng)村的農(nóng)地價值仍然很低。

從農(nóng)村土地征收的情況來看，在沿海發(fā)達地區(qū)和大城市郊區(qū)，農(nóng)地征收給農(nóng)民的土地補償，已高于農(nóng)民從農(nóng)業(yè)用途土地中可獲的收益。由于土地位置不可移動，無論政府給農(nóng)民多么高的征地補償，城郊農(nóng)民都會有獲取更大利益的愿望。無論農(nóng)戶獲得多少征地補償，相對于土地一級市場上招拍掛動輒數(shù)百萬元每畝的價格，都是比較少的。

但顯然，土地特定位置產(chǎn)生的級差收益，以及國家土地用途管制及采取偏緊的土地非農(nóng)使用政策，使被征收農(nóng)地產(chǎn)生遠高于農(nóng)地的級差收益，這些收益與農(nóng)民的勞動投入無關(guān)。而且，農(nóng)地非農(nóng)化的增值收益不應(yīng)全歸農(nóng)民占有。當前中國90%的農(nóng)地都不允許改變用途為建設(shè)用地，農(nóng)民無法獲得土地非農(nóng)使用的級差收益。這不公平，應(yīng)該給絕大多數(shù)失去機會的農(nóng)民以補償。

中國特殊的土地制度政策派生出中國特色的土地征收與土地補償制度。當前中國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之所以取得很大很好的進展，關(guān)鍵原因之一是有中國特色的土地財政。國家征收農(nóng)地還為劃撥公益事業(yè)建設(shè)用地、低成本工業(yè)用地提供了可能。低成本的工業(yè)用地是中國經(jīng)濟奇跡的一大秘密，而劃撥公益事業(yè)和公共工程建設(shè)用地又是中國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)可以建設(shè)得相當好的前提。在這個意義上講，我們不能完全否定土地財政。

因此，如何分配土地非農(nóng)使用產(chǎn)生的級差收益就成為焦點問題。失地農(nóng)民應(yīng)該獲得土地被征收后的補償。總體來講，當前失地農(nóng)民所獲補償偏低，但與此同時，失地農(nóng)民不可能，也不應(yīng)該按土地商業(yè)用途市場價值來要求土地補償。這是由中國特殊的土地制度安排決定，也是中國之所以可以取得快速經(jīng)濟發(fā)展的秘密之一。

給失地農(nóng)民補償?shù)膮^(qū)間應(yīng)是：第一，失地農(nóng)民有足夠的生存保障；第二，失地農(nóng)民不應(yīng)成為土地食利階層。一旦中國土地政策安排失當，土地補償越來越高，失地農(nóng)民可以獲取極大的補償之時，中國經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生剩余就可能會被土地食利者階層占有。若中國出現(xiàn)一個龐大的土地食利集團，將是中國發(fā)展之殤。

土地制度安排尤其是征地制度安排的根本問題，是中國經(jīng)濟發(fā)展所產(chǎn)生的剩余如何分配，即到底是應(yīng)該用征地補償?shù)姆绞?，將中國?jīng)濟發(fā)展剩余給予少數(shù)失地農(nóng)民，還是維持當前將經(jīng)濟發(fā)展剩余以土地財政等形式用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和向廣大中西部地區(qū)農(nóng)民的轉(zhuǎn)移支付。在筆者看來，后者應(yīng)是中國土地制度的不二選擇。▲（作者是華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任）